大熊猫国家公园体制试点：成效、困境及对策建议

文/孙继琼王建英封宇琴（..中共四川省委党校，四川成都 6007；.中共阿坝州委党校，四川阿坝 64000）

内容提要：在大熊猫主要栖息地整合开展大熊猫国家公园体制试点，在体制试点基础上设立和建设大熊猫国家公园，是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局的重大战略决策。本文基于大熊猫国家公园体制试点的深入调研，对大熊猫国家公园体制试点的成效、困境以及对策建议进行了分析。文章认为，大熊猫国家公园体制试点在体制机制完善、栖息地保护修复、国家公园功能发挥上取得了显著成效，但仍面临思想认识、政策体系、跨区域协调、资金投入等方面的困境。进一步推进大熊猫国家公园建设，应立足现有问题，在提升思想认识、完善政策体系、健全协调机制、加大资金投入上下功夫。

自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石公园诞生至今，国家公园作为公认的较为成功的保护地管理模式，受到世界各国和地区保护界的推崇[1]。截止2009年，已有158个国家成立了3417处国家公园，占地面积420万平方公里[2]。相对于国外国家公园建设实践，我国的国家公园建设相对较晚。党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”。2016年，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《大熊猫国家公园体制试点方案》，大熊猫国家公园体制试点正式推进。大熊猫国家公园体制试点，对于稳定大熊猫繁衍生息、促进人与自然和谐共生具有重大意义。

一、大熊猫国家公园区域概况

根据世界自然保护联盟(IUCN)的定义，国家公园是主要用于生态系统保护及游憩活动的天然陆地或海洋[1]，具有公益性、国家主导性和科学性的特征[3]。在我国首批设立的10个国家公园体制试点中a10个国家公园体制试点，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。，大熊猫国家公园具有“一最、二大、三多”的特殊性。“一最”，即涉及省份最多，大熊猫国家公园是首批试点国家公园中唯一一个横跨三个及以上省份的试点区域。“二大”，即海拔跨度大、整合难度大。试点区内海拔跨度近5000米，最高山体海拔5588米，最低山体海拔595米，是全球地形地貌最为复杂地区之一，区内有各类自然保护地82个，分属于各级政府和各行业部门管理，整合难度大。“三多”，即原住民多、矿点多、旅游经营机构多。试点区涉及152个乡镇12.08万人，试点核心保护区现有原住民5553人，共有矿业权263处，旅游经营机构1107个，保护与发展矛盾突出。

从空间范围看，大熊猫国家公园体制试点涉及四川、陕西、甘肃3省12个市(州)30个县（市、区），总面积达27134平方公里，包括岷山、邛崃山-大小相岭、秦岭、白水江等4个片区。其中，四川试点区域包括成都、眉山、德阳、绵阳、阿坝、雅安、广元7个市(州)，试点面积为三省中最大，达20177平方公里，占比74.36%。陕西试点区域包括西安、宝鸡、汉中、安康4市，试点面积为4386平方公里，占比16.16%。甘肃试点区域包括陇南1市，试点面积为2571平方公里，占比9.48%。

为促进差异化管理与保护，大熊猫国家公园试点区域分为核心保护区和一般控制区两种类型。其中，核心保护区面积达20140平方公里，占比74.22%，该区域是大熊猫种群繁衍生息的关键区域，也是实施最严格管控的区域；一般控制区面积为6994平方公里，占比25.78%，该区域是生态廊道建设的重点区域和居民生产、生活的主要区域。

表1 大熊猫国家公园试点区范围

试点区内土地类型多样，有林地、草地、耕地、工矿仓储用地及住宅用地等多种用地类型。其中，林地面积最大，达23231平方公里，占比达85.61%，面积位列第二的是草地，面积达1809平方公里，占比为6.67%，耕地面积214平方公里，占比0.79%，工矿仓储用地与住宅用地28平方公里，占比0.10%。从人口分布情况看，试点区内人口总数达12.08万人，涉及到藏、羌、彝、等19个少数民族。其中，核心保护区人口数量为5553人，占比4.60%，一般控制区人口115285人，所占比例为95.40%。各省试点区域人口分布差异较大，其中，四川人口数量最多，达8.99万人，占试点区域人口总量的74.42%，其次是甘肃，人口总量为2.32万人，占比为19.21%，陕西试点区域内人口总量为0.77万人，占比为6.37%。

