土地流转中兼业农民养老保障制度的优化——一个制度优化系统的过程演绎

文/李 勇（中南大学，湖南长沙 410083）

内容提要：确保兼业农民养老权益、推动土地流转，成都市温江区构建起“分类施保、耕保换养老”的兼业农民养老保障制度。通过对“温江模式”进行制度优化系统的过程分析，发现土地流转中的兼业农民养老保障制度的调整是在社会问题输入制度优化系统,经过“理念与目标、内容与标的、形式与载体、结构与功能”四个环节的循环作用输出社会期待的制度效果后实现的。而在这一运行过程中存在的制度优化迂回不仅限定了“温江模式”的适用条件，也对制度优化提出更进一步的要求。

一、文献回顾与问题提出

兼业农民，即农户中部分劳动力常年或季节性地从事非农业劳动，自20世纪70年代末以来日益普遍，特别是经济发达地区，这一趋势更明显。这一概念并不仅仅指农村社会分层条件下的兼业农民这一社会群体，还强调农民兼业化是作为农民向市民转换的重要阶段。理论上讲处理好兼业农民问题有助于推动城乡一体化发展，这与当前国家推进的农村土地流转政策意蕴不谋而合，但实际情况是大量兼业农民的存在严重阻碍了土地流转的有序推进，土地流转政策陷入停滞。黄祖辉、王朋通过分析浙江省56个行政村和320个农户的调查数据，发现落后的养老保障体系影响了土地流转主体的积极性，数据显示有47.8%的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障，就愿意放弃承包地。表面上看我国农村土地流转不畅的原因在于土地流转制度的不完善，实际上更深层次的原因在于高度社会化时期，农民承担着巨大的货币支出压力，在不稳定预期收入的影响下土地被赋予了社会保障功能。综合学界对兼业农民影响土地流转这一问题的原因分析，我们可以发现在农村养老保障制度不健全的情况下兼业农民往往依赖土地来承担养老责任从而影响土地流转意愿使政策陷入“流转停滞”。

党的十九届四中全会强调要通过完善中国特色社会主义制度，把中国制度优势更好转化为国家治理效能。因此，完善兼业农民的养老保障制度，在确保农民养老权益的同时实现土地流转政策的持续推进成为研究焦点。通过区分土地保障与社会保障制度之间不同的性质，张春霞、严新明认为土地保障是一种不确定和脆弱的自发性保障，农村社会保障制度的建设必须紧扣“去土地化”的原则。但从位涛、闫琳琳对土地保障现实养老贡献和适度养老贡献两个维度的绝对总量分析和相对指标分析来看，随着土地收入相对较小的增幅，土地的适度养老贡献明显弱化，但在绝对量上，土地对提高农村养老的总体水平贡献非常大，是其他保障形式无法替代的[1]。即土地流转背景下的兼业农民养老保障制度优化不能完全忽视土地对分担兼业农民养老负担的保障作用，且“农村土地股份合作社”的实践证明土地保障形式可以在促进土地流转的条件下实现农地保障功效的提升。尽管在兼业农民养老保障制度优化的问题上学界存在着“去土地化”和“维持土地保障”两种截然不同的观点，但二者均是从静态的制度内容设计出发考虑制度优化，而并未从动态的过程分析视角出发对制度优化进行系统性的研究，单一的制度设计视角不仅没能考虑制度存在的环境前提，也没能合理分析制度内部的结构构成和功能发挥的作用机制，因此这一视角下的制度优化往往会因为制度环境和制度系统结构的变迁而夭折。制度优化的“温江模式”以其出色的优化成果成为全国改革典型，并为我们研究土地流转中兼业农民养老保障制度的优化提供了蓝本。本文正是在将系统论引入制度研究的学理基础上，以“温江模式”为研究案例提出制度优化系统的概念并运用过程分析方法来理解土地流转中兼业农民养老保障制度的具体优化路径。

