国内外肉类食品安全监管模式比较研究

许博舟，魏国云，许秀丽，张 峰，*，邓 伟

(1.中国检验检疫科学研究院， 北京 100176；2.中华人民共和国海关总署 国际检验检疫标准与技术法规研究中心， 北京 100013)

随着经济全球化和冷链物流技术的不断提升，肉类食品消费量在全球食品消费总量中所占比例逐步增加。近40年，来全球肉类进出口贸易量增长了3倍，而近10年其涨幅达到了20%[1]。2017—2019年，我国每年的畜肉产量均超过8 500万t，而肉与肉制品的需求量则高达1亿t，近1 000万t的缺口将依靠进口肉来弥补[2]；然而，伴随着肉制品需求量的激增和信息传播速度的加快，肉制品安全事故接连爆出并引起高度关注，其中包括2001年欧洲爆发的“口蹄疫”事件[3]，2005年全球范围内的“禽流感”疫情[4]，2013年欧洲的“马肉丑闻”以及2019年初的南非李斯特菌感染疫情[5-6]。

为不断推动全球食品安全进程，世界各国积极制修订更为严谨的食品安全法律法规。自2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布以来，我国的食品安全管理体系不断完善，食品安全法规与标准力求与国际接轨，并推动了我国肉与肉制品进出口贸易的便利化，但是作为发展中国家，由于基本国情和行业实际情况不同，我国与部分发达国家的食品安全法规和标准体系还存在较大差距。国际食品法典标准汇集国际公认的食品标准335项[7]，被世界卫生组织明确规定为食品国际贸易的仲裁依据，是解决国际贸易争端和分析食品安全风险的重要参考基准，然而实际的食品国际贸易中，国际食品法典标准中涉及肉类食品的45项标准却不能满足国际贸易的需求。目前，以非关税壁垒形式出现的技术性贸易壁垒在国际食品贸易中的影响日益明显，严重阻碍了中国对欧盟、日本、美国等国家或地区的肉与肉制品出口贸易。

为更加有效地推进和统一我国的食品安全法规和标准，本文拟对世界各国肉类食品技术法规和质量安全标准的制定、执行和监管等情况进行对比，明确我国与各国肉类食品质量安全管理的差异与特点，希望为解决因两国标准差异而引起的贸易纠纷提供理论参考。

1 国外肉类食品安全监管现状

1.1 美国肉类食品安全监管情况

1.1.1多部门协作的肉类食品安全监管体系

成立于1998年的美国食品安全总统委员会，负责联邦政府的食品安全监管、统筹规划和组织协调。委员会充分咨询并参考联邦政府其他机构、州和地方政府机构以及消费者、生产企业、科学家、行业团队的意见，依据美国宪法，形成美国的食品安全管理体系。在美国食品安全总统委员会的统一管理下，国会授权美国联邦卫生与人类服务部下属的食品药品监督管理局、美国农业部下属的食品安全检验局和联邦环境保护署，负责美国食品安全相关法律法规的贯彻执行[8-9]。

食品安全检验局负责美国肉、禽和蛋制品的国家残留量项目的年度实施情况，并发布残留采样计划，该计划也被称为“蓝皮书”[7]。“蓝皮书”中按计划开展的化学物质残留监控工作为美国的肉、禽及蛋制品中化学污染物限量的标准制修订工作提供技术和数据支持。2018年底，美国农业部公布了《美国法典战略计划2019—2023》，旨在通过更加科学的食品安全国际标准保护消费者健康和食品贸易公平[10]。此计划协调了美国各利益相关者和公众权益，将美国的肉类食品标准融入国际食品法典标准中，促进美国法规与国际食品法典标准的统一，从而更有利于美国肉类食品的进出口贸易。