图1 大熊猫国家公园体制试点区域人口分布情况

大熊猫栖息地是价值最突出的自然遗产之一[4]，具有全球意义的保护价值和伞护作用。目前，大熊猫国家公园试点区域内有野生大熊猫1631只，占全国野生大熊猫数量的87.5%。大熊猫国家公园体制试点，有利于发挥国家公园管理体制的优势，加强大熊猫及其伞护的生物多样性的整体保护。

二、大熊猫国家公园体制试点

为有序推进大熊猫国家公园体制试点，《大熊猫国家公园体制试点方案》对试点任务及要求做出了明确部署。2017年以来，四川、陕西和甘肃三省按照《大熊猫国家公园体制试点方案》的要求，积极推进试点工作，取得了明显成效。

（一）管理体制和运行机制日益规范

国家公园的管理体制一直是中国国家公园体制试点的难点[5]。从国际经验看，在国家公园管理实践中，各国立足自身实际和基本国情探索形成了以美国为代表的中央政府集中管理模式、以德国为代表的地方主导管理模式和以日本为代表的中央—地方结合管理模式[3]。大熊猫国家公园试点区域南北跨590公里，东西跨度583公里，试点区内现有各类自然保护地82个，占试点区域总面积的78.7%。其中，拥有自然保护区45个，森林公园14个，地质公园5个，风景名胜区15个，湿地公园1个，世界自然遗产地2个。如何有效整合现有保护地的资源，解决生态保护职责不清、多头管理、重复管理等历史遗留问题[6]，是大熊猫国家公园体制试点中亟待回答的重大课题。

为破解“九龙治水”难题，大熊猫国家公园体制试点以健全管理体系为核心，组建了大熊猫国家公园“管理局—省级管理局—管理分局—保护站”四级管理机构，形成了“1+3+14+147”的管理体系，即1个大熊猫国家公园管理局，3个大熊猫国家公园省级管理局， 14个管理分局和147个保护站。按照“既不与林草局现有职能重复、又要满足大熊猫国家公园体制试点需求”的原则，将分散在环保、林业、国土等部门的生态管理职责划入大熊猫国家公园管理机构，将大熊猫国家公园范围内各类保护机构的资金、资源、资产、人员等按程序移交到大熊猫国家公园管理局直接管理。通过机构改革和职能整合，实现了统一管理、系统管理、分级管理、协同管理，凝聚了保护合力。

此外，为保障试点积极开展，大熊猫国家公园成立了由国家林草局牵头的试点协调工作领导小组，三个试点省份也分别建立了由分管省领导牵头的领导小组，旨在加强对试点工作的组织和综合协调。为促进大熊猫国家公园管理机构有效运行，大熊猫国家公园管理局制定了《大熊猫国家公园管理机构职能职责》，对管理机构的职责职能进行了明确规定，并对公园管理机构与地方政府的职责范围和管理边界进行了厘清，为有效推进大熊猫国家公园体制试点提供了机制保障。

（二）生态治理和项目退出积极推进

大熊猫是世界生物多样性保护的旗舰物种。长期以来，我国高度重视大熊猫保护管理，第四次大熊猫调查结果显示，全国野生大熊猫种群数量为1864只，较第三次调查增加268只，增长16.8%；大熊猫栖息地面积为258万公顷，较第三次调查增长11.8%。但值得注意的是，由于人为和自然因素的影响，大熊猫栖息地破碎化特征仍较为突出，目前尚有46.2%的栖息地、33.2%的种群在自然保护区体系外，大熊猫保护和长期生存仍然面临严峻的挑战[7]。如何减少人为因素的影响，加强栖息地保护修复，创造有利于大熊猫繁衍生息的生存环境，是大熊猫国家公园体制试点的重要内容。

