基层应急治理效能提升的体系、模式和路径

宋 莹讲师 史俊伟讲师 郑彬彬副教授

(1.山东工商学院 管理科学与工程学院，山东 烟台 264005；2.山东应急管理学院，山东 烟台 264005)

0 引言

基层治理作为国家治理现代化的底层微观设计，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是人民安居乐业的基础和保障。在全球疫情仍然存在很大不确定性、疫情防控成为常态化的大背景下，习近平总书记指出：“抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要加强社会治理。”十九届五中全会进一步提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高，突发公共事件应急能力显著增强”的“十四五”主要目标，这些更加凸显出党和国家对基层治理及应急管理成效的重视与关切。可见，随着社会治理重心不断向基层下沉，基层如何适应治理复杂多元的风险，尤其是后疫情背景下如何进一步完善基层应急治理体系，提升基层应急治理效能值得深入思考。

目前，关于基层应急治理的相关文献少有报道，仅文献[1]从赋权模式、内在机理与实现逻辑方面阐释基层应急治理效能优化。多数文献主要进行基层应急管理方面的研究，集中在理论研究和实例研究2个方面，理论研究侧重于采用复合治理、弹性治理、韧性治理、整体性治理、灾害风险管理理论等开展理论内涵、基层应急管理体系与模式优化研究。例如，张再生等阐释基层应急管理的现实绩效、制度困境及优化路径；实例研究侧重于新冠肺炎疫情应对、公共卫生应急治理、地方政府应急管理工作等，例如，卢文刚以广东惠州市为例分析基层政府应急管理工作存在的问题与改革思路；程蕊以福建省部分乡镇为例探析乡镇政府应急准备现状与优化路径；赵忠根介绍基层应急管理站建设的“柯桥样板”；董若愚等应用SWOT提出适合皖南地区相邻乡镇应急管理新模式。文献梳理可知，我国基层应急治理必须立足基本国情，国内相关学者的研究成果为本文有效开展提供一定指导，但目前相关研究仍然存在“分散化”“碎片化”问题，缺乏应急治理相关理论、构建模式与实现路径的系统性、整体性探析。对此，本文从剖析“应急管理”到“应急治理”及“安全治理”转变角度切入，以社会治理与应急管理等理论为基础进一步研究基层应急治理相关问题，探索适应国家总体安全观的基层应急治理顶层设计以及提升基层应急治理效能的模式构建与可行路径。

1 应急理论的趋同：应急管理到应急治理范式转变

在党的十八届三中全会上正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，我国开始以“治理”的理念指导现代化建设，“治理”与“管理”虽有一字之差，但可从三中全会提到的“实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动”上解释两者的区别，治理强调的是多元主体管理，是更多民主的、参与式的、互动式的管理，而不是单一的政府管理。党的十九届四中、五中全会关于社会治理体系及治理能力现代化的论述，将应急管理提到国家安全战略高度，对应急管理能力现代化提出更高要求，文献[15-16]指出在国家总体安全观指导下应急管理与安全治理的相关理论是趋同的，相关制度架构是可以整合的，这就使得我国面对复杂多变灾害时，尤其是当前应急管理各部门存在权责不清、管理脱节等问题，亟需整合资源，创新社会治理理论，做好从“应急管理”到“应急治理”及“安全治理”的转变，构建更为高效的应急治理体系和更为配合有序的应急治理协作共同体势在必行。

基于此，基层应急管理作为一项系统性工作，除了以政府为主导组织外，更多强调的是多元支持主体参与治理，扩宽治理效能辐射半径。本文借助“社会治理共同体”理念，提出构建基层应急治理协作共同体，其主要指在基层应急管理中，基于同地域性和共同利益的多元组织(应急治理主导组织和应急治理支持组织)在协作共治框架下组成的社会治理有机体，全过程参与基层应急治理。其中应急治理主导组织包含：基层政府、军警及相关救援力量；应急治理支持组织包含：社会组织、公众、企事业单位、院校与科研机构等。将基层涉及到的多元组织整合为应急治理协作共同体，不仅体现应急治理参与协作治理主体的多元化，也涵盖主体治理手段和方式的多元化，这就能够达到应急中“治理”与“管理”的有效整合，实现基层政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。

