在新形势下如何开展防火工作

唐江

摘要：随着消防救援队伍改革步伐的深入推进，目前，消防监督执法体制改革也进入了实质性阶段，这些重大改革举措，既体现了国家应急救援体制改革的坚定决心、信心，也标志着我国消防监督执法体制进入崭新的历史时期。迅速端正态度，转变角色，坚决服从改革大局，做好当前的防火工作是我们监督执法队伍面临的一项重要政治任务。

关键词：防火工作;法律规范;难点问题;对策建议

2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称意见），对消防监督工作的改革方向具体措施进行了明确，这标志着继消防队伍转隶改制后，新形势下防火工作的改革优化进入操作运行区。本文就新形势下如何开展防火工作进行思考并提出对策和建议。

一、防火工作的重要性

（一）防火工作开展的法律依据和具体工作、职责

消防机构的防火工作就是以《中华人民共和国消防法》（2019年修正）为主要立法依据的一系列消防法律法规的具体体现，这从根本上决定了防火工作的重要性。依据《中华人民共和国消防法》（2019年修正）第三条、第四条的规定，消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作[1]。

2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过《中华人民共和国消防法》修正案，這次改革优化内容中，《消防法》备受关注的就是将建设工程消防审查验收及备案抽查工作职责移交住建部门，继而中央《意见》也将开业前消防安全检查由行政许可改为承诺制。随着这些制度的运行，消防部门执行近20年的消防审批制度或移交或取消，在这样的消防执法体制下，我国消防防火工作的主要主体是消防救援机构，主要职责和工作任务有消防监督、消防宣传、消防教育、火灾调查、公众聚集场所在投入使用、营业前消防行政许可的办理（《中华人民共和国消防法》第十五条）。

（二）我国消防执法的现行法律规范

1957年11月29日国务院颁布了《消防监督条例》，这是我国第一部专门针对消防监督执法的法规。1984年，经第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准，国务院在5月13日颁布了《中华人民共和国消防条例》，主要从火灾预防、消防组织、火灾扑救、消防监督、奖励与惩罚等方面对消防工作进行了规定。2009年5月1日正式施行的《中华人民共和国消防法》，2019年4月28日，重新修订的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），是目前消防行政执法的主要法律依据。此外，国务院还制定颁布了消防行政法规35个，国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部，全国各地也制定颁布了80余部地方性消防法规和规章[3]。我国初步形成了以《消防法》为主体，以消防法规和技术规范、标准以及地方性消防法规相配套的消防法规体系。这为我国消防防火工作的规范化、正规化奠定了坚实的基础，为强化防火工作的行政执法提供了坚实的法律保证。

（三）防火工作的意义

消防防火工作是一个社会问题，关系到千家万户的生命财产安全，其重要性毋庸置疑。因此防火工作的意义有以下几点：

第一，消防基础设施建设的快慢是当地防火工作衡量重要体现。因此，近年来，各地均的消防经费均逐年增长。消防队站的多少、器材装备的好坏、市政消防基础设施的建设是维护当地社会经济建设发展的前提。

第二，消防防火工作中法律层面和社会发展关系的好坏，也是衡量防火工作开展的重要体现。防火工作做不好，会影响地方经济的发展，做的太好（执法过于苛刻）也会影响地方经济的发展。我们新时代消防防火工作要从管理的思想转变到服务的思想上来。

第三，防火工作最终的目的是减少火灾的发生，减少人员的伤亡和财产的损失。如果一个地区的防火工作做得好，那么可以有效减少消防中队的出警次数和频率，既保证了该地区的经济环境，又减少了消防站出警发生事故（出警过程中，也许会有人员伤亡）的概率。防消结合，防是前提，消是基础。

防火工作的重要性，就体现在当地火灾或其他事故发生的次数，财产损失的多少和人员伤亡的数量上。消防机构要通过法律赋予的权利和责任，做好防火工作，更好地为维护人民生命财产安全和推进地方经济建设发展做出贡献。

二、当前防火工作存在的问题

（一）法律和执法层面存在的问题

1.地方法律法规不能及时跟随国家法规进行更新

《消防法》出台后，与之相配套的各地区的地方性法规和规章等没有及时更新，消防机构在处理具体问题时，仍然以原有的行政法规和规章为依据，没有充分发挥出《消防法》的作用。以新疆维吾尔自治区为例，现目前仍然使用的是1995年6月15日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的2000年4月1日新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议修订的《新疆维吾尔自治区消防条例》[2]。

