风险链视角下公共卫生应急情报体系的优化路径

连婉廷 赵吉

关键词：公共卫生;应急情报体系;公共卫生风险;风险链

公共卫生应急体系是否完善对于整个社会经济发展和人类文明进步具有重要的影响，也对情报体系的风险抵御能力提出了严峻的考验。现代社会发生的几次重大疫情——无论是SARS、埃博拉还是依然肆虐的COVID-19，无一不昭示着公共卫生风险对人类社会的威胁。如何监控、预防、回应公共卫生风险是确保人类社会可持续发展的重要前提。没有信息支撑的公共卫生研究等于没有实验室的病理学研究。尤其在当下社交媒体时代和大数据时代，如何利用公共卫生情报实现循证决策和抵御潜在风险，决定着风险阻击战的成败。近年来，在应对各类疫情的实战中，公共卫生应急情报体系成为有效抵御和应对公共卫生风险的软科学，然而在风险抵御的实践中也凸显了目前公共卫生风险抵御能力的不足，推进公共卫生情报风险应急治理现代化已成为公共卫生领域研究的热点和焦点。为了提升公共卫生应急情报体系的效能.本文基于风险链的视角剖析公共卫生应急情报体系的各个要素，并从这些不同要素人手，系统地探讨公共卫生应急情报体系的优化路径，为公共卫生情报研究以及应急治理理论提供可借鉴的思路。

1文献回顾

情报与公共卫生是一种寄生和共生的关系，没有情报体系的支撑，公共卫生难以发展，没有公共卫生的实践，情报理论体系难以丰富和完善。就情报学与公共卫生研究的交叉而言，公共卫生情报（Public Health Intelligence）和公共卫生情报学（Public Health Informatics）都是重要的概念。每当人类社会出现一次重大疫情，学界和业界就会高度重视公共卫生情报的研究.为防控疫情风险提供信息基础。

1.1公共卫生应急情报

公共卫生应急情报是公共卫生情报的概念子集。公共卫生情报不仅仅指代一种信息，也指代一个过程（Process），即利用统计学与流行病学的相关专业手段，搜集、整理、分析公共卫生的相关信息，并用以提升公共卫生水平。之所以称其为公共卫生“情报”（Intelligence）而不是“信息”（In.formation），在于公共卫生情报是对大量公共卫生信息的分析与提炼，强调了信息中的知识（Knowl.edge）及其能够提升决策质量的功能。公共卫生应急情报则将公共卫生情报集中于“应急”的场域。应急情报就是使情报具备危机预警能力和平时预警能力。因此，从公共卫生情报转化为公共卫生应急情报，就需要一套以系统化的情报采集、处理、分析和决策为核心的情报体系。应急情报既关注顶层的应急响应情报体系架构，也关注微观的应急情报资源、应急情报技术、应急情报平台等能力内容。就目前应急情报存在的问题而言，情报储备、情报准备、情报分析、情报共享以及利用情报决策的能力都有待提高。

1.2公共卫生应急情报体系

公共卫生应急情报体系构建于公共卫生信息系统（Public Health Information System）。公共卫生信息系统是公共卫生相关信息的管理体系.这一系统能够使国家与地方公共卫生官员之间，以及国家同其他国家的公共卫生组织迅速有效地交换信息。目前的公共卫生数据与信息管理已经同公共卫生实践的科学基础同步发展，公共卫生实践现在也将生物医学领域的研究发现和流行病学与生物统计学相结合，实现公共卫生的有效治理。换言之，公共卫生信息系统是整合与分享公共卫生情报的基础平台。目前，世界上多个国家都建立了相关的体系，例如加拿大的全球公共卫生情报网络（Global Pub.1ic Health InteHigence Network，GPHIN）。然而，流行病等公共卫生风险往往突如其来，对于公共卫生情报体系的构建开始被置于应急管理的情境中加以讨论。自埃博拉疫情出现之后，公共卫生应急情报体系的有关研究走进了学术界的视野。一些研究较具针对性，例如探讨公共卫生应急治理中的信息共享、信息技术的应用。除了具体的领域之外，一些研究也从过程的角度关注公共卫生突发事件的情报体系。尤其在新冠疫情暴发之后，有关公共卫生应急情报体系的研究迅速增长，例如聚焦于应急决策、大数据背景下的信息管理框架、应急响应的情报体系等。

