基于“两山理论”视角下重庆南岸区山长制发展对策

罗君

摘要：“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”已成为当代中国的发展共识。山长制作为守护绿水青山的创新举措，在全国各地得以推广。文章从“两山理论”视角，总结了山长制实施意义，以重庆南岸区为例，分析了山长制落实情况及存在的问题。分析认为，山长制实施中存在认识不足、工作机制不完善、资金及人才缺乏、基础设施不完善、监督考核不力等问题，提出坚持生态优先、加强制度建设、健全监督问责、保障要素投入等建议，以期为山长制工作提供借鉴。

关键词：两山理论;南岸区;山长制;对策

“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”是习近平生态文明思想的重要內涵，揭示了生态环境保护和经济发展之间的辩证统一关系，是治国理政的基本方略和重要国策。重庆南岸区生态资源丰富，当地政府努力践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持生态优先、绿色发展，在全市首创山长制。山长制作为一种制度创新，如何更好地在生态保护和经济发展中发挥作用，是我们亟待解决的现实问题。

一、相关概念

（一）“两山理论”的提出

2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在安吉县余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”理论（以下简称“两山理论”）。随后，习近平在浙江日报《之江新语》进一步阐释“我们追求人与自然的和谐，经济与社会的和谐，通俗地讲，就是既要绿水青山，又要金山银山。”党的十八大以来，“两山理论”得到丰富和发展，进一步成为指导全国绿色发展的理论。2015年3月，中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，把“坚持绿水青山就是金山银山”这一重要理念正式写入了中央文件。2017年10月，党的十九大报告提出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。同时，将“增强绿水青山就是金山银山的意识”这一科学论断写入中国共产党党章。

“两山理论”是习近平生态文明思想的重要组成部分，是以习近平同志为核心的党中央对经济规律、社会规律和自然规律认识的升华，它丰富并发展了马克思主义理论，指明了实现经济发展和生态环境保护内在统一、相互促进和协调共生的方法，为建设美丽中国提供了科学指南。

（二）山长制内涵

党的十八届三中全会上，习近平总书记提出“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。秉承“山水林田湖是一个生命共同体”、“绿水青山就是金山银山”的生态理念，山长制是继河长制、林长制后在生态文明建设领域的又一项重大改革举措，是推进生态治理体系和治理能力现代化的一项重大制度创新。山长制以党政领导负责制为核心，以山为单位，实行山长管山，实施山、水、林、田、湖养建等综合治理，构建一个从山到水，立体、全方位的生态环境保护网络体系，形成政府主导、部门联动、分级负责、全民共管的生态环境管护体系。

二、“两山理论”视角下，实施山长制的意义

“两山理论”为山长制提供了理论依据，指明了发展方向。山长制是践行“两山理论”的实践，是实现绿水青山向金山银山转变的重要举措。习近平总书记提出“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”因此，山长制的实施具有现实意义。

（一）改善生态环境，推动绿水青山向金山银山转化

2013年9月7日，习主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学回答学生问题时指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“绿水青山”到“金山银山”的跨越，必须要依靠良好的生态环境。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，实现环境的可持续发展。党的十九大提出，“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。山长制致力于山水林田湖草综合治理，严格落实各项生态环境保护措施，加大生态修复力度，努力将生态环境优势转化为生态经济优势，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，实现“绿水青山”和“金山银山”的价值转化。

（二）强化责任担当，提升生态治理能力

习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时强调“全党同志都要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性”。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》决定，“要按照党中央决策部署，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程”。各级政府作为生态治理第一责任人，要正确处理经济发展和生态环境保护的关系，必须把生态环境治理放在突出的位置，坚持生态发展和经济社会发展协同共进，承担起生态治理的重任。山长制由各级政府首长当任山长，强化各级领导干部对生态治理的责任意识，激活现有管理体制和制度，统筹协调，以生态文明建设引领高质量发展。

（三）改善民生，增进人民福祉

绿水青山是人民幸福生活的自然平台和前提条件。习近平总书记指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。山长制贯彻以人民为中心的发展理念，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，加大治理力度，完善基础设施，改善人居环境，提升公共服务水平，实施绿化美化，丰富优质生态产品，建设山清水秀、城乡宜居、美丽富饶的幸福家园。人民群众源自生态环境的获得感、幸福感、安全感显著增强。

