城市环境卫生管理精细化的现实困境与纾解策略

摘      要：推进城市环境卫生管理精细化是实现城市管理精细化的题中之意，也是国家治理现代化的必然要求。目前，城市环境卫生管理精细化面临管理理念较为滞后、管理机制不健全、管理标准不明晰、管理经费不充足、管理手段不够先进等现实困境。为此，应推动管理理念从传统型向现代化更新，管理机制从“运动式”趋向长效化，管理标准设定从模糊化到清晰化，管理经费从随意性向稳定性转变，管理手段从传统型向智慧化改进。这样，才能加快推进城市环境卫生管理精细化，实现人民群众对美好生活向往的目标。

关  键  词：城市管理;城市环境卫生管理;精细化管理;治理现代化

中图分类号：D630          文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）05-0040-09

收稿日期：2021-01-18

作者简介：罗志强，江西师范大学马克思主义学院博士研究生，中共江西省委党校讲师，研究方向为公共管理理论。

一、问题的提出

城市是公共服务高度集聚的地理空间，加强城市管理是促进城市发展的重要依托，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。在城市管理这项系统工程中，环境卫生管理的重要性日益突出、任务日益艰巨，因为环境卫生不仅是城市干净整洁的外在名片，也是城市健康发展与否的内在指标。

作为城市管理的重要内容，城市环境卫生管理是一项满足人民美好生活需要的民生工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将城市管理工作摆在重要位置，围绕城市管理精细化作出的一系列重要论述和部署都与城市环境卫生管理息息相关。2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出“要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。”“用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。”[1]2014年2月，习近平总书记在北京考察时特别强调要加强环境管理，“推进城市管理目标、方法、模式现代化”。[2]2015年12月，中央城市工作会议强调“特别是要注意加强城市精细化管理”，“城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。”[3]2017年3月，习近平总书记在全国“两会”期间强调“城市管理应该像绣花一样精细”。[4]2018年11月，习近平总书记在上海考察时强调：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”[5]在2019年新年贺词中，习近平总书记强调要感谢“环卫工人”“这些美好生活的创造者、守护者”。[6]可见，以习近平同志为核心的党中央对城市管理的重视一以贯之，对城市环境卫生管理的关注由来已久。

二、相关研究文献综述

精细化管理这一概念最初用于企业管理领域，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。[7]由于这种方式是对传统粗放式、经验化管理模式的反思、批判和超越，适应了时代发展需求，随后被引入政府管理领域，成为政府管理的创新方式。[8]然而，到底什么是精细化管理，学界对此虽早有讨论，但至今尚未达成共识。有学者从微观视野出发，认为精细化管理应该体现规范化、数字化、协同化、精益化等特点，[9]包含“多元化”的治理结构、“共享化”的发展成果、“法治化”的治理环境、“网络化”的治理方式、“专业化”的治理人才等要素。[10]也有学者认为微观视野有明显的局限性，只有从宏观上把握才能解决精细化的学术和实践双重难题。[11]尽管视角不同，但精细化管理被普遍认为“代表着城市治理现代化的基本方向，是未来我国城市和发展的主导性策略”。[12]但同时也要看到，通过设计精细化制度实现精细化管理是有成本的，[13]精细化管理在实践中还存在不少障碍。当前，全国城市管理执法体制不统一，[14]城市“条块”管理体制的弊端突出，[15]外部监督存在实质性缺位，尽管已经结合了决策、执行和监督三方面权力，[16]但反映在案件移送、信息共享、配合制度等方面还任重道远。[17]

从管理主体看，政府角色正在发生变化，社区组织、社会组织、私人部门因力量日益壮大而受到重视，它们与公共部门形成了重要的伙伴关系，18]由此以市场为基础、由竞争驱动的策略正在取代传统的、以规则为基础、由权威驱动的策略。[19]从管理机制看，单靠立法不能解决政府部门“碎片化”难题，立法和执法要同频共振，[20]综合执法改革的推进有利于破解执法力量分散所导致的管理碎片化、多头交叉执法等問题，[21]要构建部门间双向互助的持续性机制，[22]负有管理权的政府部门之间在城市环境卫生管理中需要建立必要的沟通机制，按照操作规范和分工安排实现管理资源的有效整合和管理行为的协调统一。[23]此外，必须完善综合管理大联动机制，[24]加强正式政治和非正式政治的条块协调。[25]从管理过程看，必须优化过程与结果的衔接，形成规律性认知并逐步建立和完善分领域精细化管理的长效机制。[26]从管理手段看，急需以智慧治理为改革路径，[27]不少学者瞄准了互联网、大数据、物联网等平台，强调要抓住机遇，实现智慧化管理。但也有学者持审慎态度，认为大数据虽然为城市精细化管理提供了手段，但应防止盲从、过热和形式主义。[28]