1.1.2完善的肉类食品安全的技术保障体系

为保障美国肉类食品安全，美国联邦政府建立了完善的肉与肉制品法规及标准体系，其中法规体系主要由联邦法律、联邦法规两部分组成，标准体系由质量分级标准、采购规范和商品条款描述三部分组成。美国联邦法律(《美国法典》)共50卷，第21卷为《食品与药品》，主要涉及食品安全管理，其中第10章(《禽类产品检验法》)和第12章(《肉类产品检验法》)是对肉类食品的要求与限制。此法规定了美国食品安全检验局负责美国境内的畜、禽及其制品的产品安全监管，并确保所有进口至美国的畜禽制品加工符合美国国内标准。

美国联邦法规同样共50卷，是联邦政府执法机构和部门在《联邦注册》上发表与公布的综合性法规汇编。关于肉类食品的法规主要收录于第7卷(《农业》)、第9卷(《动物与动物产品》)、第21卷(《食品与药品》)和第40卷(《环境保护》)，涉及质量体系认证、动物屠宰检查、良好生产规范(good manufacturing practices，GMP)和危害分析以及关键控制点(hazard analysis critical control point，HACCP)体系等内容，而且每卷的内容会进行季度性更新[11-14]。

美国的食品安全标准是由美国国家标准学会管理协调的自愿性标准，而且美国法律法规中大量引用标准，使其标准与法规紧密结合，形成完整配套的食品安全监管体系。技术法规涉及食品链各个环节，规定了微生物限量和农兽药残留限量等要求。食品安全标准在国家法律授权下制定，同时政府相关机构在制定法律法规时也会引用已经颁布、实施的食品安全标准，作为对技术法规要求的具体规定。美国的肉类食品安全技术法规无论从数量上还是具体技术规定上都远远多于标准，这与我国的食品安全监管体系存在较大差别。

1.2 欧盟肉类食品安全监管情况

1.2.1统一协调与多层监管的食品安全监管体系

欧盟的食品安全体系被公认为是世界上最安全的监管体系，法律体系、机构设置、监管机制相对完善。2000年1月12日，欧盟发布《食品安全白皮书》，采用从农场到餐桌的全链条、全方位综合监管；2002年，欧洲食品安全局成立，作为欧盟的独立政府机构，负责对整个食品安全法律体系有效运转提供科学建议与技术支持，并给予食品从业者、消费者科学指导[15]。欧盟理事会、欧洲议会和各成员国负责法规的制定及执行，以此形成欧盟内统一协调、多层治理的食品安全监管体系。除此之外，很多成员国在欧洲食品安全局的监督下也成立了专门负责食品安全的机构，调整本国法律法规与欧盟要求相统一。

1.2.2肉类食品的全链条、动态品质保障机制

欧盟的肉类食品安全监管理念实施从饲养到餐桌的全链条覆盖，并制定了严格的可追溯和召回机制，包括饲料生产、食品加工、运输储藏直到销售的各个环节，确立了食品和饲料销售者对食品安全负有主要责任的原则，并将其作为欧盟新食品政策的基础，形成社会共识。为采取各项措施和手段降低和消除肉类食品中生物危害，2004年4月，根据欧盟“白皮书”的要求，对之前颁布的9项有关肉与肉制品的卫生指令进行了整合，颁布了《食品卫生条例》(EC 852/2004)、《动物源性食品具体卫生要求》(EC 853/2004)、《对适用于人类消费的动物源性食品官方控制组织的具体要求》(EC 854/2004)3项法规，作为欧盟动物源性食品卫生管理基础[16]。这些法规规定了欧盟境内食品和进口到欧盟的食品卫生最低要求，对食品制备、加工场所、设备、消毒设施、水源和废弃物等都有详细、严格的卫生规定和操作要求，类似于我国的食品企业卫生规范和管理规范的结合。

