东西部对口协作模式运作逻辑探析

摘      要：东西部对口协作，有助于推动区域协调发展、协同发展、共同发展，有利于实现先富帮后富、最终实现共同富裕。本文以宁波余姚和贵州望谟对口协作为样本提炼出东西部对口协作模式的运作逻辑，即在党的统一领导下，充分发挥好“机制互动、多元联动和要素撬动”，其中，机制互动是对口协作的基础、多元联动是对口协作的关键、要素撬动是对口协作的动力，希冀能对东西部发展差距“常协调”提供有益借鉴。

关  键  词：东西部对口协作;机制互动;多元联动;要素撬动

中图分类号：F323.8       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2021）05-0049-06

收稿日期：2020-06-20

作者简介：陆银辉，中共浙江省委党校四明山分校、浙江省四明山干部学院、中共余姚市委党校教研室主任，高级讲师，山东大学管理学硕士，主要研究方向为社会治理。

基金项目：本文系2020年宁波市党校系统规划课题（宁波社会治理研究中心）“机制互动、多元联动和要素撬动：东西部扶贫中对口协作模式的运作逻辑”的阶段性成果，项目编号：2020SZKT09。

2016年7月20日，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话：“东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效，切实提高工作水平，全面打赢脱贫攻坚战。”东西部对口协作模式能充分发挥东西部地理区位、人力资本、产业结构等优势，互补互惠、共同发展，[1]其主题是携手奔小康，重点是培育自我发展能力。2016年12月，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》明确提出要深化对口协作，同时对东西部扶贫协作结对关系进行了调整，其中宁波负责帮扶吉林省延边朝鲜族自治州和贵州省黔西南布依族苗族自治州。实际上，自1996年开始，宁波余姚即与贵州望谟结为帮扶对子，双方在经贸、文化、旅游、人才等各方面长期保持着紧密互动和合作。截至2019年5月27日，余姚累计投入帮扶资金2.72亿元，援建项目230个，望谟受益人口达10余万人。笔者拟通过对宁波余姚和贵州望谟协作结对效果的分析来探寻东西部对口协作模式的运作逻辑。

一、机制互动——东西部对口支援的基础

对口协作贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。实践中，对口协作更多地是“直条状运作”，按照“产业、资金、人才、技术”等生产生活领域由不同政府部门组织落实。这种模式虽然实现了系统内、领域内的工作互通和资源共享，但在部门和部门之间、领域和领域之间、不同对口协作要素之间尚存在“沟通不畅、协调不足、各干各的”等“碎片化”现象，不利于形成整体性、衍生性、综合性效应。特别是在传统型基础设施建设向新型基础设施建设转型时期，5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽車充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域的对口协作涉及诸多产业链，需以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务，因此必须依靠从政府到社会全员投入、从上到下整体机制的统筹规划和推进。宁波余姚和贵州望谟对口协作模式通过高层互访机制、干部互挂机制、帮扶互联机制及工作互推机制来夯实常态化、协同化的互动，形成了“共商合作、共建平台、共兴产业、共筑保障、共保安全”的对口协作格局，在共商共通、共谋共划中实现了协同发展和合作共赢。

建立工作专班机制。2018年，宁波余姚成立以常务副市长为组长，分管副市长为常务副组长、市委办分管副主任、市府办分管副主任、市委组织部常务副部长、市对口帮扶协作工作办公室主任为副组长，市委组织部、经济和信息化局、农林局、市文化广电新闻出版局、人力资源和社会保障局、四明山旅游度假区管委员、工商联及12个乡镇结对单位分管领导为成员的对口帮扶协作工作专班。下设对口帮扶协作工作、产业（旅游）项目及劳务协作、人才支援与培训、社会力量帮扶工作等四个协调组。通过定期召开例会，做好四个方面的工作：一是传达国家、省、宁波市有关对口协作工作部署传达和信息传递工作，协调、督促相关工作有序推进;二是明确12个结对乡镇承担对口帮扶协作产业合作、劳务协作的主体责任，在市直部门统一协调下，加强与对口地区的沟通对接，科学制定对口帮扶协作产业发展及劳务协作计划和落实工作;三是积极与贵州望谟对接，加强1个月以下专业技术人才的交流及受援单位基层干部、挂职干部和创业致富带头人的培训;四是在全市开展各类慈善活动为对口协作地区募捐，同时与对口协作地区爱心结对进行产业帮扶。2019年，领导小组进一步明确了各成员单位的职责，并将成员单位由原来的40个增加到53个。为着力整合各级帮扶力量、统筹各类帮扶资源，积极助推对口协作工作各项任务的落实，工作专班建立了联席会议制度、定期会商制度和工作督查制度。