试点以来，大熊猫国家公园共投入资金45.8亿元实施了天然林保护、退耕还林、大熊猫栖息地保护修复、生态廊道建设等生态建设工程。其中，四川省整合投入资金3.74亿元，实施了黄土梁、土地岭、泥巴山等6条大熊猫生态廊道建设工程，修复廊道植被68平方公里，恢复大熊猫栖息地28平方公里，为大熊猫隔离小种群交流创造了有利条件。陕西省专门制定出台了《大熊猫国家公园陕西秦岭区栖息地修复》专项规划，实施生态空间治理工程，推进栖息地保护修复项目建设，促进栖息地板块融合。

此外，为减少人为因素的影响，大熊猫国家公园体制试点过程中着力开展了矿山清理和工矿企业退出工作。四川、甘肃、陕西三省分别编制了清理和退出方案，引导企业采取“避让退出”的方式逐步关闭注销，引导矿山职工转产就业，并在社保购买上给予一定政策优惠。试点以来，共清理整顿大熊猫国家公园内矿业权、小水电、旅游设施等生态环境突出问题315个，关闭矿业权229宗，退出矿业权113宗。此外，为减少工程项目对栖息地原生环境的影响，对“川藏铁路”“都四山地轨道”“九绵高速”等需要进入国家公园的重大发展项目，积极采取以隧道、桥梁、预留交流通道等方法穿越，以最大限度地保护大熊猫栖息地的完整性和连通性。

（三）社区参与和教育游憩不断突破

社区参与是国家公园解决自然资源保护和社区发展关系的重要途径[8]。大熊猫国家公园试点区域涉及居民较多，社区参与是国家公园建设中不可回避的重大现实问题。此外，大熊猫国家公园蕴含了丰富的自然和人文资源，能够为公众提供精神享受、教育、娱乐与参观等机会[9]，积极促进生态教育功能发挥，是大熊猫国家公园体制试点的主要任务之一。

在促进社区参与方面，大熊猫国家公园探索建立了以管理分局为主体的 “共管理事会”，旨在打造共建共管共享的协调沟通平台，调动保护地及周边原住居民参与保护地建设与管理的积极性，实现自然保护和社区发展“双赢”。以大熊猫国家公园绵阳管理分局共管理事会为例，该理事会共由47名共管理事会成员组成，通过参与发展规划、项目建设、利益协调等事项，在解决生态保护与社区发展的矛盾上发挥了重要作用。此外，在加强入口社区建设方面，大熊猫国家公园管理局与雅安市政府合作，打造“园地共建”先行区，联合地方政府打造入口社区和特色小镇，搭建社区转型发展平台，其中，荥经县大熊猫国家公园南入口社区、彭州湔江河谷等为代表的国家公园入口社区项目建设稳步推进。四川省管理局、德阳市政府、中林集团合作投资100亿元，在绵竹入口社区打造“大熊猫国家公园创新示范区”，成为国内首个“国家公园会客厅”。

在发挥教育游憩功能上，大熊猫国家公园积极搭建生态体验和环境教育平台，初步形成了大熊猫国家公园自然教育基地网格，国家公园自然教育公共平台相对成熟。试点期间，四川省积极打造“自然教育先行试验区”“生态体验先行试验区”“熊猫生态小镇”，评定了王朗、唐家河、龙苍沟等19个省级“大熊猫国家公园自然教育基地”，制作发布了宣传片《大熊猫国家公园——世界本来的样子》；陕西省编制了《陕西大熊猫国家公园》期刊，推出了“秦岭大熊猫文化”网站专栏，有利于培养公众树立尊重自然、保护自然的生态意识。

（四）转产就业和生态经济稳步发展

大熊猫国家公园体制试点区域经济收入水平总体偏低。2019年试点区域内30个县（市、区）中有29个县（市、区）的人均GDP低于全国平均水平。其中，四川省青川县人均GDP仅相当于全国人均GDP的31.88%，甘肃省武都区人均GDP仅相当于全国人均GDP的33.71%，甘肃省文县人均GDP仅相当于全国人均GDP的34.56%。当地居民对自然资源依赖程度高，如何实现经济发展与生态保护的统筹协调，是大熊猫国家公园体制试点亟待回答的重大课题。

