普惠金融防止返贫的响应机理及长效机制*——基于贫困脆弱性视角

宋彦峰

（河南省社会科学院，河南 郑州 450002）

一、防止返贫问题的提出

在全面建设小康社会的征程中，以国家战略方式推进的贫困治理有力而有效。截至2019年末，我国农村贫困人口规模从2012年末的9899万人减少到551万人，巨大的数字差距彰显着我国在减贫方面取得的巨大成就①资料来源： 2019年中国农村贫困人口减少1109万人[EB/OL].中国新闻网，2020-1-23。。但是返贫现象时有发生，在一定程度上消弱了我国扶贫政策的实施绩效，成为攻克脱贫攻坚和实现全面小康的一大难题。2020年是我国脱贫攻坚决战决胜时期，而新冠疫情的突然来袭加剧了“因疫致贫、因疫返贫”的风险，增加了决战决胜脱贫攻坚任务的挑战和困难。如何保障脱贫不返贫、实现不稳定脱贫户和贫困边缘户稳定脱贫成为摆在当下的一道考题（高帅等，2020）。2020年以来，为巩固脱贫攻坚成果，国家在贫困治理方面多次强调防止返贫的重要性。2020年中央一号文件将“巩固脱贫成果、防止返贫”作为坚决打赢脱贫攻坚战的一个特别要求。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，已脱贫的人口中有近200万存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险，为此要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，提前采取针对性帮扶措施②资料来源： 习近平出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话[EB/OL].中国政府网，2020-3-6。。

基于当下贫困治理的重要任务和2020年后贫困治理战略的转变，防止返贫包含两个层面的问题。第一，2020年是脱贫攻坚战的最后一年，既面临脱贫攻坚啃“硬骨头”的关键阶段，也面临防止已脱贫人口返贫、巩固脱贫攻坚成果等事关脱贫攻坚战成败的重要问题。第二，全面建成小康社会之后，相对贫困将依然存在，为确保小康社会的长久稳定，防止返贫依然是贫困治理中的一个重要任务。

二、贫困脆弱性框架下防止返贫的实现逻辑

（一）贫困脆弱性框架下返贫的形成机理

脆弱性原指“受到伤害的可能性”，是与“风险”相联系的一个术语（李莉等，2010）。在贫困领域，越来越多的学者认识到贫困除了以收入为主要指标度量各种福利水平外，对风险和脆弱性的考察才是认识贫困的关键（孙梦洁和韩华为，2013）。2000年世界银行在《2000/2001世界发展报告》中提出“贫困脆弱性”的概念，并将其定义为“受到冲击后造成未来福利下降的可能性”。现阶段贫困领域的学者一般将贫困脆弱性作为贫困动态学研究中发展起来的一个概念，指一个家庭因遭受重大风险冲击而导致其福利水平降低到贫困线以下的可能性，即这个家庭在未来陷入贫困的概率（杨龙和汪三贵，2015）。对贫困脆弱性及其影响的分析在贫困治理中具有一定的前瞻性意义，并能预防性地提出针对性的意见和制定对应措施，从而实现贫困治理的提前干预。随着我国对巩固脱贫攻坚成果及返贫治理的重视，贫困脆弱性将成为研究我国反贫困问题中的一个重要视角（聂荣和张志国，2014；曲纵翔和张丹妮，2018）。

脱贫质量不高且具有贫困脆弱性特征的群体，倘若无外部力量的介入和持续帮扶，他们或许会一直维系贫困脆弱性或较低的生活水平这样一种状态。但是，农业产业和农户的弱质性、农业生产的循环特性，使得农户在生活或农业生产的任一环节都存在被风险冲击的可能。农户面临的内外部风险冲击，包括社会、经济、政策、自然生态等多方面，既有国家宏观政策的调整和经济周期的影响，也有农业产业生产和贫困群体自身的因素（胡原和曾维忠，2019）。这些风险因素对农户产生的影响主要是直接造成生计资本的损失和影响生计资本的转化，或者两个方面的共同作用，使得农户未来的福利水平损失严重，并导致返贫风险的产生。