总的来看，目前关于公共卫生应急情报及其体系的研究兼顾了理论导向与现实导向，整合情报学、信息管理、公共管理等理論资源，分别从不同领域与不同视角提出相应的概念框架与理论模型。不过就公共卫生应急情报体系而言，公共卫生风险具有相当的特殊性，无论从风险的演化角度还是情报的构成角度.情报体系的建设和优化都要遵循风险的演化逻辑，根据应对风险的不同阶段调整与优化应急情报工作.将是提升公共卫生应急情报体系的有效路径。在这个意义上，公共卫生应急情报体系的研究不仅仅要关注系统化的整体流程，还要结合风险演化的逻辑来调整公共卫生应急情报体系的不同要素，以实现公共卫生应急情报体系效能的最大化。而这也是目前学术界忽视的一项议题。有鉴于此，本文将融合公共卫生风险的演化逻辑，提供一个公共卫生应急情报体系的优化路径。

2公共卫生风险应急情报的内容及界定

2.1公共卫生应急情报的内容与标准

公共卫生应急情报体系是对信息进行搜集、处理、分析与共享的活动，其过程的不同环节的有效性决定了情报对公共卫生风险的抵御能力。因此，非常有必要明确公共卫生情报的基本内容与信息性质。

第一，公共卫生情报指的是与卫生相关的一切信息的总和。公共卫生情报与其他情报相比更加强调了知识的转化，即从原始数据或者一般信息（Information）转化为情报（Intelligence）的过程。国家与地方层面的公共卫生数据、医学报告、研究论文以及其他开放获取的公共卫生信息等，这些只能够被认为是公共卫生“信息”而不是情报。将这些信息转化为情报还需要系统地分析。另外，公共卫生情报的数据源十分广泛多元。从过去的流行病调查结果看，60%的传染病源头均由人畜共患引起.因此，公共卫生情报中的原始数据整合了有关于生态气候环境、生物多样性等方面的自然信息，以及人口特征与易感性数据，等等。所以，公共卫生情报强调“分析”的过程。在风险当中，公共卫生情报也需要利用信息繁殖信息，即通过流行病学调查的结果，基于数学模型等工具预测风险的“时一空”影响。

第二，情报的核心目的是决策，不同性质的信息会对决策产生不同的影响。现有理论研究和实践应用表明，客观性与中立性是公共卫生情报的标准，即通过技术手段获取的原始数据、经过了同行评审的科学文献等。但是公共卫生专家同样指出，公共卫生情报需要整合特殊性与普遍性，因为纯粹的客观数据可能難以解释个案，或者难以适用于一些特殊情况。因此，医学专家Sackett D L等提出医学中的信息必须要整合“个人的临床专业知识”（Individual Clinical Expertise）和“通过系统研究的外在临床证据”（External Clinical Evidence from Sys.tematic Research）。因此，公共卫生情报的性质也是客观数据与主观认知的结合.通过客观数据为风险提供科学的解释预测，主观认知则用于处理个人遇到的特殊案例或者特殊情境。

2.2公共卫生风险链界定情报的过程

公共卫生应急情报体系的目标是通过情报学与现代信息技术相结合，以防范、处理突发公共卫生风险，防止人类的健康受到威胁，并能够帮助人从风险中尽快恢复.其构建需要遵循公共卫生风险的演化过程。公共卫生风险是一个环环相扣的链式结构，具有复杂性和动态性。公共卫生风险的情报过程指出，公共卫生应急情报的搜集、分析与应用需要遵循风险生成到风险结束的全过程.即风险链（Risk Chain）的框架。基于风险不同的表现形式、强度等要素搜集、分析、整合与分享应急情报。

