国土空间规划体系下风景名胜区总体规划编制工作相关问题探讨

张若辰 李简西

摘 要：在国土空间规划体系和自然保护地体系逐步建立的过程中，自然保护地的相关规划和国土空间规划之间的衔接问题还不够明朗。目前，风景名胜区体系被予以保留，风景名胜区作为自然保护地体系的一部分，各项规划编制工作在国土空间规划体系下停滞不前。为推动风景名胜区保护和利用工作的有序进行，现以三清山风景名胜区总体规划编制面临的情况为例进行探讨，提出推进当前风景名胜区总体规划编制工作的一些建议。

关键词：国土空间规划；风景名胜区；总体规划

中图分类号：TU984.18 文献标识码：A

引言

为处理好人与自然的相互关系、协调开发与保护之间的矛盾，在此前城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划的基础上建立了新的国土空间规划体系[1]。同时，基于保护生物多样性、保存自然遗产、改善生態环境质量和维护国家生态安全等目标，我国提出了要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，在经历了一段时期的讨论和争议之后，风景名胜区体系被予以保留。风景名胜区是集自然和人文、保护和利用于一体的地域空间单元，在资源保护、利用、传承以及促进区域经济社会发展等方面都发挥着至关重要的作用。面对风景名胜区在保护和利用方面的各项诉求，有必要就当前在国土空间规划体系下如何推进风景名胜区总体规划的编制工作进行探讨。

一、相关概念和内涵

（一）风景名胜区

风景名胜区是具有文化与自然双重属性的保护地，其以自然生态环境为本底，完美展现了自然与文化的交融。同时，风景名胜区内一般都存在一定规模的人类聚落和人类活动，其发展与风景名胜区的发展息息相关。此外，风景名胜区的旅游职能突出，可供人们游览或者进行科学、文化活动，是旅游业发展的重要资源载体。

风景名胜区的保护和发展与地方社会经济的发展密不可分，保护和利用好风景名胜区，促进旅游等产业的形成和发展，同时带动区域经济社会的发展。风景名胜区同时具有保护和利用的诉求，在保护和传承中国自然和文化遗产、促进乡村振兴、建设生态文明和美丽中国中都发挥着重要作用。

（二）风景名胜区体系

在自然保护地体系建立的过程中，风景名胜区体系被予以完整保留。风景名胜区的体系具体来看应包括申报设立体系、规划编制和审批体系、管理体系和法律法规体系等[2]。申报设立体系是指风景名胜区当前分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区两级，施行两级分级的审批管理制度。规划编制和审批体系明确了规划是风景名胜区保护利用管理的法律依据，是行政机关行政审批与行政许可的法律依据，是行政相对人开展建设的法律依据。这其中主要包括总体规划、详细规划和重大建设项目核准等。管理体系方面，风景名胜区已经建立了从国家林草局到省级政府林业和草原主管部门以及地方风景名胜区管理机构的三级管理体制。在法律法规体系中，目前主要有《风景名胜区条例》专门针对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理做出了较为详细的规定。风景名胜区体系的保留意味着当前风景名胜区的保护、利用和管理都应依据《风景名胜区条例》进行开展。

（三）风景名胜区总体规划

风景名胜区总体规划应统筹部署风景区发展中的整体关系和综合安排，应研究确定风景区的性质、范围、总体布局、游客容量和设施配置，明确应严格保护的地区和应该禁止建设或限制建设的地区等，并提出相应的保护利用原则和实施措施。

经批准的国家级风景名胜区的总体规划是国家级风景名胜区保护、利用和管理的依据。国家级风景名胜区规划未经批准的，不得在国家级风景名胜区内进行建设活动。目前，大批国家级风景名胜区总体规划到期，面临当下的保护和利用的诉求，规划的停滞不前导致许多工作难以推进和开展。

2013年，《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定（暂行）》对风景名胜区总体规划的编制内容做了较为详细的规定，其中特别明确了总体规划中的强制性内容，包括风景名胜区范围、核心景区范围、分级保护区范围及其保护措施和控制规定、游客容量、旅游床位规模、建设用地的位置、规模和建设控制要求等。2015年《国家级风景名胜区规划编制审批办法》中进一步规定了国家级风景名胜区总体规划应当包括的主要内容，同样强调了对保护地边界范围、性质定位、游客容量、建设用地规模、禁止以及限制建设用地范围等内容的重要性。《风景名胜区条例》中也明确指出，风景名胜区总体规划应包括风景资源评价、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度、禁止开发和限制开发的范围以及风景名胜区的游客容量等重要内容。

