两部制电价机制研究（下）：改革思路

文 | 韩文轩

作者系华能能源研究院副总经济师

两部制电价问题源于监管本身，所以对电网的改革是电改的成败关键。

很明显，我国两部制电价制度已经明显影响电力行业效率效益，对电力用户利益产生了重大影响。两部制电价制度是影响电我国力发输配售储各环节效率效益的关键制度，也是电力体制改革的核心内容。没有科学权威的两部制电价制度，电力行业各环节就缺乏合理的市场信号和正确的政策引导社会投资，电力行业低碳转型和高质量发展将会失去重要的制度保障。

应该说，我国两部制电价理论研究比较薄弱，两部制电价制度还很不完善，更是缺乏顶层设计。2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，没有一条涉及两部制电价。1998年《中华人民共和国价格法》无一条涉及两部制电价。中华人民共和国电力法（2018修正）》第五章“电价与电费”共计11条，却无一条涉及两部制电价。加强两部制电价研究，建立科学权威分层的两部制电价制度，加强顶层设计是当前一项紧迫的任务。

加强两部制电价理论和政策研究

目前，我国两部制电价理论和政策研究，缺乏系统、公认、成熟的理论指导实践。电力产业链各环节及不同电源两部制电价结构差异难以协同并影响资源优化，价格链缺乏应有的弹性难以适应电力市场建设和电力行业低碳转型的迫切需要，两部制电价结构及监管制度存在排除市场和激励导入、强化垄断和计划、激励约束不足等弊端。

当前两部制电价机制研究的重点问题应该包括：两部制电价保障资源充裕、边际成本竞争、补偿固定成本及利用小时低等理论依据研究；两部制电价利弊及次优政策选择研究；两部制电价配套政策研究；容量电价和电度电价最优比例模型研究；两部制电价与电力企业投资经营风险转移、绩效激励和约束关系研究；销售电价和输配电价容量和最大需量标准决定的经济临界点对电网企业和电力用户影响研究；容量电价阶梯收费模式对优化电力资源影响及可行性研究；两部制电价低碳化政策选择对电价空间资源分布及动态控制影响研究；不同电源两部制电价同网同质同价研究；电力产业两部制电价各环节比价、不同电源比价及政策调整研究；电力产业链各环节两部制电价贯通性、风险转移及纠偏方案研究；两部制电价与分时电价融合问题与对策研究；容量电价分时化对电网影响及可行性研究；电网两部制电价成本监管及清算公开化研究；新能源补贴转化为容量电价政策研究；财政补贴与电力技术进步关系及政策调整问题研究；煤电容量成本补偿与电力保障安全关系及调整政策研究；煤电产业链两部制价格协同机制研究；存量煤电容量电价市场化问题研究。

加强两部制电价配套政策研究

从两部制电价暴露和潜在的问题来看，许多问题产生于监管本身，政府监管具有定价权的业务或企业的成本和财务状况具有合理性合法性。但受监管业务核算存在的问题，却严重削弱包括两部制的电价制度的权威性和科学性。

实践证明，基于监管的核算制度建需要深化改革。被监管业务核算不能等同于财务会计核算，其会计核算制度由于牵制制度原因，也不能由电价监管部门制定。输电和配电业务的监管或是对于电力非市场业务的监管，首先应该具备严格法定的根据监管需要的信息基础，保证这些信息决策有用、合法合规的基本制度，就是完全不同于财务会计制度的监管会计制度。监管会计制度应该包括核算、报告、审计、公开等方面的会计制度，由财政部牵头建立国家层面的监管会计制度。

电力体制改革的成败关键在电网改革，是影响对电网实施两部制电价政策成效、建立充分竞争性电力市场的关键因素。电网改革体制性问题突出表现在电网基于输配电价的收入和结算盈利模式改革滞后，垄断型业务和竞争性业务分开、主辅分开以及电网投资经营业务与具有公权特征的调度业务分开进展缓慢。

在现阶段电力体制改革过程中，电网内部垄断业务或受监管业务与竞争性业务关联交易对两部制电价机制产生重大影响，是一项重要的监管任务。有公开证据（包括审计报告）证明，在电网长期垄断和竞争业务混业投资经营过程中，受监管业务形成的资源被无偿转移到竞争性业务（比如房地产资源），对垄断业务造成了重大损害。

充分发挥两部制电价机制的作用，不仅要深化会计制度改革，建立监管会计制度体系，还要推动监管部门成本监管方式和电网内部管理方式的变革。要推动电网输配售调度等内部基于责任中心和业务类型的管理会计体系建设，建立责权分明的责任主体及内部成本结转顺畅的管理流程，实现内部核算体系与监管会计制度有效对接，有力支撑成本监审制度。要采取数字化手段对政府监管部门对电网业务的穿透监管，实现监管手段现代化。

充分发挥两部制电价机制作用，还要建立绩效激励制度。要建立供电质量和服务与准许收入和分配挂钩制度及清算制度。要建立采用对标、招投标及发电与用户双方参与的基于需求的电网工程两部制电价机制，加强对电网投资经营约束，推动电网提升效率。