因此，当贫困脆弱性群体面临各种风险冲击时，农户应对风险冲击的能力及所采取的行动措施，决定了家庭在未来的福利走向和趋势。一些农户脱贫质量较高，拥有较多的生计资本，可以选择合理的风险管理工具抵御风险，并能在遭受风险冲击后很快恢复家庭功能和自我发展能力，避免陷入贫困。但是，一些脱贫质量不高的群体，他们缺乏家庭资产，也缺乏能够抗击风险的能力和风险管理工具，实质是脆弱性脱贫，当遭受风险冲击时其家庭未来的发展只能是雪上加霜，遭受较大的福利损失，这种情况下就会加重贫困或出现返贫，返贫形成的机理见图1所示。因此，贫困脆弱性框架下返贫的形成包括了三个方面的内容：脆弱性群体面临的内外部风险、是否有足够的风险管理工具以及风险响应后的结果。

图1 贫困脆弱性框架下返贫的形成机理

（二）贫困脆弱性框架下防止返贫的实现逻辑

在贫困治理方面，帮扶已陷入贫困的对象固然重要，但是对有陷入贫困风险的潜在群体采取预防性帮扶可能更加事半功倍。对当前已脱贫但具有贫困脆弱性群体提早采取相应的干预措施进行事前预防性帮扶，可有效提升这些群体的可持续发展能力，能够形成多种风险管理工具，提高他们应对风险冲击的能力，尽量减少这些家庭因风险冲击导致的未来福利损失，最终实现防止返贫。即防止返贫作为一种干预策略，在于外界赋予或家庭自我拥有多样化的风险管理工具，能够有效降低家庭的贫困脆弱性，当家庭受到风险冲击时能够减轻这些风险或有效化解。

因此，防止返贫的关键点在于，家庭是否具有风险管理工具或具有抵御风险冲击的能力，形成对风险冲击的有效响应。一般情况下，家庭或个人是风险规避型的，在生产或生活中他们会依靠自身的生计资本或外界帮扶，提前部署对风险的响应和抵御机制，确保家庭生产或消费不出现较大的波动，避免未来福利的损失。农户对风险的响应构筑于生计资本和生计资本策略的基础上，其对风险的响应包括多个层面的内容。一是农户抵御风险的能力，即家庭拥有的生计资本，包括物质资本、人力资本、金融资本、自然资本及社会资本等。若农户拥有的资本较多、质量好、变现能力强，那么农户抵御和抗击风险的能力较强，即便受到风险冲击，也能很快恢复之前的状态。二是农户抵御风险的策略机制。为避免家庭在受到风险冲击时导致未来福利损失太多而陷入贫困状态，农户会在理性与自身所拥有的资源禀赋条件下，提前安排一系列的应对策略和风险管理手段，通过降低风险暴露、增强抵御手段或转移风险等手段（冯娇等，2017），进而抵御风险或减轻风险冲击对家庭带来的损失。三是外部帮扶的介入。政府的宏观调控及社会力量的介入可有效实现对风险冲击的预防和优化低收入群体的发展环境，通过扶持、救助或帮助的方式管理生计风险或调节农户生计资本的转化，构建并改变农户生计资本与市场交换的规则，以此提高农户的生计资产，而农户通过积极参与政府和社会的扶持可提高个人或家庭抵御风险冲击的能力，实现对返贫情况的预防（曲纵翔和张丹妮，2018）。

因此，在贫困脆弱性框架内实现防止返贫，实质上是在风险事件发生之前，通过农户或借助外部力量提前部署风险的应对工具或策略，提高农户自身抵御风险冲击的能力、实现对风险的提前响应，并有效地降低贫困脆弱性，进而避免或降低风险冲击对农户造成的福利损失，避免农户再次陷入贫困，降低脱贫户返贫的概率。

三、普惠金融防止返贫的响应机理

如何更有效地消除家庭的贫困脆弱性，降低农户返贫的概率是当下巩固脱贫成果和提高脱贫质量的重要问题。农户返贫的因素较多，而脆弱性群体自我资本积累能力不足及实现自我发展资本来源的匮乏则是主要因素（胡原和曾维忠，2019）。国内外的贫困治理实践表明，对于资本短缺性贫困群体来说，金融介入是有效及主要的帮扶方式（杨龙和汪三贵，2015）,金融资本是帮助贫困群体获取和利用其他资源发展的重要途径和渠道。金融资本对农户的风险响应具有积极作用，一般来说，金融资产较多的家庭及多样化的金融资产布局和结构，其抗风险能力也强，陷入贫困的可能性较低（周迪和王明哲，2019；董玉峰等，2020）。