二、分析框架：制度优化系统的过程分析

系统论的提出最早可追溯到理论生物学家L.V.贝塔朗菲，但用于社会分析的系统论常常将其定义为“由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体”[2]。从这一定义出发，我们会发现系统包含了最基本的要素、结构与功能等概念范畴。为厘清对制度和制度构建的错误认识，辛鸣从系统论哲学的视角出发将系统论引入制度分析并审视其要素构成，认为制度并非多数规则的数列式集合，“完整意义上的制度应该是一个包含规则、对象、理念、载体四大要素的系统”[3]。这一概念体系从制度系统内部出发认识制度的构成要素，明确了规则是制度的基本构成，对象是制度的标的范围，理念是制度所秉持的价值基础，载体是制度的直接表现形式。但值得思考的是其忽视了制度存在的结构形式和功能实现，且这一概念界定仅描述了系统的内部要素而并未明晰制度系统如何与外界环境系统和制度体系之间的交流和沟通。在这一方面，宇文利从制度哲学的角度出发，认为系统论下的制度构建应该包括制度的“价值目标、组织结构、功能耦合”[4]。这就意味着，制度构建和调整需要在明确制度的价值目标的前提下，通过组织结构的调整来实现功能耦合，才能将制度优势转化为治理效能。李志强则将系统科学引入制度研究，首次提出“制度系统论”的概念，并分析制度系统论下制度所具备的“整体性和结构性对制度系统的功能有重要的影响；同时，制度系统的开放性是决定制度系统结构是否合理有序的重要因素”[5]。开放性特征的存在使制度系统本身实现了与外界制度体系和制度环境之间的耦合，通过与外界的互动交流，完善制度的结构形式和功能实现以增强制度的有效性和灵活性。“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，人们是生活在制度——也就是说思想习惯——的指导下的，而这些制度是早期遗留下来的”[6]。制度是人类活动的历史产物，也是规范人行为的准则，由于历史的复杂性和人行为的多样性形成了不同的制度环境和社会问题，这就需要从系统视角去建构制度体系和制度系统，以确保各项要素、结构与功能相互协调。

综合而言，单一制度系统是指在一定制度环境下，制度体系中所存在的要素、结构与功能，为解决某一社会问题实现社会期待相互勾连协调所构成的有机整体。伴随着制度环境和制度体系的变化，制度系统的要素、结构和功能需要不断地调整和优化，以实现“人们期望的功能”[7]，因此也应该从系统论的视角来考虑制度优化的可行路径。在制度系统论中，制度是用来调整人的行为的机制，制度系统是一个输入和输出的规范机制，输入无序行为而输出有序行为。本文在此基础上提出动态的制度优化系统（见下图），认为系统论视角下的制度优化是一个制度系统在输入制度环境和制度体系中存在的社会问题后，经过理念与目标、内容与标的、形式与载体、结构与功能四个步骤的循环运行后输出符合社会期望的制度效果。理念与目标是制度系统所秉持的价值观念和社会目标，这既具体表现在制度形式上，也是制度系统产生的基础。当社会问题出现时，制度系统率先在理念与目标上发生调整，树立正确的价值观念，制定解决问题的优化目标是这一阶段的中心。在复杂的制度环境下，确保制度的可操作性就需要完善制度内容，明确制度标的，使其具有针对性和现实性，且内容与标的的针对性需要在第一环节的指导下进行。形式与载体是制度的具体表现形式，制度的理念和标的均需要通过实物化的方式让政府可执行和民众可感知。当然，这一形式与载体也并不以简单的、一成不变的通过条文的形式呈现，不过在现代社会往往以法律规章、资金项目的形式呈现和执行。在确定制度的形式后，制度的优化还需要在制度的组织结构和功能发挥上做出改变。同一制度不同的结构类型会影响其功能的发挥，而这一组织结构在现代行政管理中集中表现在制度各要素的结构排列和制度执行的具体部门构成。因此，制度结构和功能的调整要求制度系统的整体性和有序性，以实现制度系统优化各环节的结构互洽和功能耦合。当然，这一制度优化的实现不仅仅是四个环节简单的序数式运作，而是在制度开放性条件下，制度系统与外界不断输入输出的循环和内部环节之间的循环，在不断的诉求和回应中制度优化才能满足社会期望。兼业农民养老保障制度的优化即是在土地流转和农民兼业的新制度环境下，与原有农村养老保障制度体系一道将兼业农民养老这一社会问题输入到制度优化系统中，通过四个环节的协调运作实现制度优化，在这一问题上“温江模式”给我们提供了经验。

