城市安全风险评估关键问题认识与辨析

代宝乾研究员

(北京市劳动保护科学研究所，北京 100054)

0 引言

随着社会经济的高速发展以及人类生活环境的变化，人类社会已经进入一个复杂的、瞬息万变又充满诸多不确定性的“风险社会”乃至“高风险社会”时代。全社会日益严重的现代风险，具有影响面大、高度不确定、综合性突出、回旋余地较小等特征，已经从制度上和文化上改变了传统现代社会的运行逻辑，给人类社会带来极大威胁，人类对危机的恐慌和对安全的渴求与日俱增。可以说，当人类社会进入“风险社会”，安全问题迫在眉睫，安全风险管理也成为近年来国际社会的一个焦点与热点问题。

安全风险管理同样也是我国在新的安全形势下持续发展的迫切需要。在风险社会中，我国面临的风险因素日益增加，新隐患增多，各种潜在风险源大量存在。我国的安全风险呈现出自然与人为致灾因素相互关联、传统与非传统安全因素相互作用、系统与非系统性风险相互叠加,既有与新生风险矛盾相互交织的特征。近年来发生的上海外滩踩踏事件、天津港“8.12”危险品仓库爆炸事件等一系列突发事件，再次暴露我国在治理安全风险上存在的人为疏忽、管理漏洞、应急处置不力等问题。习近平总书记强调，要把防控风险、服务发展摆在更加突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，要加强对各种风险源的评估研判，推进安全风险防控工作科学化、精细化。为此，本文结合部分城市安全风险评估的经验做法，解析风险源与事故的内在关联性，对存在的风险源及导致事故的原因进行分析，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险。

1 事故、风险源与风险的关系

分析每一起事故都会问，事故是如何发生的？如何有效预防事故的发生呢？本文从事故和风险源之间的事故时间链角度分析风险源与事故的内在关联性。当风险源管控出现违法行为、违章作业、设计缺陷等可能导致事故的特定条件，当这些特定条件在时间、地点、人物、环境等方面恰好耦合时，就会引发事故。事故时间链分析,如图1。从事故时间链来看，即使违法行为、违章作业、设计缺陷等这些关键条件都存在，如果没有发生耦合或管控住其中一个或几个关键条件，事故也不会发生。事故时间链中涉及到的违法行为、违章作业、设计缺陷等危险有害因素是当前企业中较为普遍存在的，主要以3种状态存在，即违法行为(违反法律法规状态)、隐患(危险的状态)、风险源(客观存在的状态)。违法行为、隐患、风险关系，如图2。违法行为是不允许的，比如违章建筑、“三合一”建筑、安全管理人员能力不足等均属于违法行为，这些行为在法律法规中明确有罚则。违法行为比隐患造成事故的情形更加严重，因此，单独提出违法行为作为一类，以引起重视。大量事故也表明，违法行为多是导致事故的直接原因。隐患理解为对标准执行的偏离。当消除违法行为、治理隐患后，就只剩下风险源本身需要管控。风险是客观存在的，但可以通过管控以降低风险等级，达到可接受的风险。

图1 事故时间链分析Fig.1 Accident time chain analysis

图2 违法、隐患、风险关系示意图Fig.2 Relationship diagram among violationof law, hidden danger and risk

简单风险是指因果关系清楚并已达成共识的风险，其负面影响十分明显、价值观没有争议，不确定性很低。简单风险包括：简单的风险、假冒风险、事实风险、确定的初始风险、引发复杂风险的小风险等。简单风险可以是上述其中一个风险，也可以是具有多个风险特点的简单风险，或相互作用的风险。简单风险并不等同于小风险或可忽略的风险。大多数事故灾难都是由于人对简单风险认识不足，控制不利而导致。简单风险可以引发复杂风险，可能导致不确定风险，可能产生模糊风险。复合风险是指很难识别或很难量化的风险源和风险结果之间的关系有大量潜在风险因子和可能结果的风险。多数复合风险具有复杂性，风险可能转化、衍生、耦合成为新的风险。复合风险的复杂性可能是由风险源各因子间复杂的协同或对抗作用，风险结果的滞后作用，多种干扰变量等引起，如拥挤踩踏、溃坝、流感、化学品仓储与运输等属于复合风险。复合风险中大多数是可以控制的，如2个以上的简单风险可以构成复合风险，只要控制住2个简单风险或者至少其中一个简单风险，就可能控制复合风险。一些复合风险是复杂的风险。

