三孩政策出台前后

南方周末记者 李玉楼发自北京 南方周末实习生 刘岍琳

农健　❘　插画

★2013年的“单独二孩”政策和2015年的“全面二孩”政策均在接近年底的中央全体会议上作出决定，而“全面三孩”政策则在一次上半年召开的政治局会议后宣布。

七普数据之所以对“三孩政策”出台至关重要，在于其厘清了长期成谜的总和生育率数据。

南方周末记者注意到，国家卫健委人口家庭司司长杨文庄自2019年以来，几乎每月都会出席有关0-3岁托育的调研和会议。

在北京大学法学楼前凝视了26年，老校长马寅初的铜像见证了中国生育政策的几度调整。

铜像是北大人口研究所所立。马寅初在1953年第一次全国人口普查后开始关注到人口增长过快问题，1957年发表了日后被评为“影响新中国经济建设的10本经济学著作”之一的《新人口论》，三年后从校长职位上黯然离去。直到1982年，马寅初去世后几个月，计划生育被定为基本国策。

2010年以后的中国人口形势早已不是1953年或1982年的局面，政策亦随之调整，从独生子女到单独二孩，再到全面二孩，继而是最新出台的全面三孩。

2021年5月31日召开的中央政治局会议提出，“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。

熟悉生育政策的人士注意到，此次政策公布的时机与以往不同，2013年的“单独二孩”政策和2015年的“全面二孩”政策均在接近年底的中央全体会议上作出决定，而“全面三孩”政策则在一次上半年召开的政治局会议后宣布。

这次政治局会议召开前20天，国家统计局公布了第七次全国人口普查数据，公布中国总和生育率为1.3。

此前三十年里，受新生儿数量漏报、瞒报影响，各界对于真实生育率一直没有定论。计划生育主管部门也不采纳人口普查的生育率，而是另行抽样估算，对外长期维持总和生育率1.8的口径。

“三孩政策出台与七普公布的总和生育率数据直接相关。”北大人口研究所教授乔晓春认为，过去政策之争背后是数据之争，现在数据明确了，出台政策也就没什么争议了。

数据之争指的是，三十年来，各方一直围绕中国的真实生育率到底是多少展开旷日持久的争论，数据没有定数，政策也就难有定论。

“将在七普后提交国务院”

三孩政策出台前一周，5月24日出版的《瞭望》周刊发布了学者王广州的署名文章《专家：生育政策调整窗口期已来》。此时，距七普数据公布不到半个月。

文章指出：“单纯的生育政策放开已不足以改变目前生育水平的结构和下降趋势……在取消生育限制的同时，着眼于稳定一孩、二孩生育，增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接。”

王广州是中国社科院人口与劳动经济研究所研究员，曾全面参与放开二孩政策的论证咨询，《瞭望》则是新华社主办的时事政经类周刊。三孩政策出台后，不少观察人士将该文解读为政策出台的先声。

不过，王广州告诉南方周末记者，自己没有参与此次放开三孩政策的论证，“文章是年初就约好的，只是一直没有刊发，在七普数据公布后更新了部分数据”。

多位人口学专家都向南方周末记者指出，在当前生育率水平下，放开三孩还是全面放开并不是人口学问题，而是更为复杂的社会经济问题，政策产生的影响也已不具备人口学意义。

人口学界之外，越来越多非人口学领域的人士参与到人口和生育政策的讨论中来。

公开报道显示，自2018年以来，至少有7位全国人大代表建议进一步放开生育政策，其主要依据在于2016年全面二孩政策落地后，次年新出生人口数出现下滑。

2020年5月，全国人大代表庹庆明领衔提交议案，建议将《中华人民共和国人口和计划生育法》中“国家提倡一对夫妻生育两个子女”条款修改为“国家提倡一对夫妻生育三个子女”，并配套一系列生育鼓励政策。