三、“温江模式”的制度优化方案

（一）温江简介

温江区是成都市的中心城区之一， “土地丰饶、百业兴盛素有‘金温江’的美誉”a引自《成都市温江区区志》。。幅员面积277平方公里，下辖3镇6街道办，共涉95个村社，其中村委会16个、居委会79个（53个涉农社区）。根据2019年温江区统计显示户籍人口共计51万人，城镇化率达75.32%，其中农村居民人均可支配收入为30138元，远高于全国平均水平。作为首批国家许可的29个农村集体资产股份权能改革试点之一，2008年4月温江区寿安镇就拉开了农村集体产权制度改革的帷幕，重点聚焦于确权办证和土地流转。在“老五本”和“新五本”以及“四证两卡”b“老五本”即2008年温江区启动改革颁发给农户的农村集体土地所有权证、农村集体建设用地使用权证、农村土地承包经营权证、房屋所有权证、林权证五个“本本”；“新五本”即2015年温江区率先开启的农村承包地经营权、农业生产设施所有权、农村养殖水面经营权、农村小型水利工程所有权、农村经济林木（果）权“新五权”的确权颁证；“四证两卡”即土地承包经营权证、集体建设用地使用权证、房屋所有权证、集体林地使用权证和耕地保护卡、养老保险卡。改革的推动下，早在2011年温江区就全面完成了村改居前的 10个镇(街道 )、101个村(社区 )、1151个村(居)民小组、6万多户农户的确权颁证工作，实现了“五本”确权的100%覆盖。至2016年，温江区率先成为四川省首个农民人均纯收入超2万元的区县，并完成了1234个集体经济组织的股份化改造，组建股份经济合作社1134个、股份经济合作联社90个、股份经济合作社联合总社10个，股份量化集体资产3.8亿元，集体土地3.29万亩，颁发股权证书7.1万本。到目前为止，温江区土地流转率高达90%，远高于同批改革试点的都江堰市、青羊区等。为何“温江模式”更好？改革路子设计的别具一格，实力雄厚的经济基础都为改革成功奠定了坚实的基础，但更重要的在于“温江模式”对土地流转中兼业农民的保障制度的独特设计，尤其是养老保障制度设计。为确保兼业农民的养老保障权益，推动农村土地有序流转，温江区通过分类施策、属地管理将兼业农民纳入失地农民保障范围并实现职工保和城居保的参保分流，这进一步扩大了区土地流转规模，促进了城乡一体化发展。在此基础上，市区多级创造性地提出“耕保换养老”的“两卡”举措，通过调整“两卡”管理结构，在确保“耕保金”扩充兼业农民养老金来源的同时，有效保护了区耕地规模。

（二）“温江模式”制度优化系统的过程分析

1.理念与目标。“所谓的制度的边际演进也就是指制度变迁是从某一制度安排开始的”[8]，而这一制度安排的调整则是由制度系统与制度环境和制度体系的互动关系来决定的，当制度系统不足以满足和适应制度环境和制度体系的需要时，制度系统就需要针对输入制度优化系统的社会问题做出调整，这一调整率先发生在制度系统的“理念与目标”层面。“理念是制度规则所体现出来的价值判断与目标定位”[9]，从本质上来讲，一项制度安排是一种国家价值理念的实物化和具体化，国家意志即是通过制度形式得以由政府执行和民众感知。在我国，各项政治经济制度便是在社会主义核心价值的指导下构建和调整，“以人民为中心、全心全意为人民服务”的价值理念下催生了我国各项事关民生安稳和社会保障的制度安排。当然，理念需要通过具体的目标来执行，当社会问题输入制度优化系统之后，制度应根据问题需要制定与之相匹配的优化目标，这既是新制度出现的原因也是其结果，只有在正确目标的实践过程中，理念才能得到贯彻，制度才能实现优化，社会问题才会得到解决。同时，这一目标的确定也为优化系统接下来的环节奠定了改革基调，使优化内容与标的更明确，形式与载体更具体，结构与功能更合理。

