1956年前后李先念财政改革思想探析

冯俊

摘 要：1956年前后李先念在主持新中国财政工作过程中提出并发展了财政改革思想。当时的社会历史背景下看待李先念财政改革思想的萌发，其核心思路就是反思和突破苏联模式的弊病，改进财政体制中央高度集中的问题，从供给财政转向建设财政，适当扩大地方和企业财政权限。

关键词：财政体制; 改革; 苏联模式

中图分类号：F092.7        文献标识码：A         文章编号：1006-3315（2021）4-136-002

财政管理体制对国民经济的发展有着直接的影响。研究1956年前后李先念财政改革思想，有利于我们把握时代经验教训，为新时代全面深化财政体制改革和经济建设提供积极参考。

一、财政改革思想的萌发

李先念财政改革思想产生于中共八大前后对苏联经济体制的反思，也源于国民经济发展和财政工作催生出改革的需要。首先，苏联模式下的财政体制弊端初步显现。新中国“以苏为师”开展社会主义事业，保障中央财政有限下领导全国经济。但是苏联模式财政管理权力集中，地方和企业缺少权力。一、地方缺少财政管理权。中央财政管理过多过细过死，财政经济的发展缺乏激励机制，地方基本没有财政自主权限，只能按照中央计划安排经济活动，经济效率低下现状和地方日益对财政体制不满。二、企业缺少财务管理权。各地企业的收支采用统收统支的办法，企业收入上交国家财政，支出由财政拨款，造成地方企业无心经营管理，企业生产积极性和效率不断降低。

其次，探析1956年前后党中央对苏联经济模式的改革。苏共二十大掀起的改革趋势和大量实践调查研究后，中共中央重新审视蘇联计划经济体制的经验，摸索突破苏联模式的经济发展方法，尝试改革财政体制。毛泽东《论十大关系》中中央和地方等十大关系重要论述，提出“以苏为鉴”，既坚持中央的统一领导，又适当给予地方一定权力，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[1]（P31）1956年李先念在关于财贸工作的汇报中，指出财政体制的问题，提出改进财政的初步方案及明确地方财政管理职责和权限。陈云在1956年8月的全国新公私合营企业会议谈财政工作要适应中国实际情况，并指出“现行的财务制度、统计制度、计划制度、物价制度等，都必须加以改进[2]”，（P94）为李先念财政改革思想提供理论基础。

再次，1956年前后的国民经济发展和财政工作催生出财政改革的问题。社会主义经济建设逐渐展开，现有财政管理办法不适应“二五计划”经济发展规模增长及地方企业生产扩大，提出“下放企业管理权、基本建设审批权、财政和物资管理权”[3]新要求。高度集权财政体制束缚地方和企业发展，生产经营活动无法因地制宜，催生财政体制改革问题。“一五计划”期间中央尝试探索财政体制调整，一方面中央松动财政管理体制，实施了包括简化税制、改进国营企业奖励基金制度、成立中国人民建设银行监督基本建设拨款等财政措施，但没有实际改善财政弊端。另一方面中央开展财政分级管理调整举措，简单规定中央及地方间财政收支范围，但未改变“以支定收、一年一变”原则，财政分级办法无法落实，中央继续统收统支、满打满算，地方难以自主安排收入。

二、财政改革的基本思路

首先调整财政体制，改进供给财政发展建设财政。1956年4月李先念在向中央汇报的财政工作提要中指明“统收统支”供给财政管理办法弊端，中央财政管得过多，限制地方能力发挥。地方政府缺乏财政自主权，必须服从十分详尽的中央财政预算指标工作;地方财政收入和支出全靠中央安排，地方财政实行满打满算;缺乏具体可行的办法执行地方财政收支结余不上交方针。国家与企业关系，企业收支也依靠中央总预决算统收统支，企业收入全归入国家财政;“企业部门支出由国家拨款，并规定200元以上的开支都要列入计划申报审批”。国家与个人关系，个人生产动力不足，“对个人实行供给制，吃饭不要钱”[4]（P764）等。改正财政管理体制向建设财政转变。一、加强地方财政，地方可以在中央统一领导和总财政计划下，在财政上实行多收多支，适当编制自己的预算，从而灵活安排地方事业，充分激发地方机动性。二、给予企业一定财务管理权，中央按规定划分企业财务管理范围和责任，发挥企业对生产建设的积极作用。三、在个人层面取消个人供给制，实行劳动工资制，多劳多得，鼓励个人积极投入国民经济建设。废除统收统支管理模式，中央财政适当放权，扩大生产增长财政收入。