三、重庆南岸区山长制实施情况

南岸区位于重庆南部，是重庆市主城核心区，交通便捷，依山傍水，仰拥“山城花冠”南山，俯临长江嘉陵两江，山水园林特色显著，自然景色幽美，森林覆盖率达42%，是全国少有的城市森林，有着极其重要的森林生态地位，素有“绿色屏障”、“山城肺叶”的美称。2018年，南岸区在重庆市首创“山长制”，对辖区南山、明月山、广福山区域实施山长制，形成从山脚到山顶，从森林到河流的山体生态环境保护立体网络。本文就实施山长制的涂山镇和鸡冠石镇开展调研，进行深度访谈，访谈对象包括镇长、分管干部及山长代表。通过调研，了解到南岸区山长制实施情况。

（一）建立山长工作制度，构建山长组织体系

南岸区在加快经济发展的同时高度重视生态文明工作，既要“金山银山”更要“绿水青山”。区政府认真落实《重庆市山长制工作方案》，编写《南岸区推进山长制工作实施意见》，各乡镇先后制定了山长制会议制度、巡查制度、信息报送制度、投诉举报受理制度、考核问责制度、工作督察制度、验收制度等相关制度。山长制以党政主要领导负责制为核心，实行区、镇（街）、村（居）、村民小组四级山长体系。目前，已有二级山长20名，三级山长30名，以村民小组为主要载体的四级山长共有95名。

（二）落实经费投入

整合财政资金，建立山长制管理投入机制，对已纳入”十三五“专项规划且涉及山长制的项目优先安排资金，通过政府购买服务的方式重点保障林业工程项目、森林防火、病虫害防治等，加大对森林环境整治、生态保护修复整治等项目的资金投入。

（三）强化监督考核

将山长制工作纳入对镇街、相关部门的实绩考核，考核结果作为党政领导干部综合考评的重要依据。建立山长信息发布平台，在山长制实施范围内重点地段、重要卡口安装山长公示牌，标明山体名称、直接管理单位、山长范围、责任面积、山长职责和联系方式，接受群众监督。

（四）开展生态治理

1. 扩大绿化面积。着力“补绿、栽绿、补量、提质”，积极推进退耕还林、天然林保护、防护绿地等生态保护与建设工程，关闭了南山上的全部采石场，加强南山国家森林公园建设，促进森林康养发展，森林蓄积量增加到33.3亿立方米。开展植树造林，广阳岛等地推行全民义务植树活动，积极构筑长江上游重要生态屏障。

2. 加大环境整治。重点清理广黔路沿线乱倾倒生活垃圾行为，加强沿线巡护，防止污染环境行为发生。以南山等区域为重点，加快污水管网建设，污水收集处理能力逐步提高。已建成并投运的鸡冠石污水处理厂、茶园污水处理厂和广阳镇污水处理厂，污水处理能力累计达到83.1万吨/日。

3. 加强山林防护。区级领导及区防火办开展专项检查，排查隐患，补充防火物资。强化宣传教育，认真落实《森林防火目标责任书》，组建镇、村、社三级联动森林防火网络，加强林区火源管控，新建集中焚烧池，引导群众文明祭祀。在重点节日加强巡逻，消除森林火险隐患。使用新型技术做好病虫害预防，组织飞防作业，有效控制虫情，进行药物防治和清除病死枯树。

4. 惩治违法行为。山林红线保护区内不能擅自搭建建筑物、构筑物，不得倾倒垃圾、排放污水，不得随意砍伐树木;清理和整改违法坟墓，拆除外围祭台，恢复林区;严厉惩治盗伐林木行为，破获广福山盗伐林木等刑事案件。

四、重庆南岸区山长制实施中存在的问题

山长制的实施，推进了南岸区山体绿化修复、资源保护、社会治理等工作，为守护绿水青山提供了制度上的保障。但是，在实施中也存在一些问题。

（一）生态环境保护意识有待增强

生态保护意识薄弱，开发过度现象仍较明显，尤其是南山地区，非法占有林地，滥砍乱伐现象频繁发生，一些民宿、农家乐追求规模，野蛮生长;建设用地体量过大，人口超载;生活中随意乱丢垃圾、废水排放、畜禽养殖污染现象依然屡见不鲜，山体综合环境卫生脏乱。生态环境保护与经济发展之间矛盾较突出。

