日本社会福祉法人制度改革及经验启示

陈艳秋

(东北财经大学公共管理学院/大连财经学院，辽宁大连，116025)

日本社会福祉(1)日文中的“社会福祉”与中文中的“社会福利”含义相近，指广义的社会福利。法人制度于1951年成立，至今已运行69年的时间，这期间经历了若干改革，逐渐发展成熟。由于具有很强的公益性和非营利性特征，社会福祉法人制度在提升福祉服务质量、效率化运营、帮助低收入人群、解决社区福祉问题等方面发挥着重要和积极的作用。本文梳理了日本社会福祉法人制度的发展与改革脉络，并依据日本的法规政策，分析制度在运行中出现的问题，以期为我国社会福利领域的社会组织的运营及发展提供参考和借鉴。

一、日本社会福祉法人制度的建立

社会福祉法人制度创设于第二次世界大战后，此时，日本面临海外归来的遣散者、残疾人、战争孤儿以及失业者等困难群体激增的局面。由于战后日本的国家行政资源很不充足，政府只能充分利用民间资源，推进福祉事业发展。

日本政府在各个社会福祉领域采取紧急措施和立法措施，并于1951年颁布《社会福祉事业法》(后改为《社会福祉法》)，该法的重要内容之一就是建立社会福祉法人制度。在日本设立社会福祉法人之前，社会福祉事业的实施主体是基于民法设立的公益法人。但是，由于监管制度不完善，日本出现很多不合规的公益法人。而将社会福祉法人作为社会福祉事业实施主体的目的就是让法人保持社会信用，具备获得政府资助的资格，同时接受比公益法人更严格的指导和监督。社会福祉事业的责任者和经营主体本来应该是隶属行政机关的国家和地方公共团体等公共组织，但社会福祉事业最终被委托给了法人。为了保证福祉事业的公益性，日本政府制定了一项“措施性制度”(2)含义及性质详见后文。，规定必须由行政机关决定服务的对象和内容，提供服务的法人依此承担福祉事业。“措施性制度”虽然在经营范围和服务对象方面对社会福祉法人实施有效监管，但也限制了其更好满足服务对象多样化服务需求的行为，在提升服务创新积极性方面存在不足。

二、日本社会福祉法人的基本特征

第一，社会福祉法人具有很强的公益性。这种公益性表现在社会福祉法人仅可在有限的范围内从事社会福祉事业，为某些特殊群体谋求利益，创造社会效益。《社会福祉事业法》规定的社会福祉事业分为两类种(见图1)：第一类社会福祉事业包括特别养护老人院、儿童养护机构、残疾人支援机构、救护机构等；第二类社会福祉事业包括保育所、上门照护、日间托管、短期入住等。社会福祉事业是公益性最高的事业，它对具有福祉需求的老人、儿童、残疾人、生活贫困者等实施24小时全年无休的援助和支持。

社会福祉法人在不妨碍其从事的社会福祉事业的情况下，也可以举办一些公益事业[1]。这些公益事业通常是一些被社会认可具有公益性且与社会福祉相关的项目(见图1)。如果公益事业有剩余资金，那么这个资金必须用于福祉事业或者用于公益事业(3)社会福祉事业和公益事业都具有公益性，但两者不同：社会福祉事业是符合《社会福祉法》第二条规定的两类事业，公益性最强；而公益事业则是《社会福祉法》第二条规定的两类福祉事业之外的其他公益性事业，其公益性比社会福祉事业弱。。

图1 日本社会福祉事业的内容

第二，社会福祉法人的资产使用被严格限制。社会福祉法人是由主管机关批准成立的，原则上由社会福祉法人主要事务所归属的主管机关负责管理。在社会福祉法人成立时，捐助者向其捐赠的钱物不被认作投资；如果社会福祉法人在解散时有剩余财产，那么剩余财产应该被用于社会福祉法人从事的社会福祉事业或公益事业，或者归属国库，由此体现其非营利性。