由此可以看出，已有研究对城市精细化管理是未来城市管理的主导范式取得了共识，并在其主要内涵、基本特征、推进路径以及范式转换等方面进行了深入探讨，但其更多集中于对城市精细化管理的探讨，没有把城市环境卫生管理作为研究对象，且缺少从城市环境卫生管理精细化实践操作方面进行深入研究。

三、城市环境卫生管理精细化的现实困境

城市环境卫生管理精细化是根据时代发展和现实需求而提出的重大课题，是关系到城市良好形象与人民美好生活的系统工程。当前，推进城市环境卫生管理精细化还面临一些现实困境。

（一）城市环境卫生管理理念亟待更新

一是部分管理者思想上不够重视。城市环境卫生管理是一项从无到有、从弱到强、从单一到综合的工作，但部分管理者对城市环境卫生管理的重要性在思想上缺乏足够重视，认为这项工作不能产生直接经济效益，无法与见效快的工程项目相比，因而不愿花足够的时间和精力深入实际进行调查研究，缺乏对当地实际情况的精准掌握，没有充分发挥以上率下的作用，造成了不想推动、不推不动、推而不动的局面。二是部分管理者认识上不够深刻。没有把城市环境卫生管理工作当作一项系统性、制度化、常态化的任务对待，偏向“运动式”管理，习惯采用突击检查、以罚代管的方式，由此造成了城市环境卫生管理人力、物力和财力的浪费。三是部分管理者规划上不够合理。习近平总书记指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一個城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[29]当前，部分管理者“应景式”规划较多，没有根据时代变化和城市发展的实际需要做好城市环境卫生管理规划，因而在源头上留下了管理漏洞，并且在管理过程中不愿意及时更新设备和平台，以致实施具体管理时心有余而力不足。

（二）城市环境卫生管理机制不健全

一是部门协调联动机制不健全。城市环境卫生管理不仅需要城管局一个部门参与，还需要党委、政府、文明办、旅游局、街道办事处、居委会等多元主体协同发力。但现实中，由于不同主体在城市环境卫生管理中的职责不同，任务轻重缓急不一，其对待这项工作的态度也不同，这就可能造成凝聚共识困难、统一指挥不便、密切配合不易的局面。二是长效监管机制不健全。部分管理者存在只通报不问责、只考评不奖惩等问题，还有部分管理者存在只问责、只管治而不服务等问题，导致激励效应不明显，城市环境卫生状况难以得到根本改变，边治理边反弹现象比较突出。三是社会参与机制不健全。在城市环境卫生管理中，政府、社会、公众等不同主体依然存在割裂现象，如政府部门往往以管理者自居，忽略了管理与服务并存的双重属性，使得社会和公众参与管理的渠道较为狭窄，无法形成多元主体参与管理的格局。

（三）城市环境卫生管理标准不明晰

一是道路保洁管理标准不明晰。道路保洁是一项复杂性工作，涉及到不同路况、不同作业工具、不同天气、不同时段等现实情况，需要精细选择保洁方式。然而，在哪种路况选择什么样的作业方式、作业工具方面还存在随意性，尤其是在遇到冰雪天气时，有些保洁人员仍然采用洒水方式进行路面清扫，这极易导致发生交通事故的后果。二是环卫设施设备管理标准不明晰。如没有建立专人管理负责制度，缺乏对环卫设施设备统一管理、保养、维护制度，给日常使用留下了隐患。此外，部分使用者规矩意识不强，不能严格按照相关操作流程、操作规范进行作业。三是生活垃圾收集、运输、处置标准不明晰。垃圾分类在部分城市还没有落实到位，就连垃圾容器的外观和标识也存在混乱现象。有些保洁员为了省时省事，没有严格执行垃圾分类要求，甚至自己对垃圾分类都缺乏足够的认识，无法很好地贯彻落实统一标准。