建立高层互访机制。截至2019年5月27日，贵州望谟党政代表团赴宁波余姚调研对接2次，共计30人次;宁波余姚市委书记、市长分别率队赴贵州望谟调研对接1次，共计47人次;两地召开高层联席会议4次。期间，宁波余姚先后召开市长办公会议、市委专题会议、市委常委会议、全市对口协作和区域合作工作会议及全市对口帮扶协作工作会商会议，研究部署对口协作工作。

建立干部互挂机制。高质量推进东西部对口协作，人才是关键。自开展对口协作以来，两地人才交流十分紧密，每年均互派领导干部在招商引资、项目推介和两地协作等领域挂职，发挥引领作用。以医疗帮扶为例，截至2019年5月27日，宁波余姚选派7名专业技术人才对口协作望谟县人民医院心血管内科、重症医学科、妇产科等科室;余姚驻望谟医疗帮扶小分队继续开展望谟县人民医院6S管理培训（第四轮），大幅提升了望谟县人民医院的精细化管理水平。

建立对口协作互促机制。为充分发挥各自地域和资源优势，两地共同构建了“前期沟通、中期对接、后期督促”的全流程衔接机制，在编制对口协作年度规划时竭力做到提前沟通、共商共议、互惠互利，联合出台对口协作工作的目标管理考核和绩效考核等细则，在产业合作、资源落实、人才选派等关键性环节共同成立督查组，从工作资料记录、工作问题解决到工作成效检验，每一个节点都做到留痕可查，力争在资源和机遇的互联互促中实现合作共赢。如2018年11月，余姚市对口帮扶协作工作领导小组专门印发《余姚市对口帮扶协作工作专班方案》（余对口[2018]3号），明确了余姚市对口帮扶协作工作专班及下设四个协调组的三大工作制度，即联席会议制度，定期与望谟县、兴义市对口合作部门沟通，积极开展多种形式的协商和交流活动;定期会商制度，定期召集会议会商工作，协调解决工作难题并压实责任，确保工作有序顺利开展;工作督查制度，由市对口帮扶协作办公室牵头，会同市政府督查室和市委组织部成立专项督查组，对全市对口帮扶协作工作推进落实情况进行动态跟踪督查。近年来，宁波余姚相继出台了《关于组织社会力量参与结对帮扶协作工作的实施意见》《余姚市对口帮扶协作工作目标管理考核实施细则》《余姚市对口帮扶协作工作专班方案》《关于做好余姚市东西部对口帮扶村企结对的通知》《关于动员组织开展“中国社会扶贫网”爱心人士注册和贫困需求对接工作的通知》等政策规定，以确保对口协作互促机制落到实处。

二、多元联动——东西部对口协作的关键

習近平总书记在总结改革开放40年积累的宝贵经验时指出：“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”。党的十九届四中全会从13个方面系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，一个重要方面就是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。实践证明，中国特色社会主义制度的这一显著优势，能够有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高，对于推动党和国家事业发展具有独特作用，是实现“中国之治”的重要原因。[2]集中力量所要办的大事，必须体现人民整体意志、符合人民根本要求、代表人民长远利益的大事，是有利于改善人民群众生产生活条件、保障人民群众权利、让发展成果更多更公平惠及全体人民的大事。打好打赢决胜全面小康三大攻坚战就是中国集中力量要办的大事，与人民群众的利益息息相关。中国之所以能创造经济快速发展和社会长期稳定齐头并进的发展奇迹，而不是陷入“有发展无稳定”或者“有稳定无发展、慢发展”的困境中，根本原因就在于始终坚持“中国之治”的突出优势在以人民为中心的宗旨下集中力量办大事。在推进东西部对口协作进程中，宁波余姚出台了《关于组织社会力量参与结对帮扶协作工作的实施意见》，在党的统一领导下，以党建为引领，广泛动员社会各界力量，充分释放和有效发挥企业、公众以及社会组织的主观能动性、积极性和创造性，构建了“市级、区县、街道（乡镇）、村企、社区、民众与贫困地区”的结对联动帮扶体系，从“政府负责”到“政府主导”、从“社会参与”到“社会协同”，逐步形成了“立体化、系统化、全方位”的“党、政、社”多元联动，覆盖“时空全领域、起止全流程、参与全留痕”的对口协作格局，为推进西部贫困地区发展注入了新的动力和活力。