在风景名胜区总体规划的审批程序方面，《风景名胜区条例》明确规定，国家级风景名胜区的总体规划应该由省、自治区、直辖市人民政府审查后报国务院审批。

（四）国土空间规划和风景名胜区总体规划的关系

建立国土空间规划体系和自然保护地体系是党中央、国务院对于建设美丽中国、完善生态文明制度的重大战略部署。强化生态文明建设是构建国土空间规划体系的重要共识[3]。风景名胜区作为最具特色的自然保护地类型，是生态文明建设的基本载体和主要标志[4]。风景名胜区总体规划是国土空间规划体系中的重要组成部分。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》构建了“五级三类”国土空间体系总体框架，提出要强化国土空间规划对自然保护地规划的指导约束作用，明确了自然保护地规划是国土空间规划的专项规划，国土空间总体规划是自然保护地规划的基础。2019年11月，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》也要求到2020年底，要结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地；对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线。2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求落实国土空间开发保护要求，依据国土空间规划来编制自然保护地规划。

在具体编制审批方面，目前国家级风景名胜区地域空间范围首先被纳入县级国土空间规划当中进行考量，而一般市县及乡镇的国土空间规划只需由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求即可，而国家级风景名胜区总体规划应报国务院审批。面对当前对同一地域空间单元的规划编制时序、审批程序逻辑不够清晰明朗的情况，应当从下至上力所能及的推动相关工作的顺利进行。因此，为避免国土空间规划的编制未能充分考虑风景名胜区保护和利用的需求，限制风景名胜区的发展，在这一改革的关键时期，应积极主动将风景名胜区总体规划和国土空间规划进行对接。

二、三清山风景名胜区总体规划与国土空间规划编制情况

（一）三清山风景名胜区基本概况

三清山风景名胜区位于江西省上饶市东北部，是我国传统道教名山，因玉京、玉虚、玉华三峰峻拔，宛如道教玉清、上清、太清三位最高尊神列坐山巅而得名，主峰玉京峰海拔1 819.9米。1988年被国务院批准为第二批国家级风景名胜区，同时也是世界自然遗产地和世界地质公园。总面积229.5平方千米，下辖三清乡、枫林镇两个乡镇，15个行政村，人口2万余人。

《三清山风景名胜区总体规划（2005-2020）》自颁布实施以来，为三清山风景名胜区的保护、展示、利用和管理提供了强有力的依据，但面对风景区内外条件的不断变化，在实际的保护和管理过程中，也逐渐凸显出风景区在旅游服务接待、游赏线路组织等保护管理上的诸多不适应。为更好地开展三清山风景名胜区保护管理的相关工作，理顺资源保护与利用、游赏组织与配套服务设施建设的关系、提升风景区环境品质以及促进风景区可持续发展，开展了对现行总体规划的修编工作。

（二）规划对接的主要内容

“五级三类”的国土空间规划在县级国土空间规划层面对乡镇一级进行了三区三线的划定工作，因此也划定了风景区内乡镇的集中开发边界以及风景区内的生态红线范围和永久基本农田的保护范围等。

三清山管委会代管了枫林镇、三清乡两个乡镇以及汾水、港首两个村庄。其中，枫林镇和三清乡在行政区划上属于玉山县管辖，汾水村和港首村属于德兴市管辖。因三清山管委会下辖的乡镇村庄分别属于不同的行政辖区，因而也分属不同的县级国土空间规划单元。在当前国土空间规划体制和自然保护地体系改革背景下，三清山风景名胜区总体规划编制的推进应重点关注以下几个方面。