第三，社会福祉法人要接受严格的指导和监督。社会福祉法人在得到政府财政资助的同时，还要接受主管机构的指导和监督。日本宪法第89条规定，社会福祉法人属于财政控制的法人，可以得到政府的财政补贴及享受税收优惠政策。同时，为确保其社会信用，社会福祉法人基本上只能从事规定的社会福利项目，并要一直接受主管机关的指导和监督。

可以看出，社会福祉法人虽然由私人运营，但作为行政服务的受托人，其身份有较强的公益性质。一般企业遵循市场规律开展经营活动，但社会福祉法人和一般企业不同，要在“特殊的经济市场”谋求发展。这一点在会计和财务制度上体现得特别明显。例如，社会福祉法人获得的来自政府的资金，原则上必须100%用在福祉事业发展和劳动力成本上，不允许有剩余。也就是说，政府的这类资金具有浓厚的国家补助金的性质，只能用于社会福祉法人的运营及发展。因此，社会福祉法人的会计就像“家庭的收支簿”。社会福祉法人实际是在“官制市场”上运营，即政府行政部门要参与法人的运营管理，这体现出明显的行政色彩[2]。社会福祉法人与一般企业的区别参见表1。

表1 日本社会福祉法人和一般企业的比较

三、社会福祉法人制度的改革与发展

(一)改革的背景

1.社会背景发生变化

首先，日本进入了高度经济成长期，越来越重视丰富社会福祉服务的内容，作为“措施性制度”承担者的福祉法人的数量也逐渐增多，各种法律制度逐渐完善，社会福祉领域呈现专业化趋势。在这一期间日本颁布多项有关社会福祉的法律，例如1947年的《儿童福祉法》，1949年的《残疾者福祉法》，1950年的《生活保护法》， 1960年的《智障者福祉法》，1963年的《老人福祉法》，1964年的《母子及寡妇福祉法》。同时，随着少子化和老龄化程度的加深，社会保障制度也不断得到充实和完善。

1989年日本制定了“高龄者保健福祉推进十年战略”(简称“黄金计划”)，该年份也被称为日本福祉法人制度改革元年。之后，日本在1994年制定了育儿援助计划，1995年制定了“残疾人援助七年规划”，大大丰富了福祉服务的内容。此外，福祉服务的提供主体数量也有所增加。服务对象也不仅仅局限于生活困难的人，还包含普通国民。

其次，日本国民的福利需求逐渐多样化。尽管在此时期老年人更加长寿，但空巢、失智、失业、无人照护等问题逐渐显现。伴随着城市化的发展，年轻人纷纷去了大城市，这种人口流动现象使得家庭观念逐渐淡薄，家庭和地域共同体之间互相帮助的功能逐渐减弱。

2.社会福祉制度发展理念发生变化

改革前，日本的福祉制度实现了从“措施性制度”向“契约性制度”的转变。 措施性制度是指由行政部门选定福祉服务的对象及评估福祉服务的必要性和内容，委托适当的社会福祉法人来为选定对象提供服务的一种制度。这是一种“恩惠式”的制度结构，使用者处于被动地位，无权决定和选择服务内容。而契约性制度是根据契约关系来决定服务对象和内容。例如，长期照护保险制度就是典型的契约性制度。长期照护保险制度的参保者是服务的使用者，他们可以利用保险来支付自己选择的服务项目。这也意味着福祉服务的理念从提供服务机构本位变成使用者本位。同时，福祉服务的提供方法也发生很大转变。长期照护保险制度、残疾人援助制度、儿童及育儿援助制度先后被导入对使用者进行资金援助的供给侧体系改革[3]。

(二)改革的内容

日本社会福祉法人制度改革以社会福祉服务提供体制改革为重点展开，主要内容包括社会福祉法人内部改革、提供服务主体扩充、资源整合、人才培养方式改进及提供服务内容拓展等方面。在这种注重供给侧改革的政策取向的影响下，社会福祉法人制度运行方式也出现新变化。