欧盟也积极主动对食品安全法规、标准进行动态调整。例如，欧盟为控制疯牛病，颁布禁止利用动物副产品作为饲料的特定法规。自2001年1月，法规(EC 1760/2000)也要求牛肉和牛肉制品的标签提供出生地和饲养地等更加确切的信息；2013年，“马肉风波”以后，欧盟迅速建立食品诈欺网站，成立专门团队强化肉类食品鉴别与监管，并完善相关肉类食品法律法规[17-20]。

1.3 澳大利亚与新西兰肉类食品安全监管情况

1.3.1独立非政府组织管理食品安全标准

澳大利亚与新西兰同属于英联邦成员国，政府机构职能及法律制度相近。2007年修订的澳新食品标准法案是目前澳大利亚和新西兰规范食品安全标准的主要法律，澳新食品标准法案中规定由澳新食品标准局负责制定食品安全标准[19]。与其他国家不同，澳新食品标准局是澳新食品标准法案框架下由澳大利亚和新西兰两国政府共同设立的横跨澳新两国的独立非政府机构，澳新两国政府部门仅参与澳新食品标准局的标准制修订的管理工作。

澳新食品标准法典将肉、蛋和鱼及其制品放在同一亚章节中进行规定，还规定生食肉类的具体烹调指南[20]。2017年，澳新食品标准局修订了2005年制定的澳新食品标准法典，自此在澳新食品标准法案的基础上，澳新食品安全标准法律法规体系逐渐完善。该食品法典适用于澳大利亚各州，部分适用于新西兰。

1.3.2具有完备、详细分级系统的肉类食品安全标准体系

与我国的食品安全标准意义不同，澳新食品标准法典中“食品安全标准”规定的是澳大利亚食品的生产、加工规范和要求，而新西兰则有自己的食品加工卫生要求。对于肉类食品的生产加工标准，澳新食品法典4.2.3章节将其分为两个部分：第一部分为基本要求；第二部分对即食肉类食品生产中的各术语进行了解释和说明[19]，包括即食肉类、控制、处理、即食肉生产者、HACCP计划等，还对即食肉类食品的生产者进行了多项规定，特别对生制碎发酵肉做了详细说明，强调了该类产品中大肠菌群的限量及对产品的pH值、温度和时间的控制。

肉类分级系统在世界各国均有使用，但澳大利亚肉类标准是针对胴体的全面质量管理系统，旨在为消费者提供肉类食用品质的准确信息[21]。与目前世界各地正在使用的牛肉分级方法明显不同，该系统基于消费者感官程度对每块牛肉独立分级，其目的是给畜禽胴体进行质量等级排序，从而给消费者提供准确肉类食品分级信息[22-23]。整个肉类食品生产过程中发生的一切事件都会对食用肉类食品的质量等级产生影响，其中包括遗传特性、饲养和育肥过程、屠宰前后对动物的处理以及对胴体的加工等过程[24]；强调整个产业链任何环节的失误，都会提升消费者在食用肉类食品后给予劣质评级的风险，由此可促使肉类食品生产者对肉类各环节尤其是生产源头的安全质量控制。

1.4 日本肉类食品安全监管情况

1.4.1积极听取各方意见建立食品安全监管体系

2011年6月第74号法令修订的《食品安全基本法》是保障日本食品安全的根本法律。与欧盟的食品安全监管理念相同，该法律重点关注从农场到餐桌的食品供应链安全管控，听取国民对食品安全管理各项制度及其实施的意见，促进消费者、生产者和专家学者之间的信息交换，充分体现类似于我国“社会共治”的原则，并明确食品安全委员会的职能。