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温江区是成都市的中心城区之一，靠近市中心的区位优势使大部分农民长期游离于城与乡之间，既能从事农业生产也能从事非农业生产。2008年温江区率先实施农村集体产权制度改革，前期农民土地流转参与积极性高，但改革热情很快陷入沉寂，这一改革形势与农民的业态和养老保障状况息息相关。从2010年至2014年温江区农村年人均纯收入构成来看，农民既能获得从事农业生产的经营纯收入，也能获得从事非农业生产的工资性收入，即处于一种是农非农的“兼业”状态，且工资性收入和经营纯收入的不断增加意味着温江区农民的“兼业”状态会持续存在。通过测算2014年温江区农村人均土地养老水平，发现在土地增值加速的条件下，温江区的土地养老水平远高于全国平均水平749.19元和四川省平均水平659.17元，竟然高于按即期月人均城乡居民养老保险基础养老金60元计算的年人均城居保养老金720元，占据不考虑缴费成本情况下以即期城居保待遇领取人员人均月养老金327元计算的年人均城居保养老金3924元的1/4。高效益的土地养老保障水平对处于兼业的农户来说，是减轻家庭经济和养老负担而保留土地的理性选择。与农户兼业这一业态相伴的是，2009年至2014年温江区的农村社会养老保险参保缴费率虽然逐年提升，但始终有部分农户处于养老保险的保障范围之外，这部分兼业农户的养老权益无法得到制度化保障，致使其对土地流转后的养老问题产生担忧而审慎流转土地。

土地的高增值收益和农村社会养老保险的不完善让兼业农民在对待由国家自上而下推行的土地流转政策问题上持观望态度，这一现象带来两个社会问题：其一是兼业农民的养老问题依然严峻，养老权益无法得到制度保障；其二是兼业农民保留承包地制约土地流转政策的有序推进，阻碍农村经济发展。当二者以社会问题的形式输入制度优化系统时，温江区在制度优化的“理念与目标”上率先做出调整。根据成都市委、市政府《关于促进进城务工农村劳动者向城镇居民转变的意见》（成劳社发〔2008〕25号）的精神：“我市进城务工农村劳动者自愿放弃农村集体经济组织成员身份或流转其承包土地签订了3年以上流转合同的，视同失地农民”，温江区首次将土地流转中的兼业农民以失地农民的身份纳入到制度考量中。在2011年温江区统筹城乡发展联席会议第二十三次会议上，对农村集体产权制度改革中的相关问题进行着重探讨，并形成以“切实维护农民权益，推进生产要素自由流动改革，实现城乡统筹发展”为重点的工作目标。在这一背景下，分类施策、属地管理以“耕保换养老”为核心的失地农民养老保障制度得以确立。且兼业农民的养老保障问题也统一纳入到失地农民养老保障制度体系中，在具体的保障制度优化上涉及制度系统的“内容与标的”层面。

2.内容与标的。在制度系统中，一项制度的确立起源于社会问题的输入，则评价制度的优劣标准来源于社会问题的解决。而存在于社会环境中的社会问题是具有复杂性和多样性的，解决社会问题不能仅以普遍性的价值和操作手段来实施，而是需要具有可操作性和针对性。这一实现则取决于制度系统在制度的内容涉及和标的设定问题上的考量，即规范制度的适用范围和指示对象。在标的问题上，马克思指出，“这取决于对象的性质以及与之相适应的本质力量的性质,因为正是这种关系的规定性形成一种特殊的、现实的肯定方式”[10]，也就是说制度的存在是与制度标的相伴而生的，明确的制度标的是制度存在的前提和条件。这在制度优化问题上主要表现在：其一是制度优化需要针对待解决的社会问题，明确制度的对象，找准制度靶向；其二是根据待解决的社会问题，合理详细地制定制度内容。即指出土地流转中兼业农民养老保障制度的优化应在基本理念与目标的指导下，明确保障对象是参与流转土地的兼业农民，并针对此类人群制定出详细完善的养老保障方式。