（四）城市环境卫生管理经费不充足

一是城市环境卫生管理队伍经费不充足。城市环境卫生管理精细化不是轻轻松松敲锣打鼓就能完成的，而是要组织专门的管理队伍进行管理。随着城市环境卫生管理面积的不断扩大、领域不断扩充、要求不断提高，管理队伍也要同步发展壮大，这些都需要充足的经费作支撑。但现实中，在职在编城市环境卫生管理人员的收入并没有与工作任务同步增长，也就是说，工资待遇没有得到相应提高，严重影响了管理队伍的稳定性。二是城市环境卫生管理基础设施经费不充足。城市环境卫生管理理念要先行，配套要跟上。做好这项工作，必须有充足的专项资金。但现实中，市政工程建设和设备购置往往与城市快速扩张和管理需求增长存在较大差距。如部分县城中心城区的公厕供给总数与需求总数不匹配，不能满足城市发展需要;再如城市每个垃圾容器每天都应该配置一个塑料袋，以方便及时袋装清理垃圾，但经费不足造成一些垃圾容器没有配置塑料袋或者不能保证每天都能将垃圾袋装清理。三是城市环境卫生管理运行维护经费不充足。运行维护是加强城市环境卫生管理的重要环节，也是一项重大工程。卫生设备既会随着风吹日晒产生损耗，也会出现人为毁坏的可能，这就需要加大运行维护力度，运行维护经费也要同步增加。但现实中，运行维护经费往往捉襟见肘，难以按照作业量和标准保障到位，直接影响了设备的正常运行，严重影响了市容市貌。

（五）城市环境卫生管理手段不够先进

一是环卫作业方式原始。设备是否先进直接关系到管理效率和管理效果。部分城市环境卫生管理设备比较陈旧，机械化程度低，甚至停留在依靠大铁锨装垃圾、大扫帚扫马路阶段，以致路面清扫率、垃圾无害化处理率、粪便无害化处理率等都较低，满足不了人民群众对干净整洁环境的期待。二是环卫工人的综合能力有待提高。城市环卫工人文化程度普遍偏低，对新技术和新设备接受能力较差，在熟练操作环卫设备上还需要转型升级。三是智慧平台建设缓慢。从目前来看，尽管智慧城市建设已经迈出了步伐，但城市环境卫生管理智慧平台建设速度较为缓慢，有些县级城市刚刚起步，有些县级城市尚未将其提上日程，有些城市的智慧平台虽已初步成型但运用率不高，总体上没有突破传统管理方式和手段的制约。

四、城市环境卫生管理精细化困境纾解策略

城市环境卫生管理精细化是一项系统性、复杂性、长期性工程，既要注重更新管理理念，健全管理机制，也要关注管理标准，保障管理经费，更要适应时代发展趋势，充分利用现代管理手段，这样，才能推动城市环境卫生管理早日步入精细化、现代化轨道。

（一）从传统型到现代化：更新管理理念

⒈系统管理理念。城市环境卫生管理是城市管理的重要组成部分，与城市人口管理、交通管理、流动摊贩管理等共同构成统一的管理网络。它们之间不是互相独立、彼此割裂的，而是相互影响、相互交织的。其中，某一个子系统出现问题都可能牵一发而动全身，给整个系统带来不利影响。为此，必须树立系统管理理念，加强顶层设计，通过预判城市发展趋势，研判城市管理难题，进行有针对性的前瞻性规划，推动有回应性的整体性管理，这样，才能使城市环境卫生管理更加科学、城市运行更加高效。

⒉依法管理理念。城市环境卫生管理无论从过程还是结果角度衡量，都必须运用法治思维和法治方式来推动。在作出重大决策时，一定要于法有据;制定标准规范时，一定要有法可依;推进管理措施时，一定要有法必依;执行执法决定时，一定要执法必严。如在建筑物标识标牌专项整治行动中，各机关、团体、企事业单位和个人如有设置标识标牌和户外广告需求的，必须聘请有资质的专业设计公司设计，报城管局审批、备案后方可实施;各街道要按照严格执法、违法必拆的原则开展执法工作，做到拆前有方案、拆中有保障、拆前拆后有图片，讲究工作方法，认真做好解释、劝导工作，确保社会稳定。总体来说，就是要在城市环境卫生管理的全过程做到以法律为准绳，依法管理、依法办事，切实解决城市环境卫生管理中人民群众最关心、最直接、最现实的问题。