对于先前有关情报体系的研究，风险链规避了情报体系中事前、事中和事后3个阶段，以“准备”（Preparedness）与“回应”（Response）两个环节取而代之。对于风险治理的实际来说，很难去按照“前”“中”“后”明确地划分风险过程。有鉴于此，风险链提供了一个简化却科学的治理过程。其中，准备阶段聚焦于风险的事前防范、回应则关注风险过程中的治理以及风险结束后的总结与反馈，由此凸出了风险演化各要素的系统性，模糊了不同阶段之间的界限。从完整的结构角度看，贯穿于公共卫生风险的情报过程分为3个基本要素：基础设施、风险监测、沟通与决策。

“风险监测”聚焦于公共卫生应急的“准备”阶段，即关注各类公共卫生风险的源头。通过基础设施建设、技术与资源调用等方面监控潜在的风险，即对可能流行疾病传染源的监测，例如自然环境、野生动物、人畜交互行为，并且包含社会公众健康数据的动态获取、公众的流行病易感性以及人口特征对可能流行病传播的影响，世界范围内流行疾病信息以及研究进展的动态更新等。简言之，准备阶段通过数据的分析来厘清风险源头，进而采取必要的手段遏制风险源.故而强调公共卫生风险的预防。沟通与决策是“回应”阶段的要素，即通过对公共卫生应急情报进行决策。回应阶段的情报过程包括危机爆发后有关危机的各类数据的搜集研判，例如危机的特征、时间与空间上影响的范围以及可能发展态势、危机烈度以及应对危机的动态研究成果等。图1呈现了公共卫生风险链结构下的情报过程。

根据风险链中“准备”与“回应”的具体任务，公共卫生应急情报体系可以分为4个方面：公共卫生情报基础设施、公共卫生监测系统、公共卫生情报沟通系统、风险循证决策系统。根据图1提供的框架，下文将分别从事前和事中两个维度分别论述公共卫生应急情报体系的优化路径。

3公共卫生应急情报准备

公共卫生应急情报准备包括了公共卫生情报基础设施建设和公共卫生风险动态监测。公共卫生情报基础设施建设包括了数据收集和处理等一系列活动，而风险监测则是对存在的潜在风险进行动态监测。公共卫生监测是事前阶段的基本功能，通过监测人群的健康状况以公共卫生风险环境来识别、预防、控制公共卫生风险。不过，监测并不仅仅意味着信息的获取，而是通过系统的搜集、整合与评估公共卫生风险的各类数据.研判公共卫生风险可能的发生概率、分布以及动态趋势，以及定期向公众传播公共卫生的相关信息，并预警风险。从监测的对象中看，一方面要关注人口的健康数据;另一方面要关注生态环境数据，掌握公共卫生风险的自然温床。

3.1公共卫生情报基础设施建设

有效的公共卫生情报基础设施是保障社群卫生安全的物质基础，核心功能是提供及时精准的卫生情报服务.从而在日常中帮助社会各群体塑造正常的风险认知，让公众、社区、地方以及国家及时根据应急情报采取预防与应对措施。公共卫生情报基础设施由3个基本要素构成：组织（Organization）、信息与通讯技术（Information and CommunicationsTechnologies）以及工作人员（People）。根据目前公共卫生情报体系的建设经验，情报基础设施的基本架构基于面向服务的体系结构（Service-OrientedArchitecture），即在公共卫生情报流程中明确由谁服务、对谁服务，并由5个相互独立又彼此协同的信息源构成，如图2所示。这些信息源通过信息的动态更新与共享，时时掌握社群内部的公众健康情况，甄别可疑的病源信息。公共卫生部门针对公共卫生应急情报制定应对风险的决策，进而将决策之后产生的各类信息分门别类地反馈到不同的信息系统中，实现信息的动态更新与循环。

其中，①临床信息系统包括医院临床治疗中所采集的各类信息，主要用于识别新发现或者未知的病例，以及采集集中患病的信息;②实验室数据系统旨在搜集有关公共卫生相关研究的实验数据与实验结果，跟踪有关公共卫生研究的学术前沿与科技动态;③医院病例信息系统旨在通过患者的诊断历史等信息帮助公共卫生部门了解人口健康的基本情况;④社区医疗信息系统致力于从社区的层面搜集公众的健康信息，根据社区公众的健康状况识别可能的风险，进而做好社区的风险防控;⑤药房数据系统根据药物的销售大数据来分析社会群体的健康状况，由此可以从地理的角度分析风险的地理分布。