2 基层应急治理效能的体系、模式和路径优化分析

2.1 整合体系：基于“一案三制”应急管理体系顶层设计视角

目前我国主要实行以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制和应急法制)为基本框架的应急管理体系，可以说从国家治理体系顶层设计的角度为基层应急管理工作提供了制度保障。“一案三制”应急管理体系建立以来取得了一定成效，但就现实而言，由于其自身结构的约束暴露出诸多问题，应急体系和机制还需进一步完善。2018年应急管理部成立之后，在一定程度上打破原有单纯科层制结构，但基层处在国家行政体制的“神经末梢”，“自上而下”的体制改革在一定时期内决定了基层在应急管理工作中还将处于被动地位，基层政府应急管理组织结构与职责权限需进一步明晰。在现有“一案三制”应急管理体系顶层设计指导下，亟需解决基层应急管理束缚于体系框架之下产生的功能失效问题，最大程度发挥机构改革为基层应急管理工作带来的机遇与挑战，从优化“一案三制”应急管理结构方面着手，以整体性治理理论为指导，完善基层应急治理体系，提高基层应急治理效能，基层整合式应急治理体系，如图1。

图1 基层整合式应急治理体系Fig.1 Integrated emergency management system of grassroots

基层整合式应急治理体系是在“一案三制”框架基础上，通过整合现有应急法律法规体系，建立地方应急法规实施细则，进一步规范应急工作流程及明确应急机构间协同责任机制，以强化应急法制建设推进应急体制、机制落实，整合基层应急职能机构，厘清应急专门机构与功能机构的权责关系；以整体性理论、协同理论为指导，建立跨层级纵向联动和跨区域横向联动的应急联动机制，建立基于“应急治理协作共同体”的应急协同机制。结合“属地管理”原则，因地制宜开展应急预案编制，整合现有编制规范要求，通过组建专业化编制队伍，强化应急预案编制的逻辑规范性，形成有针对性地基层应急预案编制框架，重点结合属地特性进行风险源的辨识与分析，形成应急预案论证、评估、演练与培训的动态调整机制。

2.2 构建模式：基于全过程管理的多元协同应急治理协作共同体

通过文献梳理可知，相关学者指出国外在基层应急管理中多以社区治理、多元主体参与模式为主。针对目前我国基层应急管理存在的多元主体格局不确定、治理主体协同不顺畅等现实困境，在基层整合式应急治理体系指导下，建构基层应急治理主体、治理客体、治理过程的应急治理模式框架，如图2。治理主体包括政府、企业、公众、救援力量、院校与科研机构，组合而成“应急治理协作共同体”，形成基层应急协同治理网络“五角”关系，如图3。这5大核心主体在基层应急协同治理网络中分别发挥着主导组织者、提供服务者、支持配合者、最美逆行者和咨询建议者的重要作用。治理客体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4种突发事件类别。治理过程涵盖应急预防、应急准备、应急响应和应急恢复4个阶段。通过引入“全周期管理”方法，发挥“应急治理协作共同体”集成效能最大化，建构从源头到末梢的完整链条，实现基层应急治理全流程、全要素管控。

图2 基层应急治理模式框架Fig.2 Framework of the grassroots emergency management model

图3 基层应急治理协作共同体“五角”关系Fig.3 The "Five Corners" relationship of the grassroots emergencygovernance and collaboration community