1.玉山县和德兴市国土空间规划编制成果

玉山县和德兴市的国土空间规划编制成果应充分反应三清山风景区的发展建设诉求，主要涉及枫林镇、三清乡、汾水村和港首村发展建设方面的控制性内容，包括乡镇开发边界的范围和建设用地量等。另外还应关注规划期末的人口预测等内容，这也是反应乡镇人口增长、用地量需求变化的重要指标之一。值得一提的是，风景名胜区范围内除了有吸引游客的风景游览对象，还有直接为游客提供服务的旅游配套服务设施。风景区内的旅游配套服务设施一般依托乡镇建成区进行集中设置。除此之外，也需要根据风景区地形地貌、资源环境分布的特点以及人类活动的分布特点等客观条件和发展建设需求集中另行建设配套旅游服务基地，例如外双溪、汾水旅游服务接待区等；或根据风景区游客游览的需求，在山下结合自然村或风景资源较好的地方进行分散式或点状的旅游配套服务设施的布局和建设，这些建设用地需求都需要充分被纳入县级国土空间规划的用地布局中。要充分考虑风景区内这些合理的建设需求，不应将风景区内的乡镇、村庄等同于一般的乡镇、村庄，在发展建设的控制性指标制定以及发展建设的空间红线范围划定上充分考虑风景名胜区发展建设的实际情况。在这一背景情况下，先在国土空间一张图的背景下整理出风景区目前已经发展建设的空间用地情况，包括用地分布情况、用地范围、建设用地量等，给风景区未来一个时期的保护和利用需求留出适宜的空间。

2.三清山风景区总体规划期间的重点建设项目

要明确规划下一阶段总体规划期间，特别是“十四五”期间的重大建设项目。例如，索道建设、大型旅游服务接待设施、道路建设等所需的用地范围、用地布局以及用地需求量等，纳入同级别或上一级国土空间规划当中。

3.三清山风景区“十四五”规划成果

三清山风景区“十四五”规划定位和三清山总体规划之间应相互呼应，达成一致。总体规划应充分考虑“十四五”规划的发展内容，“十四五”规划也应和三清山总体规划的相关内容保持一致，建立一个共同发展目标和阶段性实施计划。

4.三清山生态保护红线、林地保护规划等保护控制性的红线范围

生态保护红线、永久基本农田保护区、林地保护区——特别是一级保护林地的范围等与三清山风景名胜区的保护和发展息息相关。按照《国家级公益林区划界定办法》，国家一级公益林的划定范围应包括世界自然遗产地。而一级保护林地的管理措施是实行全面封禁保护，禁止生产性经营活动，禁止改变林地用途。三清山风景名胜区同时作为世界自然遗产地，这一保护管理规定严重限制了三清山游览服务设施的建设和乡镇的发展。另外，面对强调自上而下的国土空间规划体系，在推动三清山总体规划与县一级国土空间规划进行对接的同时，还应该积极寻求与上饶市国土空间规划编制工作的对接，保证将三清山风景名胜区保护和利用的发展需求纳入国土空间规划当中。

三、结语

在国土空间规划相关法律法规完善之前，在风景名胜区体系得以保留的当下，风景名胜区仍需按照现行法律法规和政策文件进行管理。当下，国土空间规划编制工作正在如火如荼地开展，为了风景名胜区能得以有效保护和合理利用，应该同步推动风景名胜区总体规划的编制工作。

风景名胜区应积极与国土空间规划进行融合、对接，将风景名胜区的保护和利用的诉求充分反映到当前的国土空间规划当中，叠加到国土空间规划“一张图”上。在和国土空间规划的对接过程中，要重点关注影响风景名胜区总体规划强制性内容的部分。要在一张底图上明确相关强制性内容，包括功能定位、重大建设项目布局、建设用地范围和指标、居民人口和游客容量等，確保国土空间规划的有效指导，保证风景名胜区规划能落地和实施，积极促进风景名胜区的保护和发展。

参考文献

[1] 吴次芳，叶艳妹，吴宇哲，等.国土空间规划[M].北京：地质出版社，2019：15-18.

[2] 安超，中国风景名胜区制度探索与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2018：1-7.

[3] 杨保军，陈鹏，董珂，等.生态文明背景下的国土空间规划体系构建[J].城市规划学刊，2020（4）：32-45.

[4] 唐芳林，王梦君，孙鸿雁.自然保护地管理体制的改革路径[J].林业建设，2019（2）：1-5.