（二）山长工作机制有待优化

山长制工作涉及部门众多，各级山长及工作人员既对上级山长负责，又受垂直上级部门的领导，虽然相关文件明确了山长的工作要求、工作目标、工作责任等，但缺乏相关法律法规的支撑，措施落实不到位，人员岗位责任不够细化，职责模糊，部门职能交叉和重叠现象明显，缺乏有效沟通，组织协调不畅，部门联动不充分。

（三）经费不足

山长制治理资金来源较单一，经费主要来源专项资金。尽管政府续加大资金投入力度，但由于整治任务繁重，面广量大，资金缺口大，远远满足不了实际需要。镇（街）、村（居）资金配套不足，基层山长待遇低，工作积极性不高。

（四）基础设施不完善

近年来，南岸区基础设施有了较大改善，但是有些乡镇还比较落后。莲花村村道狭窄，部分路段不通公路;莲花村消防设施缺乏;鸡冠石镇消防物资存取不便;五马水库消防管网欠缺;护林亭数量不足且破旧，无法遮风避雨。

（五）监督考核制度有待加强

山长制工作是一项复杂的系统工作，涉及部门众多，加强对各部门工作的监督，仅仅依赖行政系统内部监督是远远不够的。山林主要路口和重点地段虽然设有接受社会群众监督的山长公示牌，但民众的参与获得的信息资源有限。山长制考核问责制度虽然明确了考核对象、考核内容和考核结果，上一级山长负责组织对下一级山长的考核，但现有的考核都是自上而下的体制内“自考”，考核的公正性、公平性和可信性还需要进一步论证。

（六）执行能力有待提高

各级山长由地方各级党政一把手兼任，面对山水林田湖综合治理方案的确定以及跨部门治理等专业性较强的工作，山长自身并不具备相关专业知识，难以承担专业性强的指导工作。加之，工作多，任务重，为完成工作，山长办需要从国土、建委、农委等其他部门临时抽调人员协助，其专业能力和执行能力也令人质疑。

五、“两山理论”视角下重庆南岸区山长制发展对策

“两山理论”源于习近平总书记对生态文明建设的实践与思考，它蕴含了丰富的理论内涵，具有重要的實践指导意义。重庆南岸区山长制要以“两山理论”为引领，正确处理生态环境保护与经济发展的关系，坚持生态优先，统筹治理山水林田湖，加强制度建设，健全监督问责机制，保障要素投入，凝心聚力让绿水青山变成金山银山。

（一）坚持生态优先，科学保护山水林田湖

习近平总书记在党的十九大报告中提出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”南岸区山长制工作推进中，各级山长必须坚持生态优先，坚守住生态底线;区域内的山水林田湖用途管制和生态修复必须遵循自然规律，科学规划，合理布局;制定最严格的生态保护制度，严厉打击非法占有林地，滥砍乱伐行为，对违规超大建设严肃查处;坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，充分利用和推广现代科学技术，减少环境污染;积极开展生态文明宣传，倡导绿色发展理念，增强人们的节约意识、环保意识、生态意识，促使人人成为生态文明建设的参与者、贡献者和受益者。

（二）加强制度建设，推动经济高质量发展

“两山理论”从根本上打破了经济发展和环境保护对立的思维束缚。2017年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。”。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次强调“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态环境保护职责，使各部门守土有责、守土尽责，分工协作、共同发力”。山长制采取党政领导责任制，山长个人意志和权威至关重要，必须加强法治，着力建章立制，约束各级山长“个人自由裁量权”，建立和完善山长巡山制度、考核问责制度、信息共享与发布制度、山长联席会议制度和工作督察制度等，明确责任，细化任务，做到守土有责、守土尽责;山长办要明确其监督、考核和协调职能，与农委、国土、建委等职能部门划清界限，优化机构设置，避免职能交叉，使各部门分工协作、共同发力;此外，要充分运用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术，提高工作效率，高效运行，保护好绿水青山，助力经济高质量发展。