温江区在明确“进城务工农村劳动者自愿放弃农村集体经济组织成员身份或流转其承包土地签订了3年以上流转合同的，视同失地农民”的基础上，进一步围绕成都市人民政府关于印发《成都市城乡居民养老保险试行办法》（成府发〔2009〕58号）的通知将兼业农民以失地农民的身份有区别地纳入到城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险中或一次性给予补偿。但在土地流转持续推进的过程中，各种复杂的养老保障情况在兼业农民中开始出现，这不仅涉及农民失地后的保障，还涉及农民在失地前的保障和失地后的保障之间的衔接问题。且伴随着温江区土地增值效应，政府土地财政下各种征地行为出现并将失地农民与被征地农民的新情况纳入到了统一的养老保障体系中。2019年温江区政府根据成都市人民政府办公厅《关于贯彻落实四川省被征地农民养老保障实施办法的若干意见》（成办函〔2019〕69号），为贯彻《四川省人力资源和社会保障厅四川省财政厅四川省自然资源厅关于印发〈四川省被征地农民养老保障实施办法〉的通知》（川人社发〔2018〕46号）构建起“属地管理、分类施保”的兼业农民养老保障制度。在具体的保障制度内容构建上，温江区以征前参保情况和征时年龄为依据，将土地流转时期不同的兼业农民划入不同的保障体系，并给予不同的政策倾斜。考虑到低龄人员和大龄人员中能缴满15年人员的支付能力，其不论征前参与何种保险，政府均推荐其参与职工养老保险并给予一定的补贴和代缴保费倾斜。考虑到大龄无法缴足15年人员和养老年龄人员的支付能力，若这两类征前参保城居保则仍然推荐城居保，给予一定的杂费补贴，若征前参保职工保的大龄无法缴满15年人员继续参保职工保则自行负担，养老年龄段人员则保持原待遇不变。当然，兼业农民也可以在满足制度规定条件下，申请一次性的养老保险补偿费。这一内容设计几乎囊括了各种不同类型兼业农民的保障需求，对于保障兼业农民的养老权益具有重要作用，但制度内容的实现依赖于一定的物质形式和组织结构。“属地管理、分类施保”的制度内容以项目形式在温江落地，并通过两次结构调整顺利实现“耕保换养老”的优化。

3.形式与载体。从哲学意义上来看，制度的“内容和形式”是对立统一的范畴，制度的内容是制度的内核设定而形式则是制度的外在表现，二者对立统一于制度系统中并对制度变迁产生不同的影响。制度内容需要通过制度的具体形式表现出来且被人感知，而制度形式则反映制度的核心内容和理念目标，但二者的相互作用并不是绝对和唯一的。不同的形式使制度具有不同的表现形态，制度既可以通过法律的形式存在也能以规章、习俗甚至是心理认同的形式存在[11]。即同一制度内容可以有不同的制度形式，而同一制度形式也可能反映不同的制度内容，由此针对某一制度内容选择合适的制度形式成为制度优化的关键。但从系统论的视角来看，制度的形式并不仅仅指向制度本身的实体表现，即制度形式本身，还应该指向制度得以贯彻落实的执行形式，即制度载体。一项制度的理念、目标和内容不仅需要通过制度形式向外部环境展现出来，还需要通过具体的制度载体来执行，制度解决社会问题的动力更依赖于后者。