⒊综合管理理念。一是强调综合手段的运用。要针对不同问题、不同情节综合运用行政、法律、道德等多种手段。二是强调综合关系的协调。要综合调节利益关系、协调社会关系，对“人、屋、车、场、网、组织”等各类要素进行全面管理和服务。三是强调解决综合问题。要研究制定市容市貌标准和城市管理措施，编制城市管理专项规划，制定城市管理方面的年度工作目标和考核办法，以解决负责市政设施运行、环卫保洁和垃圾收运、处置、资源化利用等问题，指导、监督、检查、考核市容环境卫生和综合行政执法管理工作。

⒋源头管理理念。城市环境卫生管理精细化既要治标、更要治本。治本之策在于加强源头管理，从源头上找准症结，做到对症下药。以垃圾分类工作为例，尽管一些人的习惯一时难以改变，但还是应从源头上和根本上解决问题。正如习近平总书记在2016年12月主持召开中央财经领导小组会议上强调的那样，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。因此，普遍推行垃圾分类制度，是加强源头管理的根本所在。

（二）從“运动式”到长效化：健全管理机制

⒈构建协同性参与机制。精细化管理涉及大量微观事务，完全依靠政府力量必然会造成巨大的行政成本支出，且未必能达到预期效果。城市环境卫生管理作为一个多方主体共同参与公共事务的过程，不应仅仅视为政府单一主体的事，还应建立起政府、企业、社会组织、公众等各主体之间协商合作良性互动关系，努力形成共建共治共享格局。构建协同性参与机制应关注以下几方面：一是参与过程互动。即“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，[30]而不是缺少核心的“主体多元化”。二是参与主体间的关系。必须准确把握政府主导与社会协同的关系，在强化政府行政管理责任的同时，通过各种方式调动各类社会主体参与精细化管理的积极性。既要强调各级行政部门的主导地位，强化公众、社区、企业的主体责任，也要发挥行业协会、商会、公益机构等专业性社会组织的作用。[31]三是参与渠道多样。参与渠道多样是实质性参与的必备条件，应通过制度化拓宽社会参与渠道。

⒉健全长效化监管机制。要将环境整治纳入政府绩效考核体系，鼓励社会力量参与监督，将社会监督意见作为对相关职能部门绩效考核的重要依据。一是明确考核指标。将城市环境卫生管理纳入各相关部门年度管理目标之中，完善城市环境卫生管理考核指标体系。考核内容由单一的卫生保洁向市容环境、园林绿化、市政设施、经营秩序等转变。在进行绩效考核制度设计时，应明确考核范围、考核主体、指标体系、过程监督和激励措施五个方面内容。二是完善考核办法。将日检、暗查、月综合考核、督办四方面结合起来，对工作成绩突出的和未完成目标任务的予以通报;同时，不定期组织人员进行检查督查，对于履责不到位、工作推进不力的，严格追究相关单位和人员责任。三是强化考核结果的运用。专项整治工作领导小组应组织专人对各街道整治情况进行督查考核，对不作为、乱作为、推诿扯皮、弄虚作假、不能按期完成整治任务的单位，按照有关规定进行责任追究;对管理不到位、措施不落实、工作效率低、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、吃拿卡要的单位和个人进行严肃问责。

⒊健全市场化运作机制。国务院出台的《城市市容和环境卫生管理条例》（2017年3月1日第二次修订）第二十九条规定：“环境卫生管理应当逐步实行社会化服务。”实践证明，“多元主体下有效共治的市场模式是我国环卫公共服务提供的理想模式”。[32]因此，在城市环境卫生管理中，应当重视并建立起政府与企业的合作关系，以合作克服政府大包大揽的传统弊端，提高城市环境卫生管理质量和效率。按照政企分开、管养分离原则，加快公共服务市场培育，加大城市管理市场化、专业化力度，把市场能做好的尽量交给市场，让专业的人做专业的事，确立公共服务企业在城市基础设施养护市场的主体地位。这就要求通过政府购买服务方式逐步有序将路灯、亮化、环卫保洁、垃圾分类处置及“牛皮癣”清理等交给企业、社会组织，形成政府主导、企业经营、市场化运作的管理管护新机制，以走出当前城市基础服务设施运营管理高成本、低效率的困境。