表2 2019年大熊猫国家公园试点区域部分县（区）人均GDP情况

试点以来，大熊猫国家公园积极推动居民转产就业，优先授予原住民特许经营权，鼓励规范原住民发展餐饮、住宿等服务业。整合设置生态护林员、巡山护林员等公益岗位3万余个，优先解决原住民就业。四川试点区域合理设置公益管护岗位，加大培训服务力度，推动居民转产就业，当地居民培训参与率达87.89%。广元市青川县落衣沟村积极设立公益性管护服务岗位，推动原住民向“天保巡护员”“自然生态护林员”“自然环境保洁员”和“社区共建共管员”转变。同时，依托天保工程、草原禁牧奖补等政策，农户生态补偿收入明显提高，部分家庭生态补偿达到家庭年收入的25%以上。

此外，在积极培育生态产业上，四川省大熊猫国家公园体制试点区周边16个社区依托国家公园熊猫科普、森林步道、森林度假等项目，发展生态旅游企业149家、乡村旅游接待户3064家、生态文化产品销售点231家，平均每年访客接待量1700万人次以上。借助唐家河保护区丰富的自然资源和良好的生态环境，青川县落衣沟村积极发展“小蜜蜂”产业，全村养蜂户达37户，养蜂数量约1500箱，户均年收入达2万元以上。

三、大熊猫国家公园体制试点面临的困境

与制定单项制度不同，国家公园体制试点承载着综合配套改革的重任[10]。2017年以来，大熊猫国家公园体制试点取得了显著成效，但由于试点区域情况较为复杂，尚面临一些有待解决的问题。

（一）思想认识有待进一步深化

面对大熊猫国家公园体制试点的新观念、新方案、新模式、新内容，认识不清、理解不透成为试点区域广大干部群众面临的首要问题。在问及“您是否清楚大熊猫国家公园体制试点的内涵和功能”时，选择不太清楚的比例高达41.6%，部分受访者将大熊猫国家公园看作自然保护区的升级版，缺乏大熊猫国家公园建设内涵、功能整体性认识。在改革思路上，由于国家公园是新生事物，部分干部、企业、群众尚存在认识上的误区，改革思路不清。部分试点区将大熊猫国家公园建设当作“金字招牌”，过于强调旅游开发以及基础设施建设。此外，改革的主动性也有待进一步加强。调研发现，部分试点区域对于国家公园体制试点改革，或多或少存有“观望”心态，“等靠要”的思想较为明显；一些试点区缺乏清晰的改革思路和规划，存在对政策把握不准的畏难情绪，难以放开手脚大胆探索，影响改革进程。

（二）政策体系有待健全

调研发现，大熊猫国家公园试点区域工矿企业退出政策有待进一步完善。大熊猫国家公园范围内原有大量探矿权、采矿权、水电站及其他生产经营设施，目前尚未明确退出办法以及补偿标准等相关政策，前期已经部分退出的矿权基本都是强制性退出，缺乏补偿机制，地方信访隐患问题突出。此外，生态移民政策也有待进一步健全。大熊猫国家公园体制试点区域经济发展滞后，贫困发生率高，试点核心保护区现有原住民较多，由于目前生态移民补偿标准、相关支持政策不明确，生态移民难度大。

（三）跨部门跨区域协调难

大熊猫国家公园建设是一项复杂的系统工程，需要不同部门、不同区域之间的分工与合作。尽管试点过程中，大熊猫国家公园在建立健全管理体制和运行机制上取得了明显成效，但当前部分协调机制仍具有“软性”特征，刚性约束较弱，统筹联动效率不高，生态要素的多部门交叉管理的问题依然存在。此外，大熊猫国家公园横跨川陕甘三省，跨省域的生态规划、信息交流、联合巡逻、监管执法等方面的合作有待进一步加强，省域毗邻地区的统筹管理也面临跨省协调的难题，破碎化管理依然存在。

