特色小镇建设中的战略目标分析

摘 要：本文通过质性分析方法扎根理论，对我国特色小镇建设进行了质性分析与研究，通过对中央及省级政府发布的特色小镇相关文件进行政策文本分析，借助Nvivo12软件提炼出在特色小镇建设中居于核心地位的三要素——战略目标、发展要求、保障措施。在特色小镇建设过程中地方政府将精力集中在保障措施和发展要求上，对战略目标的关注度较低。通过对战略目标的分析，指出战略目标关注度较低会带来的消极影响，并分析产生区域差异的原因，在此基础上本文提出了政策建议。

关键词：特色小镇;战略目标;发展要求;保障措施

中图分类号：F299.27   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）05-0031-03

改革开放以来，中国的城镇化水平迅速提高，与西方国家的城镇化过程不同，中国的城镇化带有快速化、超大规模的特点。快速城镇化使得人口逐渐从农村向城市集中，城市成为高密度的人员与经济活动场所。随之而来的是城市发展问题，诸如城市缺乏合理的建设规划、城市治安管控难度加大、工业污染严重和城镇环境治理局势严峻等问题。基于此，中央正式提出走一条具有中国特色的新型城镇化发展道路，为破解目前存在的城市病提供了改革思路。

一、问题提出与文献综述

国内特色小镇的提出源于对“块状经济”和区域特色产业多年的实践[1]。特色小镇的实践由浙江率先启动，随后其他省市相继跟进掀起了一股特色小镇建设的热潮[2]。开展特色小镇实践的重要背景是新型城镇化建设[3]，新型城镇化建设要求依靠地域特色产业的集聚，与城乡协同发展战略相协调[4]。特色小镇具有调节要素、结构、文化等功能，能够为解决传统城镇化面临的诸多发展不协调问题提供方案[5]。因此特色小镇建设与新型城镇化之间具有概念相关性、本质同根性、目标异质性的关系[6]。特色小镇不是传统意义上地理区划的“镇”，也不是行政区划单元，而是带动当地发展的动力来源[7]。其建设的核心是产业的壮大，重点要凸显本地的“特色元素”[8]，利用多元协调的空间架构能够降低市场交易费用，集聚高端生产要素，具有以创新为核心的更高级的产业集聚特征[9]。从实践来看，特色小镇建设契合了新型城镇化发展的潮流，但依然存在部分问题，如小镇建设园区化、假小镇真地产、产业虚弱等。笔者在收集有关特色小镇文本的基础上探究什么是引发特色小镇建设中问题的原因，并基于此提出对策。

二、研究方法與数据处理

（一）研究方法

虽然部分特色小镇的研究可以为其特色小镇建设中的得失提供借鉴，但学界对特色小镇的扩散过程及其扩散差异存在模糊。与量化研究不同，质性研究方法能够分析研究对象的内在联系，进而形成合理的解释。扎根理论作为质性研究的重要方法可以深入分析事物之间的联系，构建系统的理论。因此本文采用扎根理论来分析各地的特色小镇政策文本。

（二）资料收集与研究工具选择

自《中共中央办公厅  国务院办公厅印发〈关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见〉的通知》后，各省快速响应，先后发布了相关的实施意见和行动纲领，这将直接影响各省的特色小镇建设。笔者通过网络搜寻的方式，获取了中央及各省市公开的有关特色小镇政策文本共计75份，并以这些文件作为研究样本，试图寻找各地特色小镇建设的区别与共同之处。Nvivo12是一款支持使用定性和混合研究方法的电脑软件，能够有效支持多种来源不同的数据分析，通过Nviov12能够对特色小镇的政策文本进行有效分析，笔者将以Nvivo12为基础来研究特色小镇文件。

（三）数据处理

在数据的处理上，严格按照扎根理论的原则来进行，分为开放式编码、主轴编码、选择性编码三部分。开放式编码是对政策文本中的语句、段落逐步解读并赋予概念的过程。在开放式编码过程中，笔者将所收集到的75份政策文本导入Nvivo12软件中，遵循编码独立性、开放性及可修正性的原则，最后共计提取编码4 246个。轴心编码是将之前被打乱的数据文本依据概念的重新组合，形成新的整体。重新整合依据的不再是原始文本的逻辑，而是新建构理论的逻辑。在对之前编码整合的基础上形成了46个主轴编码，如：产业转型升级、财政规划、公共基础设施建设等。选择性编码是依靠研究者自身的归纳总结能力、创造力和学术经验将范畴进一步概括并升华，最终形成解释框架。相对于主轴编码而言，选择性编码的覆盖性更强，能够容纳多个概念。最后将46个主轴编码合并到3个大类中：战略目标、发展要求、保障措施这三个也是特色小镇建设中的核心要素（节点数量见表1）。