因此，金融市场的发展对农户应对风险事件就显得尤为重要。倘若金融市场发育不完善，农户则很难通过正规渠道获得金融支持，他们会以非金融手段或非正规金融渠道应对风险冲击。非金融手段一般表现为缩减支出、变卖家庭资产、子女辍学等方式；非正规金融渠道一般是民间借贷或高利贷。非金融手段往往会减少农户的资源禀赋，降低农户的自我发展能力，影响农户未来的投资和发展，会加重农户的贫困脆弱性；非金融渠道通常会增加农户使用资金的成本，并形成更大的风险隐患，不利于家庭抵御风险水平的长期提升。现阶段，我国农村金融市场的不完善使得金融在贫困治理方面存在诸多问题，特别是低收入群体的金融可获得性不足。

源于小额信贷的普惠金融作为金融反贫困方式的创新，其包容特性能够直接面向低收入群体与贫困群体，弥补商业性金融的金融排斥问题，以金融干预的方式增强贫困脆弱性群体自我发展的能力，避免这些群体因资本要素不足而陷入贫困。我国也一直致力于通过发展普惠金融弥补金融扶贫的缺失。2015年底，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，旨在为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，使更多的人能享受金融服务。普惠金融防止返贫的逻辑在于，普惠金融以其包容性实现了金融反贫困方式的前置和预防，并通过向帮扶对象或群体提供多样化金融服务或避险工具，增加低收入群体的可持续发展能力、生计资本等，并获取更多的发展机会，降低家庭的贫困脆弱性，提升家庭抵御风险冲击的能力，最终达到农户家庭防止返贫的作用（Urrea和Maldonado，2011；Choudhury，2014）。普惠金融防止返贫实现逻辑见结构图2。

图2 普惠金融防止返贫的逻辑

（一）普惠金融在贫困治理中能够实现金融的前置性帮扶

农户是否具有发展能力和发展机会对缓解农户贫困脆弱性和增强可持续发展能力具有重要影响(高帅等，2020)。普惠金融的包容性特征能够克服贫困群体无抵押物等特征，将金融支持以前置性的方式植于贫困治理中，通过金融资本的供给，增加他们的可行力和发展能力，并为潜在的发展机会打下基础。在商业性金融的推广中，低收入群体难以获得金融的支持，而普惠金融强调金融服务的广度和外延性，通过降低金融产品或服务门槛，赋予低收入群体享受金融服务的平等权利，为贫困地区和低收入群体提供多种金融服务和多样化的风险管理工具。低收入群体亦可将这些金融资本与其他资源相结合，转化为有利于生计的资产，有助于提高低收入群体的收入和可持续发展能力，降低农户的贫困脆弱性，从而达到防止返贫的目的。

（二）普惠金融能为贫困群体提供多样化的风险响应工具

普惠金融以金融前置的方式为农户提供多样化金融工具，并以金融资本的特性帮扶农户提高风险应对水平，帮助他们以更有效的风险管理工具应对可能发生的风险事件，避免未来福利的损失。当下，我国普惠金融在推广中主要通过金融账户、小额信贷和涉农保险等基础性的金融服务为低收入群体或贫困群体提供贫困脆弱性缓释工具。

一是金融账户为农户提供储蓄增值服务以及实现与金融的连接。普惠金融的推进提高了农户金融的可得性，足不出户便可开具金融账户。金融账户是农户参与各项金融活动最基础的业务类型，是农户获得各项金融帮扶的基础。通过金融账户农户能够实现家庭储蓄的增值，可平滑风险冲击后农户的日常消费。此外，农户通过金融账户可建立起与其他金融业务的关联关系，在防止返贫中为低收入群体获取其他类型的金融工具和手段提供基础，尽管金融账户的直接作用较小，但金融账户是实现金融防止返贫的前提。

二是小额信贷为农户生产和生活提供必要的资金要素，以增加资本的方式提升农户的自我发展能力。低收入群体在摆脱贫困脆弱性和提升自我发展能力时仅靠自身的积累很难满足，需要外界资金的注入，但是通常在向正规金融机构寻求帮助时往往会因抵押物不足而不能获得资金支持。为实现防止返贫，普惠金融创新性地将授信前置，提前为农户提供信贷支持，破解农户贷款难题，缩短了农户在发展中的资本积累周期，快速提升农户的生计能力；或缓释农户消费约束，避免因资金投向生产、教育等领域而造成福利下降、出现返贫。

三是各类涉农保险为农户提供事前防范功能。普惠金融为低收入群体提供保险支持，具有防止返贫的兜底保障功能。保险的作用重在事前防范和事后补偿，是一种前置的风险转移机制。在保障农户的日常生产和生活中，当农户自身或者经营产业受到风险冲击时，涉农类保险可补偿因风险而遭受的福利损失，起到缓释农户脆弱性的作用，防止农户因风险冲击造成生活水平下降到贫困线以下，再次陷入贫困。