拓展镇村结对模式。2017年，宁波余姚与贵州望谟的2个乡镇、2个村进行结对;2018年，与贵州望谟的5个乡镇、5个村进行结对;2019年，宁波余姚与贵州望谟的乡镇（街道）和村基本上完成了对接，形成了“两地四级联动”全面无缝隙式的携手奔小康局面。

深化部门结对模式。2018年，两地实现了双方公立医疗机构和学校全覆盖。截至2019年底，宁波余姚16家医院和贵州望谟16家医院结对，宁波余姚34所学校和贵州望谟32所学校结对。2019年以来，宁波余姚累计接收66位贵州望谟卫生技术人员进修学习、挂职锻炼;依托“姚望相助”远程诊疗平台，对望谟县人民医院开展远程会诊289例;开展教育组团式帮扶试点1个，确定由余姚八中、余姚市梦麟中学、宁波市慈湖中学、宁波市李惠利中学等4个团队对口协作望谟县实验高中。

创新村企结对模式。2019年，宁波余姚在巩固“镇镇结对”工作的基础上，募集社会资金205万元用于乡镇企业对口协作项目;宁波余姚49家企业与贵州望谟42个深度贫困村开展村企结对，每个村落实帮扶资金10万元，共计420万元。

鼓励市民结对模式。2018年10月15日，宁波余姚举行了“余兴携手、姚望相助，万人联万户、共奔小康路”扶贫日主题活动，通过市民自愿选择扶贫内容和扶贫对象的结对方式激发市民的互帮互助意向，共助扶贫攻坚。当天，现场捐款总额达91万余元。

三、要素撬动——对口协作的动力

2020年3月30日印发的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出，要“推进土地要素市场化配置，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进资本要素市场化配置，加快发展技术要素市场，加快培育数据要素市场，加快要素价格市场化改革，健全要素市场运行机制。”市场化配置就是要消除各类隐性壁垒，让各类要素自主有序流动，健全要素市场运行机制，因此要因地制宜、稳步推进，引导各类要素协同向先进生产力集聚。稳步推进，“稳”就是坚持从实际出发，尊重客观规律;“进”就是释放新型要素的活力，推动生产力进一步解放。具体到东西部对口支援领域，新时代，对口支援理念应从过去表层的“任务型驱动”转变为深层的“要素型撬动”，充分发挥土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素在资源配置中的引导撬动作用。宁波余姚对口支援过程中，一是加强要素市场中的政策引导，重点解决“先进要素进不去、留不住、不活跃”等问题，促进资金、人才、技术等要素向贵州望谟集聚或倾斜;二是优化对口协作模式，通过“绿色通道”“妈妈式服务”等形式为贵州望谟优势产业的发展壮大注入先进要素，提升资本、人才等要素的撬动效能和效率;三是发挥要素市场在稳定农业生产、助推农业现代化建设和促进农产品价格市场化改革等方面的积极作用，陆续开发和上市适合贵州望谟大规模种植的农产品期货品种和农产品期权品种，通过众筹注资等方面来扩大产业发展潜能和提升发展空间。