庹庆明是四川省雅安市雨城二中的校长，长期关注生育和抚养问题，曾提出过男性带薪产假、将托育纳入学前教育体系等建议。

基于新出生人口连年下跌的数据，加之身边许多人不愿意生孩子的感受，庹庆明认为进一步放开生育限制已迫在眉睫。

议案得到规格颇高的办理。2020年9月30日，全国人大教科文卫委副主任委员吴恒率队赴四川雅安召开议案办理座谈会，彼时，第七次人口普查正在全国范围内进行。

座谈会上，全国人大和国家卫健委人口家庭司的官员对议案充分肯定，教科文卫委委员马旭还在会上就议案中提及的延长产假发表意见，指出“延长产假的方案可能会增加妇女就业难度，解决问题的根本办法还是要建立健全0-3岁托幼机构”。马旭同时也是国家卫健委科学技术研究所所长，该所是国家卫健委下属的生育技术和政策研究机构。

“与会的领导还说到，将在七普后将相关建议汇总递交给国务院。”2021年6月5日，庹庆明向南方周末记者回忆道。

终于搞清了生育率

七普数据之所以对三孩政策出台至关重要，在于其厘清了长期成谜的总和生育率数据。

总和生育率数据基于新出生人口数和育龄妇女人数两项基础数据，计算出当年各年龄段育龄妇女的生育概率，并据此推算出一位妇女一生生育子女数——七普公布的1.3意味着，按照2020年的生育水平，一个妇女一生平均会生育1.3个子女。

上一次被学界和计生主管部门普遍认可的总和生育率数字，还要追溯到1990年的四普数据，彼时人口流动规模相对较小，漏报比例较低。

此后三十年间，2000年五普的总和生育率为1.22，2010年六普的总和生育率为1.18，但计生主管部门从未采信过这两项普查数据，国家统计局在通报普查结果时也不会突出总和生育率数据，官方口径则一直维持在1.8。

2017年2月，国家卫计委印发的《“十三五”全国计划生育事业发展规划》指出，到2020年，全国总人口在14.2亿人左右，年均自然增长率在6‰左右，总和生育率为1.8左右。

“五普、六普都是在严格执行计划生育政策的背景下进行的调查，结果容易受漏报和瞒报的干扰。”乔晓春向南方周末记者分析，加之普查显示的1.2左右的生育率实在太低，被认为可信度较低。

三十年来，各方围绕中国真实生育率到底是多少展开了激烈的争论。在这场旷日持久的争论中，谁也说服不了谁。

2010年前后，二孩政策松绑进入关键时期，计生主管部门建立起复杂的“人口宏观管理与决策系统”，但系统预测的结果仍取决于输入的基础数据。

全程参与二孩政策出台的国务院参事马力在2015年接受南方周末记者采访时表示：“总和生育率”是政策调整决策中争议最大的问题；“有多少人想生第二个孩子”是决策难点；“未来中国人口会不会突破15亿”是决策中的重要考量。

而这三个问题在全面二孩落地后的七普中都得到了明确答案——当前中国的总和生育率为1.3；中国妇女生育意愿子女数为1.8，但实际生育二孩的比例较低；未来中国人口不会突破15亿，人口红利仍在，但距离人口负增长已不远。

“生育政策放松基本消除了瞒报的情况，加之调查技术的进步，没有人会质疑七普得出的总和生育率。”乔晓春认为，准确的生育率数据可以直接为决策提供参考，已无复杂论证的必要，因此三孩政策能快速出台。

小步微调

各界普遍预测，三孩政策放开不会对新生人口数量造成明显影响。

中国人口学会会长翟振武被外界认为是影响中国近年人口政策的关键智囊，也是分步放开生育的支持者。他近期受访时表示，即使全面放开生育，每年大概多出生30万至50万人口，对新增人口影响微弱。

在一次采访中，翟振武对2016年全面二孩后的出生人口作出预计：“出生人口每年可以增加三四百万，加上原来的大约1600万，每年出生人口最多两千万……全面二孩政策之后，2018年是年出生人口的最高峰，总和生育率会上升到2.1左右，此后四五年会逐步下降，到1.8、1.7左右。”