2.考核机制不成熟，相应的联合检查督查模式没有形成

当前的消防安全工作，虽然国务院办公厅于2017年10月29日下发《安全责任制实施办法》中明确了政府和职能部门的消防职责，但现实工作中仍然大部分呈现的是消防部门一把抓的局面，本应由政府及其相关职能部门承担的消防工作会议、消防规划、消防宣传、消防培训、消防检查、消防基础设施建设等职责，由政府转嫁给了消防部门，导致各单位的消防安全主体责任制未得到很好的落实。例如：每年开展的国务院安全生产和消防工作考核中，本应该是考核当地政府和相关职能部门开展消防工作情况，结果一般都是政府为了考核取得好成绩，要求当地的消防部门做好此项工作，有些职能部门甚至连一般的消防档案资料都没有，消防责任都没有分工。当地的消防部门为了能考核出好成绩，也不得不努力开展此项工作，形成了恶性循环。

在防火工作中，消防部门与其他部门的联合执法行动虽然较改革转隶之前有所增多，但单打独斗的局面没有得到根本改变[3]。例如：消防上级部门每年都要求做消防产品案件，每年都是消防部门牵头，其他部门配合此项工作。而不是通过部局层面上和其他部门直接进行有效的沟通，由上而下的开展工作，只能被动的下发文件要求下级部门自行开展或是联合别的行业主管部门开展。以上的现象在一定程度上削弱了消防行政执法的权威性，加大了执法难度。

3.消防执法环境存在的问题

地方行政干预依然存在，个别单位思想还停留在老观念上，以经济为先，以GDP说话。虽然经济很重要，但一定得在安全的前提下。从“8.12”天津港事件、“3.22”江苏盐城响水事件都可以看出端倪。地方政府会综合考虑招商、就业、税收、经济排名等问题。一些地方領导不能很好地处理行政执法与经济发展环境的关系，对某些违反消防法律法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限期改正等。例如一个地区有重大火灾隐患单位，消防大队需要上报给政府，请政府协调相关部门进行督办解决，但很多时候又交回消防大队处理，甚至不上报。长此以往，会降低消防机构的执法意愿。

4.执法适度的问题

虽然《新疆消防救援机构消防行政处罚自由裁量权规定》（试行）（新消〔2020〕96号）中已经根据单位和场所的面积和性质、违法行为的类型进行细分和归类，但也应该综合考虑当地的经济水平再制定更细一些的地方法规[4]。例如：一个国家级的贫困县，有一个历史遗留问题较多的小区，一直没有物业进驻。通过业主委员会和政府的多方努力下，终于有物业进驻进行管理。但由于物业自身经费和公众维修资金的不充裕，一些消防问题和隐患一直得不到及时整改，消防机构遇到此项问题该如何处理？根据上位法来执行，未免有些苛刻。想要再宽松一些，又无法可依。

5.双随机、一公开”带来的新要求和新挑战

“双随机、一公开”是整个行政执法领域的总趋势，目前消防执法“双随机、一公开”正在试点建设阶段，今后将是消防监督执法的主要方式[5]。向公众公开检查结果，对检查和执法后续工作都提出更高的要求，计划的制定、检查的行为、执法的过程、裁量的结论必须严格依法，禁得起法律和公众的质疑。但也存在以下问题亟待解决：一是同一行业领域，办理了相关手续的单位被录入系统，接受抽查计划;但是未按照规定办理手续的单位，则不能被录入系统，也就不能被系统抽查到，属于“漏网之鱼”。二是有些专项检查项目和日常检查项目重复。三是部分领导仍然对“双随机、一公开”“三自主两公开一承诺”等机制认识不足，“保姆式”监管、大包大揽的思想依然十分突出，不能将执法改革的真正目的、意义与实际相结合，左顾右盼，怕担责、怕追责，对执法改革缺乏足够的信心决心。

（二）消防宣传培训存在的问题

防火工作中的“防”，笔者看来首先注重人防，然后才是物防、技防。只有人重视起来，才会重视物防和技防。所以宣传就尤为重要。笔者在工作中经常发现：单位或场所的法人或经营者自身对消防都不重视，对员工的消防安全教育不到位。特别是少数民族地区的消防安全法制意识还有待提高，部分群众对消防的执法服务行为不理解，不配合，整改火灾隐患态度不积极。