不过.以上要素构成的公共卫生情报基础设施的结构是弹性的，因为公共卫生情报的信息源并不局限于上述几个方面，例如加拿大公共卫生情报网本质上是一套新闻信息检索与处理系统。GPHIN通过特定的检索方式来鉴别多源头的信息，根据相关性原则将信息进行分类，并进行风险评估。因此，公共卫生情报基础设施需要根据信息源而搜集新的数据类型与构建新的信息系统，并使用多种类型的储存库来存储各种遗留。另外，由于公共卫生风险存在着不同的表现形式，包括流行病、慢性病甚至生物恐怖袭击，这些信息的侦测与传递的难度和速度并不相同，因此在跟进公共卫生风险的过程中难以保障效率。根据发达国家公共卫生情报体系的建设经验，公共卫生情报体系对慢性病的监测往往需要通过搜集患者的医疗保险信息以及健康抽样调查的方式，削弱了数据更新与情报供给的及时性。有鉴于此，公共卫生情报基础设施建设转向“综合症状”（Syndromic）监测系统，这一系统主要依靠搜集医院的急诊数据，从而迅速地报告可疑病例。此外，美国的电子健康档案系统（Electron.ic Health Records）也可以为完善公共卫生情报基础设施建设提供借鉴。电子健康档案是患者健康数据的记录载体，是将病例信息电子化储存的方式。这种方式有利于信息的挖掘与捕捉，通过大数据的方式提供人口的整体健康状况，从而迅速地做出指导公众健康以及应对公共卫生风险的决策。

3.2公共卫生生态的动态监测

一如前文指出，公共卫生监测系统不仅要时时监测公众的健康情况，同时还要监测生态环境的变动.分析生态环境是否能够形成公共卫生的风险要素，例如病毒宿主、流行病毒的生长环境等。环境和气候在傳染病生成和传播中的作用很早就被认识到.这种影响尤其在分析疟疾等病媒传播疾病中尤其明显。在这些疾病中，温度、降水与湿度等环境的变化会影响生物宿主和病原体的数量，当环境条件对病媒和病原体的生长有利时，就会有疾病暴发的风险。因此，气候和生态系统的变化，无论是人为造成还是由于自然变异，都将改变疾病的传播方式甚至产生新的疾病。例如，莱姆病（Lvme Dis.ease）在美国的流行就与人类侵占野生动物栖息地和重新造林农田有关。同时，全球变暖可能扩大病媒和病原体的地理范围.从而将新出现的疾病带到新的地区。

多种技术和方法已被用于监测公共卫生生态以及搜集分析环境数据，例如：卫星监测、地理信息系统、高速机器辅助分析系统、复杂情景问题解决（Complex Situational Problem Solving）、交互式建模框架等。在搜集与分析这些环境数据的基础上，结合人口数据以及地理环境，可以被用来构建流行病学模型，预测疾病在特定时间和空间内的传播率。与此同时，评估特定辖区范围内的公共卫生风险负担能力信息也十分重要，例如医院的分布、医疗人员数量、医疗物资储备等，进而评估地方资源对风险的承受度。图3提供了一个公共卫生风险生态数据监测工作模型。

4公共卫生应急情报回应

公共卫生应急情报回应是指在准备阶段的基础上，进行情报的应急沟通和风险循证决策。其中，情报应急沟通包括情报的交互与共享，而情报的循证决策则是基于决策理论采用科学方法从若干个可行的备选方案中选择最优方案的过程。公共卫生应急情报回应主要表现为对特定风险的应对，基于应急情报，如何使风险中的各个主体及时地采取应对行为以及做出科学有效的风险决策是该环节着重解决的问题。在情报周期的模型中，情报的传递是一项重要环节，决定了情报利用程度以及是否能够转化为决策。因此，这一环节就直接反映出公共卫生应急情报体系在事中阶段的两大功能——情报沟通与循证决策。

