增“量”提“质”，助民生福祉达到新水平——访全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文

■文／本刊记者 徐颢

今年您带来了民生领域的哪些新提案呢？

■郑秉文：我一共带来了4 项提案，分别是《关于制订〈国家商业健康保险药品、诊疗项目与医用耗材补充目录〉的提案》《关于养老金投资管理人数量扩容的提案》《关于“十四五”期间全面放开生育政策的提案》和《关于向“资产型”养老金制度过渡的提案》。社保关系民生，我多年来一直在研究社保问题，所以这4 个提案都与社会保障有关。

其中，《关于制订〈国家商业健康保险药品、诊疗项目与医用耗材补充目录〉的提案》，关注的是如何完善多层次医疗保障体系建设。基本医保在我国多层次医疗保障体系中发挥主导作用和基础功能，在当前药品和高值耗材集中带量采购的大趋势下，我建议应更好地发挥商业健康险的作用，让基本医保和商业保险融合发展，既可满足社会不同群体的需求，降低基本医保基金的压力，还有利于医药和耗材的产业发展，所以，制订和实施补充目录就是一个突破口。《关于养老金投资管理人数量扩容的提案》概括如下：随着养老基金规模的增长和资产管理机构数量的增加，应该扩大专业投管人的数量。《关于“十四五”期间全面放开生育政策的提案》涉及的是社保制度的长期可持续性。这个提案的特点是运用了全球300年人口发展的国际比较方法，数据很有说服力。具体说，就是挑出了1800 年和2000 年两个年份的数据，结合联合国发布的2100 年预测数据，预测出中国的人口增量变化趋势将逐渐下降，既大大低于全球人口增长的平均速度，同时也明显低于全球主要国家和地区人口增速，现在已经到了全面放开生育政策的时候了。

第四个提案的主要内容是什么，如何理解向“资产型”养老金制度过渡？

■郑秉文：这个提案的目的是为了提高社保工作的预见性和主动性。我比较了1979 年至2019 年的生物收益率，即工资增长率和人口增长率二者之和，又对2020年至2050年的数据进行了测算和预测，发现生物收益率40 年来明显高于10%，大大高于利率，所以只能采取负债型的现收现付制，个人账户做不实主要就是这个深层原因造成的。而从现在到2035 年，生物收益率将逐渐降至5.6%，养老金制度转向资产型的外部条件将逐渐具备，尤其是从2035年到2050 年，生物收益率将降至3.6%，所以，“十四五”期间应将制度转型提到案头，考虑相关顶层设计。我们应该抓住历史机遇，人口红利消失后，应尽快转向资本红利，提高养老金制度的可持续性。

去年政协会议上，您提出要发挥失业保险作用，尽快修订《失业保险条例》。疫情期间，为了援企稳岗，失业保险降低了领取门槛，扩大了领取范围，小险种也有了大作为。除此之外，失业保险还可以发挥哪些功能和作用？

■郑秉文：疫情期间，作为小险种的失业保险确实发挥了积极作用。但在5 项社会保险中，失业保险存在的问题也很清晰，参保人与受益人错位，容易导致失业人数与失业保险的覆盖面是“两张皮”；同样作为小险种的工伤保险实际上也面临类似问题，包括灵活就业人员在内的平台经济就业人员、新业态从业人员等，他们都很难参加工伤保险，一旦发生职业伤害，问题得不到解决。山东潍坊、江苏南通等一些地区已经对此先行试点探索，但从目前看来，尚无大的突破。

如何让民生福祉达到新水平？要同时从“量”和“质”两个方面去把握，不可偏废。

我认为，作为小险种的失业保险和工伤保险，发挥作用的空间还是很大的。2020 年5 月29 日，人社部、财政部印发《关于扩大失业保险保障范围的通知》，降低了失业保险领取门槛，扩大了领取范围，在疫情期间取得了良好的社会效应。可是我们并不能忽视，受限于《社会保险法》，失业保险的一些根本问题依然没有得到解决，所以，失业保险的完善有待于《社会保险法》的完善。也有人担心，失业保险扩大支出会对基金运行造成压力。其实，失业保险与养老保险在险种性质上存在差别，养老保险的基金压力是一个长期的结构性问题，而失业保险的基金压力经过一两年就会逐渐缓解，因此，我们不必对此有过多顾虑。