1.4.2将本国肉类食品安全标准与国际标准接轨

日本的畜牧产品安全是由日本政府内阁直接负责，配套法律主要有《饲料安全法》《屠宰场法》《日本农业标准法》《家畜传染病法》[25]。日本也从欧美等发达国家引进HACCP等制度，在肉与肉制品的生产、加工和销售等各环节均建立相对完善的管理制度。在日本，各类食品安全法规与标准制定原则是：在有国际食品法典标准而无日本国内标准的情况下，采用国际食品法典标准；同时有国际食品法典标准和日本国内标准的情况下，若为日本高自给率产品，采用日本国内标准，否则采用国际食品法典标准；无国际食品法典标准但有日本国内标准的情况下，优先使用日本国内标准，针对出口率高的产品，则优先参考国际食品法典相关标准；国际食品法典和日本国内均无标准的情况下，优先采用参考国标准。标准的制定过程充分注意与国际标准的衔接，从而大大提升了日本产品的出口优势[26]。

日本也关注世界食品安全动态，及时调整本国的法规与标准。2001年欧洲爆发疯牛病疫情之后，日本农林水产省便建立了肉制品追溯制度，并在次年对日本境内的7类畜牧产品进行了规范，涉及牛肉、猪肉、鸡肉及其制品[27-28]。

1.5 东盟十国肉类食品安全监管情况

1.5.1严格管控流通环节保障肉类食品品质

东南亚国家联盟简称东盟，成立于1976年，是由印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾、文莱、老挝、越南、柬埔寨、缅甸10国组成。虽然近些年来东南亚各国的食品产量和供给不断增长，但是对食品进口的需求依然很大，因此在东南亚地区、太平洋地区的各国之间的食品贸易频繁，进口和流通环节更是东盟各国的食品安全法律法规关注的焦点。

新加坡最早制定的食品销售法案及其配套的条例，是东盟成员国中最早的食品安全法律。2019年，新加坡发布《新加坡食品安全局法案 2019》，该法案由刚刚组建的新加坡食品安全局制定，废止了《农粮兽医局方案》和《牛法案》，整合《动物与鸟类法》《渔业法》和《健康肉类》等法规，主要涉及生产、进口和流通环节[29]。对于食品完全依赖进口的文莱，对食品的要求都体现在其食品法规上，《公共卫生食品法》和《消费者(公平贸易)保护令》中对肉类和鱼类的加工和销售有具体的规定[7]。

1.5.2完备的食品安全标准数据库促进东盟各国标准与国际标准接轨

虽然东盟各国持续关注进出口肉类食品安全，但总体来说，其法律法规和标准仍远远落后于欧美等西方国家。为了推进农业和食品安全工作，增加食品安全技术法规和标准的统一，2003年新加坡等发达的东盟成员国提出建立东盟食品安全标准数据库，协调东盟标准与质量咨询委员会识别区域内标准。目前已收集、整理、翻译了新加坡、泰国、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、越南等东盟国家的食品技术标准28 000多项[30]，该数据库由新加坡建设并维护。同时，东盟食品安全标准整合组还帮助各国现行标准向国际标准方向整合，将其与国际食品法典、美国食品药品监督管理局和澳新食品安全局的相关标准进行对比，促进东盟各国标准与国际标准的衔接与统一。

2 我国肉类食品安全监管情况

2.1 食品安全监管体系不断更新和细化

改革开放以来，我国的食品安全监管体制经历了5个阶段的变化：第一阶段，1982年至1995年，以各级卫生防疫站为执法主体，履行食品卫生监督管理职责；第二阶段，1995年10月，我国正式颁布《食品卫生法》，明确食品卫生监督的执法主体是各级卫生行政部门，各部门全面履行食品卫生监督职责；第三阶段，2004年，我国的食品安全监管体制实行“分段管理”模式，进一步强调和细化食品产业链的分级管理，成立国家食品药品监督管理总局，并负责我国的食品安全综合监督、组织协调和应急处理；第四阶段，2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》颁布实施，国务院设立食品安全委员会，规定了由国务院卫生行政部门整合现行的食用农产品质量安全标准、卫生标准等强制执行的标准[31]，并陆续颁布了一系列有关肉与肉制品的食品安全国家标准；第五阶段，2018年机构改革后，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》(中发[2019]17号)，提出4个“最严”，确保“舌尖上的安全”，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责[32]。2018年12月29日，新修订的《食品安全法》实施，自此，我国以《食品安全法》为主导，由《食品安全法实施条例》《产品质量法》《进出境动植物检疫法》等数部单行的法律法规及其规范性文件组成的食品安全法律体系逐渐完善。2019年12月1日修订的《食品安全法实施条例》的施行是食品安全法制建设的重要节点，是食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