（三）普惠金融能通过改善外部环境为贫困群体提供发展机会

此外，普惠金融的前置性还体现在推动区域经济发展、改善区域环境所带来的间接效应。普惠金融作为政府政策性的金融反贫困手段，能投向商业性金融不愿投资的领域，通过投入生态环境建设、农业基础设施建设、支持区域产业发展等，补齐农业农村发展短板，改善低收入群体的生产和生活条件，为低收入群体提供良好的外部环境条件和消减潜在的风险因素，降低农户贫困脆弱性。普惠金融通过促进区域经济发展，引起经济增长和收入分配的变化，惠及低收入群体，提高收入水平和资本积累。值得关注的是，普惠金融对贫困地区小微企业发展的促进作用，贫困地区小微企业亦是商业金融排斥的主体，而普惠金融通过为小微企业提供金融服务和支持，为低收入群体提供更多的就业机会和收入，达到增加低收入群体资本积累和防止返贫的效果。

四、普惠金融防止返贫的现实困境

（一）风险因素的不确定性和偶发性

作为当前贫困治理中的特殊现象，返贫的一个重要特点就是不确定性和突发性，影响农户返贫的风险因素防不胜防，增加了返贫治理的难度。例如受新冠疫情的影响一些农户产业经营失败、农产品滞销以及农村劳动力外出就业困难导致收入损失从而增加了返贫风险。目前，我国“三区三州”等深度贫困地区生产生活环境恶劣、地质灾害频发、基础设施薄弱，这些地区脱贫不易，脱贫后由于各种潜在风险的易发性，返贫比较容易。此外，贫困地区的一些残疾人、重病患者、长期患病者、孤寡老人等农村特殊困难群体，在不确定性事件和风险性事件的冲击下更容易返贫。

（二）贫困脆弱性群体的识别机制不健全

为了更有效地阻止当下已脱贫但未来可能贫困的家庭陷入贫困，需要对潜在的返贫对象进行识别。2020年3月，原国务院扶贫办下发了《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，其中防止返贫监测程序和流程依然是传统的瞄准方法，通过政府扶贫部门建立的低收入群体名册进行帮扶。在这种监测和识别方式过程中，存在需要农户提供的佐证材料多、申报环节和流程较长以及监测对象的信息不对称、村干部的“熟人效应”等因素，导致难以精准、快速地识别返贫对象。识别机制的不健全，造成普惠金融防止返贫的缺位和错位，金融资源的匹配性效率不高，致使金融的边际效益递减和规模效益下降。

（三）普惠金融供给体系和防止返贫工具不完善

我国农村金融市场的发育不完善，使得普惠金融在面向防止返贫治理工作和治理对象时，在供给端并没有实现很大的突破，普惠金融防止返贫的工具和手段不够丰富。除了农村信用社在农村有较多的网点布局外，商业性金融机构更多的是依赖科技手段，科技手段尽管提升了普惠金融服务的便利性和可得性，但在人性化服务质量方面偏弱。而农村资金互助社、村镇银行等金融机构尽管服务面向农村，但其自身实力不够，其服务难以纵深化。由于普惠金融组织体系的不完善，具有普惠性质的金融产品创新也不够。小额信贷产品滞后于农村经济发展的新形势和巩固脱贫攻坚成果的要求，一些低收入群体不能享受扶贫政策红利及商业性金融机构信贷制度约束和风险的度量，使得低收入群体融资难的问题依然存在；涉农类保险产品品种设计不够合理、保障水平不高，且由于返贫因素的不可预知性和复杂性，加之现阶段我国农业保险的覆盖范围不够广，涉农保险在防止返贫方面的保障作用发挥不充分。

（四）普惠金融的排斥现象依然存在

普惠金融在推进中需要考虑的是其可持续性，要求金融机构的成本和风险的可算可控及保本微利。而现实情况是普惠金融的服务对象普遍存在抵押物缺乏、收入不高的情况，普惠金融的可持续性面临挑战（陈一洪和梁培金，2018）。2017年，在政府的主导下五大商业银行及一些股份制银行建立了普惠金融部，开展普惠金融业务。但是，商业性金融机构在推进普惠金融过程中往往会规避各种不利因素，出现了“挤出效应”和“掐尖现象”，将客户群体聚焦在抵押充足的优质客户上，对低收入群体的排斥依然存在，普惠金融的可持续性虽得到保证，但是普惠金融的“普”和“惠”对于低收入群体来说依然不足。