（四）资金缺口问题较为突出

目前，国家没有针对大熊猫国家公园建设的专项资金投入，加之试点区域经济发展滞后，财政实力薄弱，地方财政资金投入有限，现有的保护和建设资金无法满足生态移民、工矿企业退出补偿、生产经营设施退出和人员安置工作等方面的支出。此外，碎片化栖息地修复、大熊猫交流廊道恢复、废弃矿山迹地修复、数字熊猫公园建设、科研经费、集体资产补偿、巡护保护基础设施建设等方面的资金缺口也较大。部分试点区域反映，因缺乏专项资金，大熊猫国家公园打桩定标、自然资源统一确权登记、生态保护修复工程等工作实施困难，影响大熊猫国家公园建设进度。

四、大熊猫国家公园建设的对策建议

进一步推进大熊猫国家公园建设，应立足现有问题，在提升思想认识、完善政策体系、健全协调机制、加大资金投入上下功夫。

（一）加强培训引导，厘清思想认识

一方面，要加强理论培训，提升对大熊猫国家公园体制试点的重要性、紧迫性的认识，特别是增强对国家公园基本内涵、主要特征和实践要求的理论认识。建议举办“大熊猫国家公园建设”理论培训班，加大国家公园相关的理论课程的设置比例，提升不同层级领导干部对大熊猫国家公园建设的认识水平。另一方面，要加大宣传引导，营造良好氛围。可通过“大熊猫国家公园体制试点征文”“大熊猫国家公园建设论坛”等活动，加强大熊猫国家公园建设的宣传引导，拧紧试点区域干部思想“总开关”，增强改革的主动性和自觉性。此外，要积极了解大熊猫国家公园领导干部的培训需求，根据培训需求因地制宜、因人而异设置培训菜单，增加试点区域领导干部的能力素质。

（二）立足现实需求，完善政策体系

在完善工矿企业补偿退出政策上，要坚持差异化原则，在全面查清大熊猫国家公园体制试点区域内工矿企业基本情况的基础上，分门别类登记造册、建档立卡，按照“共性问题统一尺度、个性问题一事一策”的思路，对工矿企业退出制定差异化方案，分步推动解决[11]。在完善生态移民搬迁政策方面，要结合乡村振兴战略，编制《大熊猫国家公园生态移民搬迁安置专项实施方案》，明确进度安排、设计方案、建设工期、保障措施等内容。对大熊猫国家公园体制试点区域内贫困户较多，贫困发生率达到一定比例的自然村，特别是核心区和控制区仍有大量群众居住的区域，单独制定整村搬迁的优惠政策，实现“应搬尽搬”“愿搬尽搬”。根据搬迁群众意愿，提供自行购房、集中安置、就近安置、廉租房等形式，让群众自由选择。

（三）加强组织领导，健全联动机制

探索由国家林草局和大熊猫国家公园管理局牵头，建立由国家林草局、大熊猫国家公园管理局以及四川、甘肃、陕西三省主要领导参加的协调联系会议机制，定期召开协调会，研究解决大熊猫国家公园建设中的重大问题。同时，立足大熊猫国家公园体制试点实际，加强川陕甘三省在跨区域监督联动、生态保护修复、信息技术共享、宣传舆情应对等方面的交流协作。此外，要进一步完善政策框架，制定《大熊猫国家公园跨省域协作实施办法》，厘清大熊猫国家公园跨省域协作的基本要求、实施方案、保障机制等内容，明确不同区域在推进大熊猫国家公园联动发展中的责任和义务。

（四）拓展投入渠道，加大资金支持

一方面，要加大财政资金投入力度，建立以中央财政投入为主，地方各级财政投入为辅的财政投入保障机制，积极争取中央财政通过现有渠道加大支持力度；完善财政资金投入渠道整合机制，整合区内世界自然遗产地、自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等各类财政资金和专项资金，由国家公园管理机构统筹使用。同时，积极引导社会资本参与大熊猫国家公园建设。完善相关政策，探索PPP等多种融资模式，鼓励社会资本设立大熊猫国家公园绿色基金，支持大熊猫国家公园申请使用国际金融组织和外国政府贷款、赠款。此外，要完善社会捐赠机制，建立捐赠者信息库，对符合条件的企业和个人捐赠依法给予税收优惠，完善社会捐赠资金管理制度，加强资金审计，促进捐赠资金公开、公正、透明、高效使用。