2.2 已建立较为全面的肉类食品法规标准体系

经过多年的不懈努力，我国现已初步形成涵盖食用肉类的养殖、屠宰、加工和流通等环节的法规标准体系。首先，《食品安全法》是我国食品安全监督管理的指导性法律，该法律第二十七条、第三十四条、第一百二十三条对于禽畜的养殖、屠宰、检疫、加工、流通等方面的法规和标准以及制度的实施和管理都有明确规定，贯彻了从“农田到餐桌”的全链条食品安全管理模式，也明确了各行政管理部门的职责[33]。《畜牧法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》和《农产品质量安全法》等法律则分别对禽畜养殖、动物防疫、进出口动植物检疫、饲料原料质量安全等重要方面做出了规范。

目前，我国也已初步形成以强制性标准(食品安全国家标准)为核心，以推荐性标准为主体(行业标准、地方标准、企业标准)的肉类食品安全管理标准体系。现行有效的肉与肉制品国家标准有16项、行业标准127项，地方标准和企业标准百余项[34]，但是在关于肉及肉制品标准中一半以上为检测方法标准，涉及通用标准20项、理化检测方法标准118项和微生物检测方法标准32项[35]，合计170项。

除此之外，按照国务院机构职能分工的要求，农业部门负责动物源性食品的各个环节的质量监管。2019年10月，农业农村部、国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局联合发布《食品安全国家标准 食品中兽药最大残留限量》(GB 31650—2019)，于2020年4月1日起实施[36]。此标准规定为267种(类)兽药在畜禽产品、水产品、蜂产品中的2191项残留限量及使用要求，已基本囊括了我国常用兽药品种和主要食品动物及组织，且设定的残留限量值与国际食品法典标准中兽药残留限量值一致率达90%以上，标志着我国肉类食品中兽药残留标准体系建设的进一步完善。

3 国内外食品安全监管体系差异分析

通过对国内外肉类食品法律法规的梳理，可以看出，各国和地区的技术法规和食品标准都是以食品法律为依据，为满足国民对食品安全、质量和营养等需求而制定的，也同时考虑了各国和地区饮食特点和潜在风险。各国和地区都有较严谨的规定和要求，但在执行和监管过程中略有不同(表1)。

表1 各国(组织)肉类食品安全技术法规标准体系对比Tab.1 Comparison of meat product regulations and standards in other countries and organizations

3.1 标准定义的差异

我国在制修订国家标准，特别是进出口标准时，结合我国基本国情和行业实际情况，也参照了发达国家的相关技术要求，对原料、营养成分、污染物、标签等进行规定。由于基本国情不同，我国与发达国家或地区的法律法规仍存在较大差异。发达国家或地区从事食品生产、加工与销售的企业，极少存在无照经营或者家庭作坊式企业，掺假现象较少，因此法规对产品的技术参数进行强制性要求，而标准则是非强制性的。例如：美国的技术法规是强制执行的，相当于我国的强制性标准，而30多项肉与肉制品标准是非强制性的；澳新食品标准法典中“食品安全标准”覆盖食品的生产、加工规范和要求，类似于我国的生产管理规范和经营卫生规范等。国情的不同和标准定义的差异，易在贸易中产生分歧。