五、普惠金融防止返贫长效机制的构建

（一）加强普惠金融的顶层设计，重视普惠金融返贫治理机制的完善

2020年是《推动普惠金融发展规划（2016-2020年）》实施的最后一年，也是我国治理绝对贫困的最后一年。近几年普惠金融发展迅速，在贫困治理方面无论是制度设计还是实践试验都取得良好成效。但是2020年后，我国的贫困治理并没有结束，进入脱贫攻坚成果巩固阶段和相对贫困治理阶段，在普惠金融纵深化和贫困治理转型的双重作用下，需要对普惠金融在新时期的发展框架和内容从顶层设计上进一步深化。一方面要建立普惠金融系统化的法律框架，推进普惠金融治理体系和治理能力的现代化；另一方面在保持普惠金融的可持续性的基础上，丰富和完善普惠金融贫困治理的功能，着眼于普惠金融防止返贫治理能力的建立。

（二）强化金融科技的支撑作用，丰富普惠金融返贫治理的工具

进一步厘清不同类型的金融机构包含的普惠金融功能特色和作用边界，对农村金融生态体系中普惠金融的构成和功能分工进行重新审视和定位，实现不同类型金融机构在普惠金融贫困治理中的功能互补和分工协作，特别是商业性金融机构在普惠金融的推进中要突出金融的可得性，惠及更多低收入群体。基于我国普惠金融组织体系的不完善和金融科技的迅猛发展，在普惠金融防止返贫治理方面可充分利用金融科技的技术红利，弥补金融供给端的短板问题。通过金融科技对普惠金融的服务模式进行重塑，实现多元化的金融产品和服务能力创新，利用数字化技术丰富普惠金融返贫治理的工具和产品，提升金融机构返贫治理的主动性能动性，不断提升低收入群体的信贷可得性、提高涉农保险的覆盖面，为低收入群体提供更多的抵御风险的手段，拓展普惠金融返贫治理的广度和深度。

（三）完善返贫预警识别机制，提高普惠金融返贫治理的针对性

为提高防止返贫的针对性和高效性，需要提前预判贫困脆弱群体的返贫态势，对已脱贫的建档立卡贫困户及未建档立卡的贫困边缘群体进行跟踪监测，建立健全返贫预警、识别和瞄准机制。要在贫困动态管理机制的基础上完善返贫监控体系建设，推动跨部门、跨行业数据的互联互通，利用大数据管理工具实现对返贫群体的甄别、评判和认定，提高返贫的识别能力，分析低收入群体的返贫概率和成因，及时发出预警，实现普惠金融供给与低收入群体金融需求的有效对接，提高返贫治理的精准度，增强普惠金融返贫治理的针对性和有效性。

（四）深化扶贫开发的联动机制，提高普惠金融返贫治理的效能

推动普惠金融与扶贫开发各项工作的有效衔接，保障贫困地区产业发展、项目发展和企业发展中所需的资金来源，赋予低收入群体借助普惠金融实现可持续发展的机会。强化普惠金融防止返贫治理与其他贫困治理方式的协同功效，形成贫困治理的联动机制。通过普惠金融支持保障区域产业和经济的发展，以产业的发展带动低收入群体的稳定增收和可持续发展能力的增强，以提高普惠金融返贫治理的效能。通过普惠金融支持教育、劳动技能的提升，能够阻断贫困的代际传递和增强自我发展能力。通过普惠金融支持生态环境建设、基础设施建设等，可以为农业农村的发展、低收入群体的发展提供基础保障。

（五）建立风险分担和补偿机制，促进普惠金融发展的可持续性

普惠金融面向的是弱势群体，具有较大的风险特征，为提高金融机构信贷扶贫的积极性，在普惠金融的实际运作中要发挥政府、保险公司、担保公司等各类主体的合力，形成多样化的扶贫信贷风险分担手段和缓释措施，降低贫困治理的金融服务成本和分担贫困治理的金融风险，实现普惠金融贫困治理的可持续发展。完善支持普惠金融发展的担保体系建设，引导担保机构积极支持担保和再担保业务，为带贫企业或低收入群体提供有效的贷款担保服务。健全普惠金融扶贫的风险补偿机制，建立普惠金融扶贫的风险补偿基金，引导金融机构增加扶贫信贷投放。加大财政补偿和奖励力度，对贫困治理贷款增量显著的涉农机构，提供定向费用补贴和税收优惠政策，提高金融机构金融扶贫积极性。