第一，在社会福祉法人制度的主体(社会福祉法人)内部进行改革[4]。一是加强福祉服务专业化培训和能力建设，提升社会福祉法人的服务能力和服务水平；二是使社会福祉法人的福祉服务中心下沉到街道、社区等基层地区，因为居民希望在最熟悉、最近的地方接受最细致周到的服务；三是充实居家生活援助服务的内容；四是将“强化自立性援助，保持个人的尊严，提高居民生活质量”作为社会福祉法人的服务理念。

第二，充实社会福祉法人队伍，引入多元化社会力量，建立民间企业、非营利性法人、居民团体等各类主体并存及合作的社会福祉服务提供体制。在长期照护保险制度实施以后，为保证各种服务提供方资金充足，政府允许多种主体参与高龄者照护服务。这些主体不仅有社会福祉法人，还有民营企业、特定非营利活动法人、日本消费生活协同组合(生协)、日本全国农业协同组合(农协)等。其中，民营企业等主要参与居家服务或收费养老院等设施服务。但日本对特别养护老人院(以完全不能自理老人为对象的养老机构)的实施主体有资质要求，只允许医院和社会福祉法人等专业主体举办。

第三，加强社会福祉法人资源整合与人才培养。为了实现优质的地域密集型社区综合照护服务，需要在每个生活区域准备照护服务资源和居民聚集的场所，以及培养和配置能够全面协调所在社区和其他社区资源的人才。由此，社会福祉法人开始转向集团化发展模式，一般由一个核心社会福祉法人来牵头推进社会福祉法人的集团化发展。例如，以社会福祉法人“端山园”为中心，多个社会福祉法人合作形成集团，开设了地域密集型综合照护中心“北大路”。“北大路”除了经营地域密集型特别养护老人院、小规模多功能型居家照护中心和有附加服务的面向老年人的住宅等，还设置了“社区沙龙”，将其作为社区里人们聚集的场所。该集团有两名具有护士执业资格的有经验的机构负责人，同时配备两名熟练的指导者，这四个人参加集团的法人机构巡回指导，谋求人才培养和组织的标准化。同时，集团在统筹管理、人才培养、提升照护质量等方面尝试共享资源。

第四，拓展社会福祉法人的服务内容。首先，加强对困难者的援助服务。社会福祉法人集团可以使用各社会福祉法人缴纳的会费,对生活困难者进行支援。例如，社会福祉法人集团大阪府社会福祉协议会(简称“社协”)和大阪府内老人福祉机构合作，从2004年开始以生活困难者等人群为对象开展“社会贡献事业”[5],其内容是在各老人福祉设施中配置社区社会工作者，在大阪府社协中配置社会贡献支援员。同时，社会福祉法人集团也与具有社会福祉专业资格的人员合作，对生活贫困家庭进行咨询支援，从而填补制度 “缝隙”，链接现有制度。其次，社会福祉法人集团还针对紧急情况实施经济援助(实物供给)，经济援助的资金来自老人福祉设施会费中的社会贡献基金。

社会福祉法人作为行政辅助机构，承担着保障基本生活的重任，需要和居民、团体、社区建立联系，共同对社区福祉事业的振兴做出应有的贡献。

四、社会福祉法人制度的现状、问题及对策

(一)社会福祉法人制度的现状

截至2017年末，日本全国约有20000家社会福祉法人，其中经营福祉机构的社会福祉法人大约18000家。其服务的主要对象是老年人、孩子、残疾人、生活困难者等，这些人群有各种各样的生活困难和福利需求。社会福祉法人要24小时全年无休地为他们服务，支撑着他们的生活[6]。

如图2所示，日本每个地区都有社会福祉法人，但法人数量差别很大。其中，北海道、东京都、大阪府和福冈县所拥有的社会福祉法人数量明显超过其他地区。

图2 日本各地社会福祉法人数量(2017年10月末的数据)