2.3 提升路径：以“制、智、质”推进基层应急治理实践

基层应对新冠肺炎疫情大考时暴露出在治理制度体系、人才资源支撑以及数字化、智能化基础设施不完善等问题，基于此，基层在完善应急治理实践路径时须立足制度建设、数字化技术与人才支撑3大提升路径，坚持以“制”引领基层应急治理效能、以“智”提升基层应急治理水平、以“质”夯实基层应急治理力量，不断构建基层应急治理新格局。

(1)以制为纲，建立健全党建领治的应急治理责任体系。习近平总书记强调：“要把加强党的基层建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。以党建领治，用党的政治建设加强基层应急治理政治保障，用党的思想建设更新基层应急治理理念，用党的组织建设创新基层应急治理体制，用党的作风建设引领基层应急治理新风尚，用党的纪律建设强化基层应急治理出实效。基层党组织在应急管理中发挥“桥角色”重要作用，健全完善市、区县、街道(乡镇)、社区(村)4级联动组织领导架构，逐级明确领导责任清单，激活“党建+应急与安全”模式，将党建责任制与安全生产责任制相结合，组织生活制度与生产安全制度相结合，以先进的基层党组织制度建设，引领基层应急治理效能提升。

(2)以智为具，构建数字化的应急治理“全科网格”平台。在新型冠状肺炎疫情防控中，“大数据+网格化”的应对措施取得显著成效，尤其是对于基层疫情防控力量薄弱地区，建立数字化的应急治理系统成为破题关键。在基层党组织4级联动组织架构下，整合党建、综治、城管、公共服务等部门，以社区(村)级网格为建设支点，向上拓展至街道(乡镇)、区县、市层级形成基层治理网格。以基层治理网格为基础，借助手机APP信息化技术，网格员将常态与非常态下的数据采集信息及时上传，实现4级业务应用全贯通，打造数字化的基层应急治理“全科网格”平台。平台包含党建模块、政务办理模块、网格化管理模块、预警监测模块、便民服务模块等功能，充分融合治理网格和智能化技术感知基层社会治理实时态势，增强基层应急治理和服务群众效能，构建“全科网格”基层应急治理格局，以智能化的信息技术，不断提升基层应急治理水平。

(3)以质为准，夯实专业化的基层应急治理人才支撑基础。我国目前基层存在应急教育与应急响应能力薄弱，基层干部应急指挥力和决策力欠佳等问题，尤其是专业化的应急信息人才更是匮乏，亟需加大基层应急治理人才培养力度，有效对接数字化应急治理“全科网格”平台。依托基层应急协同治理网络中的科研院所与高校机构主体，建立“线上线下四位一体”的应急人才培养模式。“四位一体”指学历教育、继续教育、职业培训、应急演练这4种人才培养方式，“线上线下”是实现上述4种人才培养方式的具体手段。人才培养模式中各个要素相辅相成，既能对在读大学生实施规范的专业教育，培养其成为应急领域的专门人才，又能对在职者进行继续教育和职业培训，增强其业务素质，还能为全体社会公众提供应急演练，提高其自救互救能力，例如对政府部门各级领导干部、信息化专职人员、网格员等进行有针对性的、经常性的业务培训，提高应急管理知识和提升应急治理技能。同时加大应急人才引进政策力度，鼓励专业化应急管理人才积极投身基层，以专业化的应急人才质量，不断夯实基层应急治理能力基础。

3 结论

随着应急管理重心不断向基层延伸，发挥好基层政府、企业、公众、救援力量、院校与科研机构的协同作用至关重要。按照“应急治理理论分析→整合应急治理体系→构建应急治理模式→提升应急治理路径”的总体研究思路，做好“应急管理”到“应急治理”范式转变是基层应急治理工作的前提和基础，并从“一案三制”应急管理体系顶层设计视角进一步完善基层应急治理体系，基于全过程管理建立多元协同应急治理协作共同体的基层应急治理模式，并提出优化基层应急治理效能的实践路径，可为提升基层应急治理能力现代化建设提供一定的建议和指导。