产业合作撬动。宁波余姚在摸清贵州望谟贫困村及贫困户致贫原因、发展短板后，本着“授人以鱼不如授人以渔”的思路，将扶贫与扶志结合起来，采取设备和种苗输出、技术和人才支持、产业合作示范带动等方式大力扶持贵州望谟提升自我发展能力。截至2019年年底，宁波余姚选派5家企业在贵州望谟投产或开展项目合作，项目总投资额8.9393亿元，年度到位资金3.1442亿元，项目带动1112人贫困人口脱贫;在贵州望谟投资建设扶贫车间9个，带动贫困人口130人。同时，宁波余姚积极开展消费扶贫工作，出台《余姚市深入开展消费扶贫助力对口地区脱贫攻坚加快区域协调发展实施方案》以推动“黔货出山”工作。截至2019年年底，宁波余姚市开设了2家望谟跑山牛专卖店，9家企业作为定点销售对口地区农特产品销售点，帮助贵州望谟累计完成销售额3238.89万元，带动贫困人口3439人。此外，为助力贵州望谟旅游产业发展，宁波余姚积极组织余姚市工会会员到黔西南进行疗休养，截至2019年年底，已有1863人次赴黔西南进行疗休养。

劳务协作撬动。2019年，两地联合出台《“党建引领·姚望相助·就业相扶”工作方案》并分别成立“劳动力输出余姚服务工作领导小组”“望谟劳动力输入服务工作领导小组”，高位推动就业扶贫态势，提升劳务输出和输入各项工作的组织化和协调化程度;依托贵州望谟驻宁波余姚劳务协作工作站成立“望谟县人力资源服务公司余姚分公司”“党支部和职工之家”，充分发挥党组织在劳务工作中的组织力、凝聚力和动员力，提高两地劳务合作的制度化、系统化和长效化。2019年，宁波余姚两次组织企业赴贵州望谟进行专场招聘活动;开展帮助望谟县贫困人口就业培训2164人次;帮助贵州望谟贫困人口到宁波就业266人次，在省内就近就业共计1490人，到其他地区就业661人次;招收贵州望谟建档立卡贫困户学生就读职业学校50人。

人才支援撬动。在基础教育和健康安全两大基本民生领域，宁波余姚系统全面地分阶段、分专业、分层次安排教育专家和医疗专家到贵州望谟支医、支教和支建。2019年，宁波余姚共安排55名专业人才到贵州望谟挂职，其中18个月以上10人、7-12个月16人、1-6个月29人。两地共同开展党政干部培训3期，共有315名基层干部、东西部扶贫协作干部受训;开展专业技术人才培训8期，共有2227人次受训。此外，为促进两地发展协作和人才互助，宁波余姚还积极选派教育、医疗等领域的专业技术人才赴贵州望谟开展讲座、培训。

资金支持撬动。2019年，宁波余姚对口协作贵州望谟帮扶资金5000万元，帮扶资金实际使用率达到95.66%;计划外财政援助资金400万元。同时，结合当地发展需求实际，宁波余姚协助贵州望谟筛選出18个扶贫项目。截至2019年底，18个项目已全部完工，实际带动贫困人口11775人，带动残疾贫困人口226人。此外，宁波余姚积极动员社会各界参与东西部对口协作，举办“爱心义卖”“全国扶贫日”“微心愿认领”等活动。截至2019年年底，宁波余姚社会力量对口协作贵州望谟的募集资金或物品折价共计845.33万元。

【参考文献】

[1]张琦，史志乐.加强东西部扶贫协作 携手助力脱贫攻坚[N].光明日报，2018-07-19.

[2]中共中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心.集中力量办大事的显著优势成就“中国之治”[N].人民日报，2020-03-13.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Operation Logic of the Counterpart Support

Mode between the East and the West

Lu Yinhui

Abstract：The counterpart support between the East and the west is conducive to promoting the coordinated development，coordinated development and common development of the region，helping the rich first and then the rich，and finally achieving common prosperity.Taking the counterpart support of Yuyao in Ningbo and Wangmo in Guizhou as samples，this paper refines the operation logic of the counterpart support mode for the East and the west，that is，under the unified leadership of the party，we should give full play to the “mechanism interaction，multiple linkage and factor crowding”.Among them，mechanism interaction is the basis of counterpart cooperation，multiple linkage is the key of counterpart cooperation，and factor crowding is the driving force of counterpart cooperation，It is hoped to provide a useful reference for the “constant coordination” of the development gap between the East and the West.

Key words：East West counterpart support;mechanism interaction;multiple linkage;the key elements