其次要适度增加地方的财政管理权限，增强地方财政机动性。财政改革的核心问题是“中央和地方财权与财力的划分及其矛盾处理，即收权与放权关系”[5]。李先念提出协调好中央与地方的关系，实现集中统一下的因地制宜。李先念扩大地方财政管理权限意见，概括为四条：一、地方财政管理权，地方可以在中央颁发的“财政预算收支总额控制数字”的指标内，灵活调剂和安排地方财政计划和收支预算。二、地方财政收入，地方有权“适当数量的自筹资金”，灵活建设各地事业。三、地方财政支出，“规定地方结余处理办法”[6]。（P198-199）四、协调中央和地方财政收支，除特殊性支出由中央拨款外，地方支出“自求收支平衡”，且地方财政可以将企业收入和七种地方税收“作为地方固定收入”，规定在明确“地方收支范围、收入项目和分成比例”[7]（P276-277）后，在一定时期（五年不变）内基本不变的方针。李先念强调地方财政权力下放中遵循中央集中领导原则，地方服从中央的计划领导，“对于原来权力下放中某些不适当的规定，应当加以改变。”[7]（P325）避免地方权力过大，出现财政权限使用不当、财政收入增长乏力、支出使用低效等问题。

再次改进企业财务管理制度，适当给予企业一定财务管理权限。李先念认为财政体制统收统支办法管理企业收支，企业收支没有自主权，收入上交国家，支出依靠财政拨款;多数企业利润指标容易实现，企业领导人缺乏压力，财务工作人员没有实际管理权，企业无法独立解决经营重大问题。1956年前后李先念多次提出改进企业财务管理制度措施。一、采取诸多措施扩大企业财务管理权限，包括实行“试行周转税”、积极“实行利润分成制度”、适当扩大企业部门负责人的财务管理权[6]（P194-195）、改进国营企业奖励基金制度等。二、不断完善诸如企业利润留成、基本建设财务管理制度等财务管理层面的制度。1958年5月国务院经多次商议后颁发规定进一步划分企业利润留存的办法和规定范围，1959年9月李先念总结新中国财政工作伟大成就，更肯定了包括“改进了基本建设财务管理制度，实行了投资包干办法;破除了一些不合理的规章制度”[7]（P393-394）等改善企业经营的经验。一方面实现政府管理和企业自主经营协调统一，“把企业本身的支出同企业本身的收入结合起来，把国家对企业财务的统一管理同企业的独立经营结合起来。”[7]（P278）另一方面企业掌握一定财务管理权，改善经营管理，加强企业流动资金的管理，鼓励企业参与完成国家计划。

三、理论贡献与历史局限

1956年前后，李先念等财政工作领导者在国民经济状况和财政工作实际问题的作用下，一定限度突破苏联模式下旧财政思想的桎梏，采纳一系列改进财政体制的办法。“一五计划”期间就努力修正和调整包含税收管理、国营企业财务管理和基本建设拨款管理等财政相关制度方面。1956年9月，党的八大决定根据“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的原则，为避免权力过于集中，改变各中央经济部门条条下达财政指标的做法，划分财政的管理范围，规定由国务院统一下中央财政管理计划。1957年中共八届三中全会通过《关于改进财政管理体制的规定》指导经济体制改革，适当扩大地方管理财政的权限，明确划定地方的财政收支范围，并决定1958年实行“以收定支、五年不变”的财政管理体制。