另一个问题是社会上，部分社会机构打着消防部门的幌子，在宣传的过程中为了经济利益，不断的给群众推销消防器材和消防产品，造成不明群众的反感。

（三）消防资金保障问题

有时候衡量一个地区的防火工作的好坏，就看当地的消防机构争取了多少消防经费，购买了多少消防装备器材，新建了几个队站，修建了多少市政消火栓和水鹤。需要消防部门去争取，而不是定期拨付。

每年的考核任务中都会提到要新建几个队站，推动政府保障消防经费、建成应急消防科普教育基地、编修城乡和工业园区规划、完成市政消火栓和水鹤建设任务、推进“智慧消防”建设等，这些任务的完成都需要经费的保障和政策的支持。如果一个地方的政府财政上本来就不充足，那么基层消防大队如何完成每年的任务呢。

（四）防火人才流失和晋升机制的问题

随着消防救援队伍改革的进程加快，大量优秀的消防执法人员在满工作年限或达到转业的标准后都选择离开我们消防部门，造成大量人才的流失。新生的防火工作人才还未成长起来。例如笔者所在的大队，原有执法人员（包含大队领导）9人，现有执法人员（包含大队领导）7人，防火工作任务每年逐渐递增、加重，执法人员却在减少。再加上大队领导要经常去政府或其他职能部门进行沟通联系，没有时间和精力去参与消防现场执法，真正现场执法人员只有参谋。虽然应急管理部消防救援局下发了《消防救援站开展防火工作试点方案》（应急消〔2020〕232号）、新疆消防救援总队下发了《新疆消防文员协助开展消防监督工作实施办法（试行）》（新消〔2020〕164号）文件，但消防站的消防员（消防站的消防员数量也在减少）距离成为一名合格的消防执法人员还有一段时间，消防文员也只是协助执法，并不能参与单独执法活动。另外部分消防执法人员的法律意识和服务意识不强，对防火工作的重要性缺乏深刻的认识，致使一些隐患和问题不能及时有效的整改。其次，我国经济快速发展，新的事物不断的增加，部分新法的颁行，对防火人员的业务素质和执法水平提出了更高的要求。

三、完善防火工作的对策和建议

在详细阐述防火工作的现状以及存在的问题的基础上，笔者提出完善防火工作的对策和建议：

（一）完善消防执法监督体制

逐步完善《新疆维吾尔自治区消防条例》，结合当地经济水平，促进与之相配套的行政法规和规章及时更新，让防火人员的有法可依更具有亲民性。自治区的各地方政府也应尽快出台相应的规章条例，做到与《消防法》及时同步。另建议各地方根据当地的经济水平，规范和制定消防行政执法人员的自由裁量权，做到公平公正。

（二）加强部门联动，形成有效的联动机制

在物理层面建立智慧城市信息平台，让各部门都能将相关信息共享;在工作层面建立联合惩戒机制，让有违法行为又屡教不改的单位和场所寸步难行;在具体操作层面，各部门严格按照《安全责任制实施办法》实施，各地方政府每年就按照《安全责任制实施办法》进行考核，地方应急管理局要发挥自身的作用，定期召开消防安全委员会，定期组织消防安全专项检查，及时排查和整改火灾隐患，要让整改措施形成闭环。

（三）濯清执法环境，加大正面宣传，保障消防经费

要将消防法律法规和消防知识纳入党政领导干部及公务员培训、职业培训、科普和普法教育、义务教育内容，在社会大兴学习消防法律法规的热潮。主动向政府部门汇报宣传消防法律法规，特别是政府各部门的主要领导，贏得政府部门对开展消防行政执法的理解和支持，减少地方行政干预。

防火工作不光是要埋头干活，还要抬头看路。所谓的抬头看路就是要让老百姓都重视消防，明白消防，懂消防。在我们主动服务和执法过程中，老百姓能够欢迎和理解我们。要借助新媒体，例如制作抖音、快手、土豆等短视频加大正面的宣传，让老百姓从内心深处尊重我们。

特别是在少数民族地区，我们要主动深入农村和落后地区进行宣传，多搞一些形式多样的宣传，比如消防文艺晚会、消防知识讲座、发放消防宣传品等，让广大农民知晓消防法律法规，提高公民自觉遵守消防法律法规的意识。