在制度形式上，全国各地均存在不同程度和不同类型的兼业农民养老保障形式，但同一的是各地保障均不是以法律形式确定下来的制度形态，而是以地方政府政策规章指导下构建起来的制度形式，温江区也不例外。出于对土地流转试点工作的考量，全国并未形成普遍适用性的理想模型条件，各地的政策实绩均不相同，因此各地针对土地流转中兼业农民的保障形式也难以做到全国统一以至足以将其上升至普遍适用性的法律制度层面。在这一背景下，制度优化调整的重担自然落在制度载体的选择上，不同制度执行形式的选择成为影响制度实施效果更关键的因素。“财政专项化”或“财政项目化”是近年来政府配置公共资源，管理公共事务最常见的行为模式，养老保障作为社会公共事务自然也被纳入到了“项目”中执行。在温江区每年的区预算和部门预算中，失地农民养老保障均以政府性基金预算的形式列入预算报告。在温江区每年的区决算和部门决算中，失地农民养老保障均通过项目支出的形式列支。这种以项目形式给付养老保障的载体选择，一方面项目专款专用的性质确保资金有针对性地投入兼业农民养老保障领域，另一方面项目的实行往往以属地政府配套资金为前提，这确保了属地政府对管辖范围内兼业农民养老问题足够的关注。当然，温江区的这一载体选择并不算特色，更重要的是在于温江区在省市指导下创新提出的“耕保换养老”这一举措。2008年温江区率先开启农村集体产权制度改革的同时也开启了耕地保护改革，通过设立耕地保护基金确保农户在流转土地的同时，加大耕地保护力度，防止耕地的非农化使用。在区国土局的核准下，符合耕地保护要求的农户会发放“耕地保护基金卡”并由市区两级定期向卡中发放耕地保护基金，按照成都市《关于促进我市农村居民利用耕地保护补贴缴纳社会养老保险费有关问题的通知》（成劳社办〔2009〕473号）的相关规定，农村居民可利用耕地保护补贴所得缴纳社会养老保险费。从本质上讲，“耕保换养老”仍然是通过项目基金的形式实现的，耕保基金以项目形式发放给农户再代缴养老保险费，其仍然具备“项目”的特质。以项目为制度载体保障兼业农民的养老权益，既体现了切实维护兼业农民权益的理念，也反映出有针对性的“分类施保”这一制度内容安排，但制度“形式和载体”调整对促进土地流转的实现最终需要通过结构调整来发挥作用。

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4.结构与功能。制度系统是由各子要素有序排列的有机整体，按照系统论的思路各要素之间、要素与系统之间都存在一定的结构安排，遵循结构安排才能充分发挥出系统的功能，即结构合理才能实现功能耦合。制度系统的结构是指“在制度系统内部各种制度安排之间都是以一定的组织形式或结合方式联系在一起的并彼此相互发生作用的影响”[12]，当然，这一概念仅仅指出了制度系统中制度安排的有序性，而并未指出制度系统运作载体和执行机构的合理性，以及制度系统这四个环节之间的协调性。即当制度系统出现结构性问题时，除了调整制度系统的制度安排，还需要改革制度系统的运作载体和执行机构，协调制度系统的各个环节。制度结构合理化的结果是制度系统的功能耦合，一方面是制度系统及内部诸要素的升级换代；另一方面是制度系统的优化促成社会问题的有效解决。

为全面推行“耕保换养老”的兼业农民养老保障制度，早在2009年温江区在国土局下设“耕地保护和乡村发展科”，专门负责区农户土地流转中耕地、耕保资格的核定工作以及耕保金的发放工作。在制度载体结构上，为响应四川省成都市的耕地保护政策号召，实现全省全市耕地保护的协调发展，形成了以区（县）市两级共筹的耕保基金筹集机制，并且由市级负责耕保金在全市范围内的收支平衡。在制度执行结构上，区政府在区农村集体产权制度改革领导小组的基础上形成了以国土局、财政局和人社局及社保局共同负责的“耕保换养老”制度管理联合体，国土局负责核定工作，财政局负责养老金的筹集，人社局及社保局负责养老保障金的发放和经办工作。在良性的制度结构下，温江区大部分兼业农民积极响应耕保代缴制度，耕保代缴保费的转化率高达95%。且在养老权益得到物质保障的前提下，温江区的土地流转规模得以持续扩大，2011年至2016年年均新增新型农村集体经济组织857个，年销售额在2000万元及上的龙头企业年均28个，农村经济得以进一步发展并于2016年成为四川省首个农村人均纯收入破2万元的区（县）。但由于大量的耕保金支付负担停滞在成都市国土局，且市内各区县之间的发展差异形成对耕保金和养老金的差异化需求，导致温江区对制度载体结构和制度执行结构的调整刻不容缓。根据成都市《关于切实做好耕地保护基金发放工作的通知》（成国土资函〔2018〕477号）：“依据我市目前耕地保护基金资金筹集情况，对历年来未足额上缴耕地保护基金的区（市）县，2016—2018年度，中心城区由当地政府自筹所需耕地保护基金”，2018年始温江区耕保金由区市两级共筹转变成区自筹自付。且在2018年国务院机构改革的背景下，温江区制度执行结构也发生调整，2019年区国土资源局与区规划管理局合并为规划和自然资源局，原“耕地保护和乡村发展科”归入该局仍负责耕地保护相关工作。为了方便兼业农民进行耕保代缴操作，温江区简化行政程序，兼业农民持耕保卡去银行柜台进行代缴操作即可。