（三）健全监督问责机制，守护绿水青山

习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时提出“要落实领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产离任审计，认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则，明确各级领导干部责任追究情形。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，必须严肃追责”。在全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次强调“要建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据。对那些损害生态环境的领导干部，要真追责、敢追责、严追责，做到终身追责。”山长制强化了政府的执行力，政府既是政策的提供者，又是担任治理的执行者。山长制的监督工作必须常态化，监督检查要渗透到管理的各个环节，明确职责，落实责任，规范行使山长权限。当然，山长制仅仅依赖于行政内部系统监督是不够的，需要自上而下的监督与自下而上的监督、专门机构监督与社会监督相结合，在政府等治理主体之外引入第三方监督机构。政府应为社会公众、企业等提供全面的监督渠道，包括建立信息公开制度、及时公开治理进度、开通咨询举报投诉热线、聘请社会监督员，招募“民间山长”等，形成一个覆盖权力运行全过程及其各环节的、能够发挥整体效能的全方位的监督机制。建立清晰的政绩考核标准，因地制宜，优化考核指标，做到客观、科学、公正的考核。借助新技术如无人机拍摄，山长微信群、GIS（地理信息技术）、物联网、大数据等，进行立体交叉监督与考核，切实做到责任到人、考核到位、奖惩分明。

（四）保障要素投入，助力绿水青山变金山银山

1. 强化资金保障

资金是山长制工作推进的重要保障，构建多元化投融资新格局。首先，强化政府主导作用，完善政府财政投入保障机制。积极争取各项扶持政策和资金，加大财政投入力度。完善财政预算机制，对于资金困难，难以落实配套资金的街、镇，合理划分资金配套比例，形成稳定的财政资金投入保障机制。在资金使用上要考虑周全，认真测算，严格跟踪，根据绩效目标，细化考核指标，确保最大限度地发挥资金投入效益。其次，加大政策扶持力度，通过税收减免或财政补贴等形式，增强环保产业对民间资本的吸引力，制定优惠政策，鼓励社会各方参与山林治理，形成多元化资金供给格局。此外，各级政府要根据经济发展要求和各地实际，引导金融机构加大治理信贷资金投放力度，提高融资能力。

2. 完善基础设施

加快基础设施建设，积极改善生产生活环境。加快交通网络建设，做到村村通公路，提高应急处置能力;加强消防物资储备，修建消防管网;增设护林亭、山长公示牌;大力开展污水配套管网、城乡生活垃圾中转站等环保基础设施建设;加快迎龙湖国家湿地公园、南山中央山地公园建设，让人们更好地亲近自然，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

3. 打造生态人才队伍

习近平总书记强调“绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人，关键在思路”。山长制工作人员的执行能力关系到山长制的发展和推进。目前，各级山长和山长办工作人员普遍存在专业知识缺乏，工作积极性不高，治理能力和长远规划不足等问题。需要从人才培养、人才引进和人才激励等方面进行改革，激发其积极性，提升政策执行能力。首先，建立各级山长培训制度。根据各级山长的特点，依托区内高校和科研院所进行培训，提升理论水平、专业知识、政策法规和管理能力。其次，建立专业人才发展制度。向社会公开招聘或引进专业人才，增强专业化队伍，提升工作人员专业素养。此外，建立长效激励机制。加强对山长工作的监督考核，将工作业绩与薪酬待遇、评级晋升相结合，调动各级山长和工作人员的积极性，建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军。

六、结语

“两山理论”为推进新时代生态文明建设提供了根本遵循，为我国实现可持续发展指明了方向。重庆南岸区山长制以“两山理论”为指导，扎实推进生态环境保护措施，全面统筹山水田湖综合治理，在促使绿水青山转变为金山银山的实践中已取得一定成效。但从长远来看，山长制作为一项重大制度创新，在认识水平、工作机制、监督问责以及资金、人才、基础设施等要素保障上，还存在一定的差距，尚需不断完善和提高，努力打造人与自然和谐共生的美丽家园，将蓝天、碧水、青山、净土更好地展现在世人面前。

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（作者单位：重庆第二师范学院旅游与服务管理学院）