从法人种类来看，社会福祉法人的基本注册信息显示，截至2017年10月31日，日本共有20645家社会福祉法人。其中，一般法人数量最多，占总体的比例为87.6%；其次是社会福祉协议会，占比为9.2%；其他法人占比为1.9%，社会福祉事业团占比为1.1%，共同募金会占比为0.2%(4)“一般法人”是经营机构的社会福祉法人；“其他法人”指的是不属于“一般法人”“社会福利协议会”“共同募金会”“社会福利事业团”的法人。。

从经营的事业种类来看，只经营社会福祉事业的法人最多，占比为78.8%。其次是经营社会福祉事业和公益事业的法人，占比为15.1%。同时经营社会福祉事业、公益事业及营利事业的较少，占比为3.4%。仅经营社会福祉事业及营利事业的最少，只占比2.7%。

从经营对象来看，经营与儿童相关事业的法人最多(4213家)，其余依次是经营与高龄者相关事业的法人(3727家)、其他法人(2029家)、经营与残疾人相关事业的法人(1779家)。

从成立年限来看(见图3)，成立36～40年的社会福祉法人数量最多(1588家)，其次是成立11～15年的社会福祉法人(1362家)，第三位是成立41～45年的社会福祉法人(1320家)。该数据既体现了日本经济发展状况和社会保障政策的充实度，也体现了国民的需求量。

图3 不同成立年限的社会福祉法人数量(2017年10月末的数据)

从服务活动收益规模来看(见图4)，收益规模为1亿日元到2亿日元的法人数量最多，占总数的26.6%，其次是收益规模为1亿日元以下的，占比为17.5%，第三位是收益规模为2亿日元到3亿日元的法人，占比为13.3%。服务活动收益平均为5亿日元。

图4 不同收益规模下的社会福祉法人数量(2017年10月末的数据)

从社会福祉法人数量变化趋势来看(见图5)，社会福祉法人增加速度非常快，从2000年的17146家增加到2017年末的20838家。其中，2000年至2006年增速较快，之后几年增加的趋势有所放缓，但仍然以每年170家左右的速度增加。

图5 日本社会福祉法人数量变化趋势

(二)日本社会福祉法人制度的问题及对策

日本社会福祉法人制度经过60多年的发展，取得了很大成效，但也出现了一些问题。在社会福祉服务范围扩大和内容充实的过程中，对社会福祉法人的指责也日益显现。2011年有媒体报道，社会福祉法人有剩余资金保留在其内部。平均1个特别养护老人院内部保留资金3.1亿日元。此后，规制改革会议要求社会福祉法人公布财务报表，并接受相关调查。结果是，公布财务报表的福祉法人只占全体法人的52.4%，报表制度实施得很不理想[7]。

另外，日本实施长期照护保险之后，为老人提供照护服务的主体既有营利性机构，也有非营利性机构。而二者在提供服务的市场上的竞争是不公平的。这与我国公办养老机构和民办养老机构竞争不公平的情况很相似。2013年8月，日本社会保障制度改革国民会议报告指出，社会福祉法人必须经营合理化、现代化，不能辜负非课税待遇，要对国家和地区做出应有的贡献。2014年4月，日本政府正式发布了《关于加强老人照护、保育事业中的经营管理和竞争公平化的意见》。基于上述建议和意见，日本政府着手监督社会福祉法人公开财务报表，同时进一步推进强化经营管理等方面的改革。2016年日本颁布的《社会福祉法修正法案》对社会福祉法人改革提出具体要求，内容主要有以下四个方面。

1.完善经营组织的管理

在社会福祉法人制度改革之前，社会福祉法人代表的亲属也可以做法人的理事或评议员，但该做法有把社会福祉法人当作私有物的嫌疑。改革对这一组织安排进行了“手术”，要求社会福祉法人设立和股份有限公司同样的管理制度，设置评议员组织，并把它作为法人的决策机构。评议员组织应对评议员的作用、权限和责任做出明确的规定，并且相关报表需规范统一，使民众一看就明白。