兼业农民养老保障制度结构的调整是在制度自身完整性的条件下，对制度载体结构和制度执行结构的调整，这一过程产生了显著的功能耦合效果。一方面，在兼业农民养老保障制度结构调整的情况下，制度自身实现优化，这包括制度的标的指向更加明确，载体更加切合本区的发展实际。通过对比2018年前后温江区耕保金的发放情况，可以发现在市区两级共担耕保金的情况下，不仅时常出现耕保金延迟发放的问题，还存在由于市级耕地信息不实导致的漏发和隔年补发，且市区两级还需承担为核实漏发补发产生的年20余万元的额外工费。而在区自筹自付后，不仅耕保基金的给付额度增加、农户待遇提升，且由于信息通畅无需为制度外产生的费用买单。另一方面是在制度结构的调整中，兼业农民的养老保障权益得到更完善的制度保障，土地流转政策得以继续推进。在自筹耕保实施后，温江区的耕保基金支出增加，耕保换养老的转换率持续增加，兼业农民在减轻养老缴费负担的同时还能获得较高待遇给付，养老问题的缓解为兼业农民转换对土地流转的态度奠定基础，截至2019年底流转规模占比耕地面积高达90%，土地流转规模进一步扩大。通过制度结构调整，实现功能耦合，输出社会期待即意味着整个制度优化系统过程的结束，但并不意味着整个系统过程的停止。制度系统与外部环境不断的信息交流会使系统接触源源不断的新的调整致因，在这个意义上兼业农民养老保障制度的“温江模式”虽然顺利实现现阶段的优化，但改革之路仍旧任重道远。

四、总结与讨论

从制度优化系统的过程分析来看，制度优化系统的四个环节并不是单一的序数体系，而是一个与外部不断进行沟通的持续循环的有机整体，这一有机整体还会产生出“1+1>2”的制度效果。在温江区自2008年始对兼业农民养老保障制度的不断优化中，我们可以看到，制度调整的社会效应远高于最初确定的改革目标。且从温江区的长远发展来看，这次兼业农民养老保障制度调整过程的意义并不仅仅在于保障农民养老权益，推动土地流转，还在于“分类施保”举措对温江区城乡统筹发展的推动和“耕保基金”对区耕地面积的有效保护。