翟振武的观点颇具代表性。不过，实际数据显示，自2013年单独二孩政策以来的七年间，全国共计多出生二孩1000多万人。2016年至2020年，我国出生人口分别为1786万、1723万、1523万和1465万、1200万，呈现下降趋势，全面二孩的政策效果递减，至2020年，总和生育率降至1.3。

也许是面对出乎意料的人口趋势，翟振武在2020年底回应放开三孩的讨论时，放弃了渐进式放开的观点：“现在一些人建议放开三孩，我觉得是对人口形势和政策不够了解。本来全面放开生育，都对人口形势没什么作用，中间加一个环节有什么意义呢？”

在进一步放松生育政策达成共识之际，讨论的焦点变为“全面放开”还是“先放开三孩”，从结果来看，决策层选择了后者。

在北京大学人口所教授穆光宗看来，“全面放开意味着自主生育，三孩政策仍是国家主导的计划生育，是权限放大的改革。”

穆光宗还提及，“三孩政策对少部分有意愿生三孩，或者意外怀孕的家庭来说，非常有利，不仅解除了他们因三孩可能面临的风险，还正式赋予三孩合法化地位。”

事实上，在2015年全面二孩政策出台后的数年间，生育政策多次出现微调，尤其是十九届五中全会提出的“增强生育政策包容性”为政策调整提供了方向。

包括庹庆明、黄细花在内的不少全国人大代表，是在2019年关注到三孩问题。

当年，全国人大法工委在各地调研后，要求地方人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，对已经滞后于政策调整、不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。

全国性政策陆续微调，而在一些地方，三孩的口子打开得更早——2016年，黑龙江省重修《人口与计划生育条例》，提出：“夫妻均为边境县市区居民等六种情形可以生育三孩”，涵盖黑河市爱辉区等18个边境县。

黑河市国民经济与社会发展公报显示，该市出生率从2016年的5.4‰下降至2020年的3.6‰，出生人口数从2016年的8791人下降至2020年的5598人。

从放松限制向加强配套转变

诸多迹象显示，生育政策调整的思路已逐渐从放松限制向加强配套转变。

2015年全面二孩政策出台时，配套政策描述相对简单，是一笔带过的“要加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给”，到了2021年5月31日的政治局会议公报，则用了大段篇幅陈述一系列配套举措。

婚嫁、教育等生育前后环节均被纳入考虑：“对婚嫁陋习等不良社会风气进行治理，发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支……加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益。”

有分析认为，中国生育政策正在从限制生育向鼓励生育转向。对此，中国宏观经济研究院社会发展所研究员李璐指出：“生育政策的核心不在于鼓励或刺激生育，而在于释放家庭生育意愿，生育意愿的核心在于缓解家庭压力，缓解压力的核心又在于提升社会化服务的支撑能力。”

国际经验显示，妇女实际生育子女数大多低于预期生育子女数，即便是正处于婚育年龄的90后，平均打算生育子女数也有1.66个，高于目前的总和生育率。

国家卫健委有关负责人接受新华社采访时表示，排名前三的“不敢生”原因是经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系，其中“经济负担重”占75.1%，“没人带孩子”占51.3%，女职工生育后工资待遇下降的有34.3%，其中降幅超过一半的达42.9%。

与生育政策思路调整并行，在2018年的机构改革中，国家卫健委计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司三个司被撤销，转设为新的人口监测与家庭发展司（即人口家庭司）。

国家卫健委职责中首次写入“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，南方周末记者注意到，人口家庭司司长杨文庄自2019年以来，几乎每月都会出席有关0-3岁托育的调研和会议。

而在2013年和2018年两次机构改革中，国家发改委开始负责与人口有关的事务，其中包括“研究提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，以及统筹促进人口长期均衡发展的政策建议”。

三孩政策出台后，2021年6月1日，国家发改委社会发展所社会政策室主任张本波在接受央视采访时表示：“在‘十四五规划也提出一个建设项目，就是在150个城市通过发展普惠的综合中心和社区中心，提供50万个普惠托位。”

这些都与人口学家们所说的“生育政策是更为复杂的社会经济问题”相呼应，并将决定着中国人口的未来。