三、分析与讨论

（一）核心要素分析

从获得的特色小镇建设中三个核心要素来看，407处“战略目标”主要集中在特色小镇中纲领性建设目标和总体规划上，而从2 304处“保障措施”来看，其主要表现为在特色小镇建设中为确保目标完成而采取的措施、方法、途径上;1 535处“发展要求”则是为了给“战略目标”的实现提供具体性的要求。从三种要素的关联来看，三要素保持着紧密的联系，其内部的联系成为影响特色小镇建设的重要机制。

特色小镇建设是实现新型城镇化的重要举措，包含着多种内容和要求。因此地方政府在制定本地区实施细则时必须要以中央的文件作为指导，但在实际中不能一味照搬中央文件，需要根据地区特色来加以修正确定具体目标。特色小镇建设是政府的战略目标，侧重于政府部门设定并监督各项指标的完成，并关注政府绩效提高、经济增长和社会发展。从我国特色小镇的实施来看，政府在小镇建设过程中制定了诸多战略目标，引导着特色小镇建设的发展价值走向。同时将抽象的战略目标分解为具体的要求，以提高现实的执行能力。明确的战略目标影响特色小镇建设实施过程中资源的分配，也是政府内部绩效评估与考核的重要依据，可以更好地促进特色小镇的落地与政策导向的调整，其本质上是利用目标进行激励的方式。在目标激励下，基层政府会倾向于采取能有效完成目标的保障措施。在特色小镇建设过程中，目标要制定得具体、明确，只有这样才能对目标执行过程进行有效调整，对执行结果进行检查。因此在地方特色小镇建设过程中，战略目标的设定对具体的发展要求和政府采取保障措施都会产生重要影响。

（二）地区差异分析

根据中国地理分类和具体的编码情况，笔者依照东部、中部、西部、东北的划分制定了表2。从表2可以看出各地区都存在重视保障措施、轻视战略目标的问题。从地区差异来看战略目标的占比存在明显的差异，东部地区的战略目标占比达到12.23%，是所有地区中最高的，中部地区占比为10.02%，西部地区则为7.93%，东北地区战略目标的比重最低为6.67%。总体上来看战略目标的比重分布自东向西递减，与地区经济发展水平相适应。特色小镇是从浙江开始兴起，随后扩散到各地，在全国范围内掀起一股新型城镇建设的浪潮。在“战略目标”核心要素中主要包括产业转型升级、功能融合、规划目标、创新发展。这反映了特色小镇建设的核心是特色产业小镇。东部地区经济发展水平要优于中西部地区，浙江等地在多年的经济探索中形成了一批具有产业集群特色的经济重镇。东部地区在特色小镇建设中较为重视对于产业转型、创新发展等战略目标的制定。而中西部地区产业基础薄弱，处于产业发展的前期，对于转型升级和功能融合的认识有所欠缺。东北地区则是在近几年陷入经济发展困境，原有的重工业产业需要重振，新兴产业发展缓慢，以小镇为主导的区域产业集群较为缺乏。因此出现了战略目标比重从东部向西部递减的现象。

在特色小镇建设的过程中，战略目标定位不精确将产生一系列负面效应：一是特色小镇建设的各项发展要求的实现目的不明确，缺乏能够长期坚持的蓝图规划。二是特色小镇建设在具体实施过程中，可能会因目标不明确而出现政策执行偏差的问题，甚至是将特色小镇建设简化为产业园区建设。三是缺乏战略目标的引领，会导致基层政府在特色小镇建设的具体实施过程中不作为，上级政府在得到反馈后依据错误信息易误导政策制定。四是缺乏以新型城镇化为目标导向的决策依据，使特色小镇建设缺乏应有的预期效果，不利于当地产业转型升级。

（三）战略目标制定过程分析

战略目标的制定应当符合地区的实际，在依据中央文件指导精神的基础上实现灵活制定。产业转型升级、功能融合、规划目标、创新发展虽然作为目前的主流方向，但不是所有的地区都到了这个阶段，差异化制定目标是各地进行特色小镇建设的妥当举措。特色小镇是个综合的典型示范工程，其涵盖的目标也是多样化，对于地区的发展无疑起着引领示范作用。

战略目标的制定并不是固定不變的，而是依据地区发展的需要进而逐步调整的。战略目标引领下形成的发展要求对地方政府的行为起着约束和指导的作用。基层政府在执行措施的过程中会产生信息反馈，对发展要求起着纠正和调整的作用，最终保障措施的变化会传导至战略目标的制定。以去房地产化为例，作为当地的发展要求并不是单独出现的，而是在实际过程中，由基础设施建设、公共服务建设、财政规划等保障措施反馈而来。房地产化在实际过程中借用其他保障措施的名义实施，挤占了其他保障措施应该获得的行政资源空间，使得特色小镇建设效果未能达到预期，与产业转型升级、创新发展的要求不符合，即背离了原有的战略目标从而促使“去房地产化”这一发展要求的产生。