4.1公共卫生应急情报沟通

所谓情报沟通，就是指如何将情报通过特定的方式与方法传递给“情报消费者”.从而帮助“情报消费者”做出决策。不过在情报学中，情报沟通并不仅仅是信息的发出与接收的过程，而是涉及了一系列复杂的技术与方法。因为就情报本身的特质而言，情报代表着一种专业知识，尤其是公共卫生应急情报，里面包含了大量的医学知识与专业术语.对于非专业人士而言，理解应急情报是一个较为复杂的过程。故而，在公共卫生应急情报的沟通中.需要解码与转译情报内容，实现情报接收者对情报的正确理解。总的来看，情报沟通必须要立足于两大原则：其一是及时性;其二是可理解性。根据学术界对COVID-19应急情报的沟通研究，公共卫生应急情报的沟通可以遵循原则如表1所示。

4.2公共卫生风险的循证决策

著名管理学家赫伯特·西蒙认为管理就是决策，情报是管理的根据、基础和起点。在公共卫生领域，决策的基本要求是循证，即遵循情报所提供的科学证据来做出有针对性、科学的决策。因此，循证医学是公共卫生研究的重要概念。风险治理中，将循证方法整合到决策过程是保证风险治理有效性的前提之一，即通过充分、系统地分析可获得的情报，做出精准的回应决策。公共卫生情报研究也明确提出情报的作用就是循证决策。

循证决策的关键在于界定“证据”。对于公共卫生应急情报来说，相关领域的研究数据、人口学特征、公共卫生监测数据、通过治疗与调查所获得的定量定性数据都可以当作证据来使用。但是在前文已经指出，公共卫生情报的信息性质也是客观数据与主观认知的结合，所以专家的实践经验也是循证决策的情报来源。循证医学研究将循证决策的各类证据沿着从主观到客观的顺序排列，依次为：①个人经历;②口头语言;③媒体与市场数据;④定性数据（例如对社区成员以及其他利益相关者的调查与访谈）;⑤方案评估的结果;⑥公共卫生监测数据;⑦学术期刊上的科学文献;⑧科学研究文献的系统性文献综述。除了证据本身之外，循证决策也要考虑决策的外部环境.即科学的决策模型在追求实现自然科学证据完备性的同时，还必须将制度、经济、文化及社会习俗等因素考虑在内，对决策模型发挥必不可少的修正作用。借鉴学者的研究，图4呈现了循证决策的构成要素。

5总结与讨论

本文基于现有公共卫生应急情报体系在理论和实践方面的不足，以SARS和COVID-19对为例从风险链的视角探讨了公共卫生应急情报体系的优化路径，旨在说明在公共卫生风险治理中应该如何准备公共卫生情报以及利用公共卫生情报的过程。从公共卫生应急情报体系结构角度看，公共卫生应急情报体系需要遵循公共卫生风险的演化路径，在风险的动态过程中调整情报工作的重点。具体而言，主要将应急情报体系分为准备和回应两个阶段，分别阐述了不同阶段中公共卫生情报工作的不同方面。在准备阶段，主要突出情报的准备，即何种数据与信息能够转化为公共卫生应急情报。在此提出，公共卫生应急情报不仅要搜集公共卫生领域的数据，还要广泛地收集环境数据。在回应阶段，主要关注情报的利用问题.即情报如何进行沟通与共享，又应该如何利用情报进行决策。

本文在如下两个方面具有理论贡献。其一，应急情报体系的优化更加符合公共卫生风险的实际，整合了情报学理论、应急管理理论以及公共卫生等相关研究.使公共卫生应急情报体系更加契合公共卫生情报学（Public Health Informatics）的特征。其二，从微观的角度聚焦于公共卫生应急情报体系中的功能.而不是遵从学术界现有研究.仅仅从宏观的角度提出一个理论框架。诚然，本文虽然针对实际问题进行了解决性地尝试，但总体上仍然属于理论层面的建构，未来的研究还是要与中国情况相结合，勾连理论与现实.为公共卫生风险治理提供新的思路。