今年的两会按时召开，意义重大。它将为“十四五”开好局、定好调、起好步。相较过去的5 年，您对于“十四五”时期的社会保障体系建设有何“新”期待？

■郑秉文：今年的两会如期召开，众所瞩目，社会保障依然是焦点。尤其是在今年2 月26 日中央政治局第二十八次集体学习中，学习题目就是社会保障制度。习近平总书记发表了重要讲话，指明了社保制度在“十四五”期间的改革方向，振奋了学界。总书记的讲话中，提到要增强风险意识，研判未来我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，提高工作预见性和主动性，这句话让我印象特别深刻。因为增强风险意识，这对于社会保障领域的研究和政策制定可谓一项特别及时的提醒，将成为指导我们在“十四五”期间社会保障工作的一项重要方针。

那么，应该在哪些方面提高风险意识？这需要我们认真研究和深入学习。作为学者，需要找出几方面相应的风险点。在人口老龄化社会中，我们面临的第一风险就是长寿风险，这正是社会保障制度需要应对的，再进一步说，就是社会保障制度的可持续性问题。如果我们对长寿风险对社会保障制度带来的可持续性风险没有足够的认识，或者认识到了却没有提前采取相应的对策，那就没有体现出工作的预见性和主动性，就会为下一代人留下很多被动因素和不可确定因素。

“十四五”规划提出，民生福祉要达到新水平，这也正是“十四五”期间社会保障工作要达到的新高度和新要求。如何让民生福祉达到新水平？要同时从“量”和“质”两个方面去把握，不可偏废。所谓量，是指社会保障制度的覆盖人群需继续扩面，同时确保把最需要社会保障的人纳入制度之内。“十三五”期间，财政对社会保障的补贴翻了一番，“十四五”期间的财政补贴必将更多，确保待遇水平的不断提高。所谓质，就是内涵和质量，指制度运行的质量，比如提高统筹层次，还有必须建立多层次混合型养老保障体系，满足不同经济条件、不同偏好消费者的个性化保障需求，符合人民对更美好生活的期待。

对于基本养老保险全国统筹，您呼吁了很多年。到2020 年，在具备了中央调剂制度和省级统筹的条件下，养老保险全国统筹箭在弦上，在您看来，2021 年是否能完成这一目标？其中需要注意的问题又有哪些？

■郑秉文：养老保险实现全国统筹，学界已经呼吁了很多年，涉及这方面的学术论文就有几百篇，应该说，它一直是牵动社科领域研究养老金学者的一项重要课题。从2019 年到2020 年，全国范围内的省级统筹也都基本完成。这回实现的省级统筹，与2007 年到2009 年间宣布的所谓省级统筹大不相同，上一次主要完成了“六统一”的标准，唯独基金没有实现省级的统收统支。而这一次呢，真正是从基金角度完成了省级统筹。因此，这次实行的省级统筹才是高质量的真正意义上的省级统筹。

那么，养老保险全国统筹究竟什么时候能够实施？我觉得，2021 年恐怕还难以实现这个目标。因为实现全国统筹比实现省级统筹要复杂得多，即使已经宣布实现省级统筹的个别省份还是存在一些问题，在资金的归集、统一征收、统一支出等方面尚未完全达标。所以，2021 年要实现全国统筹，困难和挑战依然存在。

总而言之，实现养老保险全国统筹是大势所趋。这也是养老基金中央调剂制度的功劳，没有中央调剂制度，就不可能促使省级统筹实行得这么快，没有省级统筹在全国范围的实现，也就不可能为实现全国统筹创造良好的条件。不论未来面临什么样的困难和挑战，我相信，“十四五”期间，养老保险全国统筹应该能够完成，这也将成为社会保障制度实现质的飞跃的一项重要标志。