四、结论与建议

（一）小结

本文应用扎根理论研究方法构建出我国特色小镇建设中的战略目标运转过程，形成了以下初步结论：（1）我国地方的政策执行并不是完全照搬和执行，在执行的过程中经历着地区自身的解释与重构。（2）在特色小镇建设中，地方政府主要以战略目标、发展要求、保障措施来贯穿小镇建设的全过程，受路径依赖和行政习惯影响，地方政府偏向于采取保障措施来执行政策。（3）战略目标在特色小镇建设中起到引领和指导的作用，但在地区特色小镇建设中较为缺乏战略目标的制定。（4）战略目标、发展要求、保障措施三个核心要素之间不是固定不变的关系，政策环境的变化会促使保障措施变化，最终形成战略目标的重新制定。（5）我国的特色小镇带有明显的地区差异，经济发展水平、产业基础都会影响小镇建设的政策环境，落后地区在战略目标制定上有所欠缺。

（二）政策建议

目前特色小镇建设取得了一定的成效，但也存在不少问题，本文尝试提出几点建议，希望能有助于地方政府的特色小镇建设。

一要加强战略目标的制定，在制定地区特色小镇指导性文件时，要基于新型城镇化的战略高度，建立科学能执行的战略目标引领体系。最终使得战略目标、发展要求、保障措施三个核心要素相互促进，并使得发展要求和保障措施服务于战略目标的实现。在制定发展战略目标时，适当制定详细的特色小镇发展纲要，给下级政府以明确的指导，避免政策制定时的模糊性导致执行中的“变通”。

二是在特色小镇建设中要以经济发展为基本点，特色小镇建设的根本目的是为了改善群众的居住环境和提高生活水平。因此经济发展水平的提升和产业转型升级是特色小镇建设中的中心和重点。小镇经济发展的核心是形成具备自身特色的产业，基层政府在制定特色小镇具体实施文件时不应闭门造车，或根据以往的惯性思维，而是要充分认识到经济发展对于小镇建设的重要性，以提高人民群众生活水平为出发点。

三是完善绩效考核体系，在实现特色小镇建设的过程中，要有计划性地逐步建立起完善的绩效考核体系，将特色小镇建设中具体要落实的事项和计划中的战略目标列入考核体系中。确定具体的考核指标时要按照不同指标的重要程度赋予不同的权重，确保特色小镇能够有重点地推进，基层政府能够合理地使用资源。可以增加对于促进经济发展和产业转型升级的考核权重，有计划地采取专项治理活动，破除特色小镇建设中存在的房地产过度开发等问题。

四是强化保障措施的落实，特色小镇建设战略目标的完成主要依靠的是保障措施的严格落实。特色小镇的保障措施包含各个方面：人才队伍的建设、财政金融政策的实施、生态环境的保护、小镇面貌的综合治理、政府行政效率的改革等。在这些保障措施中，最为重要的是政府行政效率的改革，特色小镇建设的保障措施本质是政府为实现特色小镇建设目标而实行的一系列改革措施。只有将政府的行政制度改革和特色小镇建设结合起来才能真正建立特色小镇建设的有力保障。

参考文献：

[1]吴碧波，张协奎.民族地区特色小镇脱贫攻坚的机理和模式——以广西为例[J].广西民族研究，2019（1）：133-139.

[2]王竞一.新时代特色小镇创新创业存在的问题及对策研究[J].当代经济管理，2019，41（8）：64-68.

[3]王大为，李媛.特色小镇发展的典型问题与可持续推进策略[J].经济纵横，2019（8）：69-75.

[4]易文彬.村落城镇化类型及其发展趋势[J].江西社会科学，2017，37（6）：223-229.

[5]卫龙宝，史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2016（3）：28-32.

[6]李涛.产业集聚视角下我国特色小镇创新体系研究[J].科学管理研究，2017，35（6）：61-64.

[7]翁宇奇，崔大树.浙江省“特色小镇”集群创新网络研究——以临安云制造小镇为例[J].经贸实践，2017（8）：165.

Analysis of the Strategic Objectives in the Construction of Characteristic Towns

——Policy Text Analysis Based on Grounded Theory

LU Yiming

（School of politics and public administration， Hainan University， Haikou 570100， China）

Abstract： Based on the theory of qualitative analysis method， this paper makes a qualitative analysis and Research on the construction of Characteristic Towns in China. Through the policy text analysis of the relevant documents of characteristic towns issued by the central and provincial governments， with the help of nvivo12 software， this paper extracts the three key elements in the construction of Characteristic Towns： strategic objectives， development requirements and safeguard measures. In the process of characteristic town construction， local governments focus on safeguard measures and development requirements， and pay less attention to strategic objectives. Through the analysis of the strategic objectives， this paper points out the negative impact of the low attention of the strategic objectives， and analyzes the reasons for the regional differences. On this basis， this paper puts forward some policy suggestions.

Key words： Characteristic Towns， Strategic Target， Development Requirements，  Safeguard Measures

收稿日期：2020-10-20

作者簡介：卢钇名（1997-），男，浙江台州人，硕士研究生，从事地方治理和政策研究。