结合1956年前后中央经济体制改革的表现和特点来探析李先念财政改革思想的积极价值，看到其对照搬苏联模式下旧的财政思想的调整和突破。首先，李先念改善财政管理方法高度行政化的弊端，坚持把中国国情放在各项经济工作的首要位置。旧的财政思想照搬苏联模式经验，财政决策权集中在中央，财政经济运转需繁琐的财政计划管理支持。中央制定复杂的经济指标和详细的财政计划，并以指令性指标逐级传达给下级地方机关和企业，地方和企业只能按照中央的行政命令执行。李先念认为不能盲目跟随苏联模式，这种管理方法使财政的有效运作极大程度依赖中央的详尽正确的计划。不仅管理方法繁琐僵化、不易变通，而且一旦中央计划出现纰漏，地方和企业没有能力和机会及时弥补。因此，他坚持在财政体制改革过程把握实事求是原则，从中国的实际情况出发制定财政政策，使财政计划和国民经济计划紧密结合。中央系统安排和统筹规划财政工作，制定总的财政预决算计划，并按规定统一安排基础建设支出，“既可发挥各地积极性，又可避免盲目性，根据国家的需要来合理布局”[7]，（P267）地方和企业可以更加积极集中财政资金组织生产。

其次，李先念对修正学习苏联模式下财政管理权限高度集中导致的问题，在协调中央和地方的关系上有重要的阐述。旧的财政体制保留了苏联模式中央权力过于集中的缺陷，中央各经济管理部门掌握大部分的财政权力，导致很多时候地方和企业无法因地制宜地妥善工作。八大前后李先念主张处理好中央和地方的关系，改进财政管理体制实践中通过中央的“放权让利”的方式，使地方财政权和企业财务权适度得到增长，激发其生产活力。新的财政体制下地方和企业能够一定限度地自由安排资金，中央安排的地方经济计划，地方可以统一计划组织，“中央各部门不得条条上达，条条下达，”“避免中央挤地方的现象”[7]。（P270）这种做法更有利于将地方财政利益和全局利益结合起来，地方和企业才能既服从中央统一领导下，有能够及时有效、因地制宜地解决地方财政困难、安排生产、组织收入。总的来说，八大前后中央采纳一系列改进财政体制的措施，对中央财政权力进行松绑，增加了地方预算和地方支出所占的部分，地方收支的范围和结构发生改变。地方不仅作为一级财政，将各地收入和支出结合起来，掌握了一部分可供自主支配的财政，为各地加快经济建设保障经济来源和资金保证。而且地方在中央规定的范围内机动地使用财政结余，各地根据实际情况灵活确定预决算、统筹安排事业收支，简单再生产的开支得以进一步维持。

1956年前后财政体制改革受限于计划经济体制内的修改，在处理中央与地方、企业的权力调配上没有根本冲破斯大林经济体制的局限性。李先念財政改革思想仍未突破苏联模式依赖行政指令配置资源的做法。在社会主义定向发展经济，“公有制经济、计划指令和市场调节相结合、中央集权制度”[8]（P154-155）有着一定内在关联。八大前后的财政改革，是中央在“放权让利”基本思路下处理收权与放权问题的一次行政性分权尝试，没有涉及自由市场理论。但是，计划经济体制的财政工作要求自上而下的行政命令与服从管理模式，当时财政体制改革并没有利用好市场对资源的有效配置理论，完全依靠国家科层体制来配置经济活动，没能实现计划指令和市场的有机协调。中央与地方的分权只是行政性分权，地方的机动财力仍处在中央规定的有限数量内，地方可支配的收入只能维持简单再生产的开支，只能依赖中央财政拨发基础建设投资来维持扩大再生产的顺利运行。本质上，财政体制经过经济体制的内部调整改进后，仍然受限于计划经济体制的框架，没有根本解决其经济体制弊端造成的财政问题，就难以真正刺激地方和企业投入生产的创造活力。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室编.毛泽东文集（第七卷）[M]北京：人民出版社，1999：31

[2]中共中央文献研究室编.陈云文集（第三卷）[M]北京：中央文献出版社，2005：94

[3]张俊华.“大跃进”前后的放权与收权[D]北京：中共中央党校，2007，24

[4]孙文学，王振宇，齐海鹏编著.中国财政思想史（下册）[M].上海：上海交通大学出版社，2008：764

[5]肖海燕.李先念改革财政体制思想及现实意义[J]党史研究与教学，2004，（2）：75-76

[6]中共中央文献研究室编.李先念文选（一九三五-一九八八年）[M]北京：中央文献出版社，1989：198-199，194-195

[7]李先念论财政金融贸易编辑组.李先念论财政金融贸易（上卷）[M]北京：中国财经出版社，1992：276-277，325，393-394，278，267，270

[8]罗荣渠.现代化新论——世界与中国的现代化进程[M]北京：北京大学出版社，1993：154-155