2 风险源三角形模型

当消除违法行为，隐患得到全部治理，单纯只剩下风险源管理时，需要考虑风险源内在因素，风险源内在因素通常用风险源三角形模型解释。风险源三角形模型，如图3。它的3条边代表不同含义，即风险源能量，用HS表示；初始触发因素，用IM表示；外界目标，用TTO表示。HS、IM、TTO为决定风险源等级的三要素。HS、IM、TTO是不断变化的，风险源的等级也会随着风险源自身能量、初始触发因素、外界目标的变化而不断变化。一般情况下，风险源能量、外界目标很少发生变化，受人为影响较多的初始触发因素却经常发生变化，可能会出现多种初始触发因素耦合，如处理不当，将会导致风险等级升高，进而可能引发事故。

图3 风险源三角形模型Fig.3 Hazard triangle model

3 风险源耦合及影响因素关系

城市面临着多种多样突发事件的严重威胁，既包括地震、洪水、雨雪冰冻等自然灾害，又包括交通事故、危化品泄漏等事故灾难，还包括SARS、禽流感等公共卫生事件，以及如美国“9.11”恐怖袭击事件、伦敦地铁爆炸案件等社会安全事件。自然灾害往往不仅是单一灾害作用而是伴随着多种技术与人失误的次生或耦合事故灾难。如台风通常会带来暴雨，对各类建筑设施和生命线系统造成比单一灾害更严重的破坏；地震经常引发大规模火灾，经过地震破坏的各类设施抗灾能力大大降低，导致灾害损失增大。

城市的特点和城市复杂系统脆弱性使突发事件的后果更趋严重，人口密集、财富集中、基础设施和生命线工程发达且密集；高层建筑数量众多，大型建筑综合体多，客流量大、交通拥堵、媒体传播迅速，对电力、供水、通信、地铁等系统具有依赖性。突发事件发生、发展、演化的过程中，在多个城市子系统间造成耦合效应、连锁效应和放大效应。

单纯的风险源并不会发生事故，只有在特定时机条件下，且具有触发风险源的条件才有可能发生。事故的发生是由诸多人失误和设备故障等风险源触发条件相互耦合、共同作用的结果。因此，在事故预防时必须梳理清楚风险源触发因素相互关系的基础上采取恰当的措施，而不是相互孤立地控制各个因素。风险源—事故耦合关系示意图，如图4。

图4 风险源—事故耦合关系示意图Fig.4 Coupling relationship diagram between hazard and accident

通常情况下，风险源和因设计缺陷而带来的不安全因素，共同组成了一个系统。图5描述了整个风险源影响因素的关系模型，此模型将所有相关因素关联起来，模型表明，风险可能会导致事故，而事故的发生是根据风险源的风险大小决定，即风险源和事故是由风险联系起来，风险的大小是由违法、隐患和固有风险决定。该模型中，违法是底线指标，设置于最底层，代表模型的基础；隐患是中间指标，主要包括设备设施等硬件部分、管理等软件部分、人、接口、功能、环境等；顶层为固有风险指标，代表风险源本身的能量。

图5 风险源影响因素关系模型示意图Fig.5 Relationship model diagram of influence factors

4 安全风险预警管理

安全风险评估结果是实施安全风险预警管理的依据，根据风险源和突发事件的不同性质，安全风险预警管理具有3个特点：动态性(预警管理是一个动态过程，必须根据态势发展不断调整已有数据)、多目标性(对预警数据有多个评价标准，是一个复杂条件下的多目标决策)、协同性(预警决策需要多部门协同决策)。