2.增加事业运营的透明度

为了确保运营的透明度，日本政府要求所有社会福祉法人从2014年开始通过网页公布自己的经营状况和财务状况。另外，相关行政部门也要把自己管辖范围内的社会福祉法人财务报表全部公开。对于之前公开范围有限的资料，相关社会福祉法人有义务全部公开。例如，对于固定资产负债表、收支会计报表、事业报告书等文件，福祉法人要做好随时可以让普通民众阅览的准备。此外，改革还要求社会福祉法人在网上公开章程和董事报酬，此举有利于及时发现收入超出应得报酬的违规现象。

3.加强财务纪律

改革要求法人的财务报表不能存在错误，借入借出要一致。达到一定规模的法人都必须设置会计监察人。同时，法人应加强支出管理，明确内部保留资金的使用途径，管理好剩余资金和累计剩余资金，有计划地对社会福祉事业等进行再投资。社会福祉法人要向民众解释清楚为什么要有剩余资金或者累计剩余资金，以及说明这些资金的使用目的、途径、金额。社会福祉法人属于非营利性组织，在税制方面受到优待，但前提条件是其剩余资金要用于社会福祉事业，回馈给所在地区的民众。

4.服务社区公益事业

日本法律规定，社会福祉法人有责任和义务主动与社区联系，在开展公益性事业的同时，提供免费服务或只收取成本价的服务。之所以这么规定，是因为社会福祉法人制度设立的初心是“取之于民，用之于民”。社会福祉法人可提供以下社区公益服务：建立社区居民沙龙和终身学习会等，为促进社区交流提供场所，减轻生活困难者福利设施利用负担；通过特别养护老人院等设施对居家重度失能且需要看护的人进行生活支援；与社区内多个组织合作培养福祉服务人才；多个法人合作对受灾人员进行援助；接受社区内成年监护人的委托；对生活贫困者进行咨询和临时居住等支援；实施就业训练项目；对低收入高龄者进行居住支援；对享受最低生活保障的家庭的孩子进行教育支援，防止贫困代际传递；为长期“宅”在家里不出门的人和孤独的老年人设立守护住所，防止其受虐待；对出狱者进行福利支援等。

除了对社会福祉法人自身改革提出具体要求，《社会福祉法修正法案》还对政府行政干预方式提出改进要求。社会福祉法人需接受国家、都道府县、市的指导和监察。在改革过程中，政府应重新审视行政干预的方式，建立更加完善的监管体制。在实际业务方面，增加社会福祉法人向主管部门申报的文件。以往社会福祉法人只需提交会计报表文件和现状报告书，现在还必须提交事业报告书和董事报酬基准等多种文件。由此，政府将更加全面地掌握社会福祉法人的财务情况、经营状况，并对其进行管理和指导。

总之，有关改革的政策法规对社会福祉法人提出了更高的要求。然而在实践中社会福祉法人距离达到要求还相差甚远。例如，有些社会福祉法人没有积极公开其实际经营状态，原因是它们还没有充分确立经营组织的治理机制和财务纪律。同时，社区居民对社会福祉法人的期待也越来越高。他们希望社会福祉法人今后不仅能保持继续保持良好的公益性和非营利性，还能综合及专业地应对所有生活问题，满足民众的福祉需求，而不是停留在特定的社会福祉事业领域。所以，日本社会福祉法人需重新评估现在的制度，以改革为契机，进一步提高经营目标，增加组织和事业的透明度，强化经营基础，培养高质量专业人才，站在使用者的立场提高服务质量，提供丰富多样的福利服务，解决复杂多样化的社会问题，重点帮助处于制度“夹缝”中的群体，充分发挥社会“动脉”的作用，在确保自身良性发展的同时持续致力于社区发展。