3.2 质量要求的区别

我国的食品安全监管体制经历了4次较大变革，法律法规体系不断完善，但与发达国家或地区相比，仍处在初级阶段。我国技术法规主要是规定微生物限量、农兽药残留限量等与人体健康有关的食品安全要求，而欧盟、澳新都对畜禽及其加工制品的质量等级予以明示，并有严格的区分，质量等级代表畜禽胴体的特性。特别是澳大利亚肉类标准，更是基于消费者感官程度，对从畜牧场源头到最后烹饪牛肉食用过程各个环节进行质量把控。近些年我国也逐步开展基于感官程度的肉类品质识别研究[37]，但多数发达国家的肉类食品法规和标准体系已基本完善，能够较好地控制肉类食品的质量与安全，在进出口贸易中占据很大的优势。

3.3 管理体系的不同

发达国家严格的监管体系可体现在3个方面：法规和标准覆盖产业链的各个环节；严格的追溯和召回制度；完备的信用体系。较为完备的追溯、召回和信用体系可大大提高生产者和经营者的违法成本，其他国家从严从重惩治违法犯罪的司法制度，更是让犯罪分子畏而却步。我国的食品加工、生产企业一定数量上是小规模企业或家庭作坊，掺杂掺假现象频繁且很难溯源、很难有效管理，而且我国的食品安全监管更注重最终产品的检测和最终的流通环节，未能有效实现过程监管，无法有效贯彻“从农田到餐桌”的全链条食品安全监管制度。

3.4 参与国际标准制修订工作的程度不同

近些年，我国也积极参与国际标准的制修订，但起步较晚。美国、澳大利亚和新西兰等国家很早就开展肉类食品国际标准的制修订工作，特别是美国在国际食品法典标准中承担畜产品中兽药残留限量和食品卫生两个方面的制修订工作，澳大利亚则主持食品进出口检疫认证方面的工作。此举便于标准制定国将本国肉类食品生产标准与技术法规带入国际食品法典标准中，使本国标准与国际标准在内容上保持一致，更利于其肉类食品产品出口贸易。除此之外，日本、东盟国家更是积极将本国法规、标准与国际标准对接，与国际标准调整、整合，从而促进其产品的出口，特别是日本90%以上的标准采用国际标准[28]。虽然中国肉类食品中兽药残留限量标准较国际食品法典委员会、欧盟、美国等国家或组织的标准更为严格，但存在部分限用药物的限量不一，禁限用药物种类不一的问题，严重影响我国的肉类食品出口。

4 结论与建议

由于现阶段的基本国情和肉类食品行业的现状，我国的肉类食品安全监管体系仍可加以完善。目前我国的肉类食品安全监管模式主要还是针对终产品的安全性检测，关于卫生与检验检疫的法律法规较多。虽然HACCP等食品安全管理体系已引入我国，但由于我国的肉类食品加工企业仍以中小规模企业为主，将全链条肉类食品监管模式用于我国的肉类食品安全监管仍是亟待解决的问题。我国虽已初步形成了以强制性标准和推荐性标准为主的肉类食品安全标准体系，但是检疫和检验方法和标准仍占据大多数，缺乏屠宰、加工和流通等环节设施设备、肉品质评判的标准，不利于对肉类食品质量进行严格把控。另外，我国参与国际标准制修订工作较晚，现行的肉类食品标准还无法完全与国际标准接轨，导致我国的肉类食品出口受阻。建议加快以食品安全风险评估为基础的食品安全国家标准制修订工作，确保标准的科学性和有效性。可参照美国、英国、日本等发达国家的信用体系建设，建立一套食品安全信用体系，努力做到全民参与，杜绝行业潜规则。有关部门也应实施有效的过程监管，如建立可行有效的追溯体系，真正实现“从农田到餐桌”全链条的肉类食品安全监管，从源头控制肉类食品的掺杂掺假；同时，积极开展与各国相关机构的交流与合作，收集、借鉴和采用国际标准以及其他国家或地区先进的法规与标准，积极促进我国法规、标准与国际标准的融合，加强我国肉类食品安全监管体系建设。