(1)简单风险与重特大责任事故责任预警。对于因果关系比较单一的风险，从风险源和影响因素入手，建立风险评估量化模型，建立科学有效的预警机制。简单风险与重特大责任事故责任预警不足的原因在于信息不够全面，导致无法及时有效做出预警决策；技术手段无法有效判断风险源和致险因子；风险沟通较差，政府及社会组织的预警方案无法快速有效到达公众。因此，针对简单风险预警，应该在传统风险预警手段的基础上，通过改善监测、信息处理、决策和风险沟通等环节有针对性地采取干预措施，可以极大改善简单风险的处理，减缓事故或灾害的发生，减少事故或灾害的损失。目前，由简单风险导致的重大风险后果，往往不是风险监测和预警技术造成的，所以应该从监督、决策和沟通等环节上加以改善。

(2)自然灾害与事故灾难结合预警 。对于自然灾害和事故灾难的风险，预警或预测公共影响范围和可能发生的危险情况，可以避免和减轻常见的自然灾害和事故灾难带来的负面影响。充分了解自然灾害要素及其演化与作用过程，结合地方自然灾害发生的历史数据，综合评估承灾体的脆弱性，采取针对性的预警措施。自然灾害与事故灾难结合预警应该充分评估土地及人口承载量，克服规划和开发过程中的各种风险演化叠加。关口前移，将风险因素和控制指标加入建筑设计、交通设施、市政设施的建设中，使其处于相对安全的水平。引入第三方机构，对自然灾害与事故灾难进行预评估，通过预评估结论，合理运用资源，加大灾前投入，提高综合抗灾能力。

(3)重特大责任事故预警。加强风险预评估，对于重特大责任事故加强风险辨识和责任评估，通过预警加强相关部门应急反应能力。完善安全风险评估制度，严格把关高风险项目建设安全审核，科学论证高危企业的选址和布局。构建形成点、线、面有机结合、无缝对接的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作体系，全社会共同防控安全风险和共同排查治理事故隐患的责任、措施和机制更加精准、有效。提高准入制度，淘汰安全保障水平低的实体，根治可能诱发重大事故的隐患。实施更加严格的生产工艺、技术、设备安全标准，严禁使用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺，加大处罚力度。加强群防群控，强化警示教育。加大举报奖励力度，进一步畅通渠道，鼓励发动群众举报、媒体曝光违法违规生产经营建设行为，加强社会监督。

(4)复合风险预警。复合风险具有难以识别因果关系、风险结果和影响因素多元的特点，预警此类风险，需要全面的数据和信息，全过程风险评估，通过多种风险工具，提高风险应对能力。根据复合风险的演变规律，确定预警的目标和阶段，包括资源分配、路径选择等，明确每一步的可选决策，对复合风险进行动态规划预警。多目标的复合风险预警，应该确定目标值、优先等级、权重系数，将主观性和模糊性较强的指标，进行标准化和量化分析，从而实现更科学的预警。多部门协同的复合风险预警，每个部门的有利决策形成决策集合，选择各方综合满意程度最高的组合方案。

(5)大数据预警。目前，国内防灾减灾方面的统计数据还不够科学准确。那些重特大突发灾害、灾难，时常面临现场实时信息纷繁复杂且高度动态变化，政府、民间、社会与受灾者相互关联的连锁反应。这些都使得数据统计分析在客观上存在极大困难。大数据时代的到来，使得人们可以将上述问题化繁为简，从海量、分散、实时变化的灾情数据中挖掘出有价值的信息，通过分析获取当前状况的总体描述，进行态势推演、综合研判和决策，及时提供给最需要的人。大数据能够驱动预警预报的精确度以及预警信息的时效性。灾害发生后，大数据的功能可以加倍放大，每个人都可成为社会传感网络的一个触角，并以一种没有提前规划却及时有效的方式监测和推动事件进程，如发布危机预警、伤亡情况，发布避难场所信息，请求救援，寻找亲人等。

5 结论

(1)从事故和风险源之间的事故时间链角度分析风险源与事故的内在关联性，提出“违法、隐患、风险”的层次关系，深入讨论简单风险、复合风险的概念。

(2)提出“风险源能量、初始触发因素、外界目标”的风险源三角形模型，进而分析风险源耦合及影响因素的关系。

(3)根据风险评估结果，提出简单风险与重特大责任事故责任预警、自然灾害与事故灾难结合预警、重特大责任事故预警、复合风险预警、大数据预警的5大预警模式，为风险预警决策提供技术参考依据。