五、日本社会福祉法人制度改革对我国的启示

(一)明确我国社会组织的功能及定位

日本社会福祉法人是从事社会福祉事业的社会组织，其“公益性和非营利性”在社会福祉法人制度建立和改革中一直被强调。因为只有这样，社会福祉法人才能得到国民的认可和信任，完成好其组织使命。我国政府在社会福利和公共管理领域占据主导地位。社会组织作为该领域的一股新生力量，发展时间较短，力量薄弱，不具备和政府谈判和博弈的力量，在进行养老服务供给时，常常处于弱势和下风。并且，政府对社会组织的地位、功能和作用存在认知偏差，对社会组织的发展规律和趋势认识不足，导致社会组织出现支持力度不足、流程不规范、随意性操作等不良后果[8]。另外，我国社会组织还缺乏社会认可和社会信任，在参与社会福利事业时比较艰难。例如，南京市鼓楼区的社会组织在刚开始运行时，就出现“吃闭门羹”的现象。所以，现阶段亟待强调和宣传社会组织的定位和功能。我国的社会组织是政府有效开展社会福利和社会治理工作的重要载体，其性质为公益性很强的非营利性组织，其从事的业务范围与人民群众的生活和切身利益息息相关。

(二)加强对社会组织的管理和扶持

日本加强对社会福祉法人的治理和监管，包括公开社会福祉法人责任者的薪金、公开财务报表、明确理事的责权、对内部保留财产公开化。民众可随时通过浏览网页获取上述信息。我国针对社会组织也出台了一些监管措施，但与日本相比不够精细。我国应进一步提高对社会组织的治理能力，多渠道公开福利性社会组织的信息，增加其工作透明度，使其赢得更多的社会信任。

日本的社会福祉法人在最初建立时，3/4的费用由政府支付。在老龄化加剧的背景下，日本社会福祉法人积极参与老年人福祉事业，特别养护老人院(主要是针对失能老人)主要是由社会福祉法人创办经营的。原因主要是，和股份公司相比，社会福祉法人在该项事业上能更多享受政府创造的有利条件(尤其在税制方面)。虽然我国政府为非营利性养老机构的建立和运营发放补贴，但补贴力度不大，一些社会组织甚至违规从事营利性服务。我国政府可通过降低准入门槛、增加政府财政补贴、加大向社会组织购买社会服务力度等多种方式，给予社会组织更多的经济支持和政策支持，助推社会组织健康有序发展。

(三) 提升社会组织自身的建设能力

日本社会福祉法人通过完善组织内部管理和强化专业能力培训，努力打牢自主经营基础，提高福祉服务质量。其相关经验可为中国社会福利领域社会组织发展提供参考。目前，我国的社会组织都建立了内部规章制度，但是治理机制和决策机制仍然存在问题。我国社会组织主动积极适应社会福利需求的能力相对较弱。所以需进一步完善内部治理结构，提升服务能力和服务质量，注重专业人才培养。虽然近些年具有大专以上学历的社会组织专职工作人员的比例在增加，但其总体专业技能水平较低。目前在养老服务领域，我国亟须高素质专业化人才。我国可以借鉴日本的有益经验，对社会组织管理人员和社会工作专业技术人员进行统一培训，保证其持证上岗。鼓励各福利机构和社会组织互相学习，共同发展。

(四)推动社会组织积极参与社区公益服务活动

日本社会福祉法人始终致力于社区服务，其在开展社会福祉事业或公益事业时，以免费或收取低额费用的方式对日常生活或社会生活需要支援的弱势群体提供福祉服务，并不断创新服务内容和服务方式，满足民众的多样化需求。我国社会组织在社区公益服务活动中，虽然也扮演重要角色，但还不能应对基层社区群众日益多元化的社会公益服务需求。因此，我国社会组织需要树立正确的服务理念，不断扩展服务范围，探索多样化服务方式，满足不同社区群体的服务需求。党的十九大报告明确提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这也给我国社会组织有效参与社区服务和社区治理指明了方向。