（一）制度优化系统存在着制度优化迂回现象

在温江区11年的改革历程中，我们同样也可以发现制度优化迂回的存在，且这一存在与制度系统的开放性密不可分。制度系统的开放性是制度系统与外部环境和制度体系进行信息沟通的前提，通过这一方式制度系统获得不断运作的动力，制度系统借助从制度环境和制度系统获得的信息调整自身形式与结构，以满足环境变迁和制度变迁的需要。然而，这一调整路径并不是直线式的，而是在与环境的协调中呈迂回的发展模式。“迂回”与“直接”是一对概念范畴，何晓星在制度变迁是“渐进还是激进”的概念争议中率先提出中国制度变迁 “迂回过渡”[13]的本质，将其与“直接过渡”的制度变迁路径区分开来。但这里强调的制度优化迂回与“迂回过渡”强调的“增量扩大带动存量扩大”的路径不同，制度优化迂回是指制度系统的优化路径从社会问题输入到社会期待的输出并不是一蹴而就的单一直线式路径，而是可能存在着当前一环节发展到后一环节时，在后一环节的调整下前一环节发生新的调整和优化。2009年温江区根据《成都市城乡居民养老保险试行办法》（成府发〔2009〕58号）要求将兼业农民分流参保之后，由于区兼业农民养老保障是以项目基金的载体实施，其专款专用的针对性对兼业农民养老保障制度内容做出了更精细化的要求，于是在项目基金实施的同时2019年温江区政府根据《关于贯彻落实四川省被征地农民养老保障实施办法的若干意见》（成办函〔2019〕69号）对兼业农民的参保分流制定了更加详细的保障内容细则，并形成了“属地管理、分类施保”的兼业农民养老保障制度。

（二）制度优化迂回规定了“温江模式”的适用条件

从制度优化迂回这一概念出发，我们发现制度优化系统的运作会深受制度环境的影响，不同的制度环境会导致制度优化系统的运作产生差异。制度优化迂回意味着“温江模式”的成功是在一定制度环境影响下的结果，其系统运作存在一定的适用条件，对这一模式的借鉴也不能简单的“拿来主义”而是需要因地制宜的分析。温江区独特的社会环境为其兼业农民养老保障制度的优化和土地流转的顺利实现创造了经济政治条件：一方面温江区作为中心城区，较高的城镇化水平和较高的农户兼业形式为土地流转奠定经济基础。从温江区的农村年人均可支配收入来看，即使温江区的土地养老水平较高，但兼业农民的工资性收入远高于经营净收入，且工资性收入和经营净收入差越来越大，这就意味着兼业农民对土地的依赖程度相对较低，容易在完善养老保障制度的条件下转出土地。且高比例的兼业农民表明很少有专职以土地经营为生的农民存在，土地流转的隐形市场广阔。另一方面温江区作为全国首批农村集体产权制度改革试点地区之一，国家和省市的财政支持等为其成功奠定了政策基础。在“耕保基金”问题上，温江区根据省市文件要求，在市国土局牵头下率先创新“耕保换养老”的“两卡”模式。从区农民年人均转移支付资金来看，2019年温江区农村年人均转移支付净收入6037元，比四川省年人均转移支付净收入3910元高2127元。

（三）需进一步解决的制度优化问题

制度迂回对制度优化系统提出了新要求，在制度优化系统运行过程中后一环节往往会对前一环节提出新的调整要求，只有实现系统中各环节的协调有序，才能顺利输出社会期待。兼业农民养老保障制度优化过程并不是以制度载体结构和制度执行结构的调整结束，温江区在项目结构实现区自筹自付和执行结构各部门合理分工对兼业农民养老保障制度的“形式与载体”“内容与标的”和“理念与目标”分别提出了新的发展要求。在“形式与载体”上，当前的兼业农民养老保障制度仍然是以地区政策规章的形式存在，并未形成全国普适性的以法律确立的制度形式，而制度结构的更加明确需要以法律形式确立的制度，以其强制性的法律效力予以保障。在“内容与标的”上，以征前年龄和征前参保情况为划分依据的保障内容设定越来越难以满足日益多元化、强流动性的农民兼业需要，而制度执行结构中兼业农民信息共享机制的投入也为制定更加详细精确的保障内容提供了技术支持。在“理念与目标”上，在兼业农民养老权益得以保障、土地流转得以持续推进的基础上，制度优化需要进一步思考如何实现兼业农民养老保障制度与其他养老保障制度之间的衔接工作，在存在跨省市流动的兼业农民条件下如何实现不同地区的兼业农民养老保障制度之间的转移接续工作以及如何实现土地流转政策和兼业农民养老保障制度之间更进一步地协调推进，诸多问题都将成为制度优化系统的新目标。