同时我们还要严厉打击“李鬼”现象的宣传机构，合理引导第三方宣传机构深入到农村、乡镇去，填补农村和乡镇的消防宣传空白。

关于消防经费，笔者认为最好以立法的形式，确保消防经费的到账率。继续加大消防投入，建立稳定的消防资金投入机制。一是以立法的形式，让消防经费每年不少于当地财政的收入的百分之多少（需要实际的调研，每个地区都不一样）确保专款专用。二是像大部队一样由国家统一拨付调配。让基层大队不再为消防经费发愁。

（四）提高防火人员素质，增加防火人员的数量，保障防火人员的晋升

防火人员打铁还需自身硬，鼓励防火人员考取注册消防工程师。加大防火人员的流动性，要组织人员经常到先进的地方学习先进的经验。

其次，增加防火人员数量。队站新增的消防员需要先在大队干防火工作，让他们先知道《消防法》以及建筑中的消防设施器材的使用方法和原理，这样才能既增加了防火人员的数量，又让消防员在以后的灭火战斗中可以更好的利用建筑中的消防设施器材，减少伤亡的发生。另，要建立激励机制，保障防火人员的正常晋升。只有防火工作干好了，灭火工作的总量就少了，不能让干防火的人员寒心。

（五）完善双随机、一公开系统，加强监督员的培训

“双随机、一公开”中针对数据库的不完善，需要跟住建部门和市场监督管理部门形成对接，将数据库完善;针对专项检查项目和日常检查项目的重复问题，需要完善该系统的运行规则，将已经日常抽查的任务在专项项目中不再抽查。针对部分领导、监督员对“双随机、一公开”、“三自主两公开一承诺”等机制认识不足，“保姆式”监管、大包大揽的问题，需要加强对他们的培训和政治教育，让他们对执法改革树信心和下决心。

（六）严格考核和责任追究，确保消防执法达到好的效果

各级地方政府及相关部门要建立健全消防工作考核评价体系，对年度消防工作完成情况进行严格考核，并建立责任追究机制，以制度促落实，以制度求发展。地方各级人民政府和有关部门不依法履行职责，在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职的，要依法依纪追究有关人员的责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。各单位因消防安全责任不落实、火灾防控措施不到位，发生人员伤亡火灾事故的，要依法依纪追究有关人员的责任;发生重大火灾事故的，要依法依纪追究单位负责人、实际控制人、上级单位主要责任人和当地政府及有关部门负责人的责任;发生特别重大火灾事故的，要根据情节轻重，追究地市级分管领导或主要领导的责任;后果特别严重、影响特别恶劣的，要按照规定追究省部级相关领导的责任。只有通过这一系列的措施，提高各级地方政府及相关部门对消防工作的重视程度，让各级领导主动关心消防、支持消防、参与消防，消防执法难的问题才能得到根本的改善。

（七）建立完善的执法监督机制合理的进行排名

首先要让地方政府和各级领导意识到，消防执法排名不应以发现隐患数、三停数、查封数来决定，应该综合衡量该地区的火灾发生数同比去年减少多少来定性防火工作的好坏。上级消防部门不得随意下达任务指标例如：检查数、隐患数、查封数、三停数、重大隐患数、消防产品任务数等。地方政府对消防部门上报的重大火灾隐患单位或其他行业部门的有问题的单位不应又交由消防部门处理，应该按照《安全责任制实施办法》该是谁的“儿子”谁教育，消防部门作为指导和监督部门主要负责监督和指导。

四、结语

总之，消防防火工作为维护公共消防安全减少火灾危害的主要工作方式，在未来时期不会被削弱，但面对新形势新要求，也应该从顶层设计和实践操作层面进行优化和改革，不断发现问题和解决问题，兼顾安全与营商、执法与服务，以发挥最大效能，以经济发展和群众安居乐业来营造更好的消防安全环境。

参考文献：

[1]中华人民共和国消防法[Z].2019.

[2]新疆维吾尔自治区消防条例[Z].2000.

[3]李玖平.论我国消防执法现状及对策[J].西南农业大学学报（社会科学版），2014，2.

[4]蒋夏瑾.我国消防行政裁量权的法律规制研究[C].中国消防协会科学技术年会论文集，2014，7.