（三）从模糊化到清晰化：明确管理标准

⒈明确道路保洁管理标准。从总体上说，要按照路面净、路牙净、井箅子净、树穴净、绿化带净、墙根净等标准进行作业，达到道路上无垃圾、无污水、无沙土、无烟头、无果皮纸屑的效果。具体而言，一是在作业方式上，要区分快速路、主次干路、非主次干路、非机动车道、人行道等特点选择保洁工具。快速路、主次干路以采用大型保洁机具联合作业方式为主，非主次干路、非机动车道、人行道应使用小型保洁机具或人工保洁方式进行作业。二是在任务分配上，要区分不同季节、不同时段等安排任务量。如在非冬季，可按照早晨、午间、晚上三个特定时间段实行每天三次集中作业。如遇高温、暴雨等特殊天气，可根据实际情况优化作业模式并及时调整作业时间及频次。三是在质量上，要严格控制道路上可见垃圾数量、可见垃圾滞留时间、地面尘土量、路面本色度等指标符合城市环卫要求，确保道路保洁作业二次扬尘污染控制到位，作业后路面无污水、无污泥、无杂物。

⒉明确环卫设施设备管理标准。环境卫生设施设备的设置、管理、维护应符合布局合理、整洁卫生、方便实用等要求，保证设施设备和作业机具的种类、功能、数量配置到位。环卫车辆、垃圾容器、垃圾转运站、公厕等设置应符合国家现行实施的《城市环境卫生设施规划规范》GB50337、《环境卫生设施设置标准》CJJ27、《城市公共厕所设计标准》CJJ14和《城市公共厕所卫生标准》GB/T17217等有关规定，不折不扣加以落实。

⒊明确生活垃圾收集、运输、处置标准。应按照国家相关要求，全面推行生活垃圾分类工作，实行生活垃圾分类收集、分类运输和分类处置，促使垃圾分类收集与运输、处置方式相协调，促进生活垃圾处理的无害化、减量化和资源化。同时，加强对垃圾收集运输作业人员的管理，确保在运输过程中不出现垃圾扬、撒、拖挂和污水滴漏等现象。

（四）从随意性到稳定性：保障管理经费

⒈在管理队伍方面提供充足保障。应按照国家和省、市有关机构编制管理规定，根据精细化管理实际需要，合理核定和调整城市环境卫生管理队伍人员编制，努力配足配强队伍，有效解决城市环境卫生管理力量不足问题。另外，各项工作牵头单位要负责具体工作的组织实施，主要领导负责抓总协调，制定工作方案，确定工作目标，强化工作举措，明晰工作进度，明确责任人员，通力协作形成合力，杜绝推诿扯皮现象，确保城市环境卫生管理工作顺利进行。

⒉在设备方面提供充足保障。进一步夯实城市环境卫生管理设备基础，市、区两级要安排专项资金更新和添置一批市政养护、桥梁维护、垃圾清运、城管执法等急需设备，淘汰陈旧、落后设备。

⒊在经费方面提供充足保障。调整现行城市环境卫生管理经费预算标准，按照高水平、精细化、长效化的管理要求，综合城市规模扩张、设施投资及资金成本增加、作业成本加大、人员工资提高、物价上涨等因素，建立健全工作量与经费同比例增长机制。推动城市空间资源市场化，通过招标、拍卖等形式出让地下通道、户外广告等经营权，实行特许经营，收入全部用于城市环境卫生管理，努力形成城市建设与卫生管理互动互促、协调发展的良性循环局面。

（五）从传统型到智慧化：改进管理手段

⒈搭建城市环境卫生管理数据集聚平台。数据是一种符号，更是一种资源。“复杂的数据不再仅仅呈现出结构性特征，反而更多地呈现出非结构性和半结构性特征”，[33]因此，把数据资源转化为管理效能，就需要搭建数据集聚平台。这个平台就像一个数据库，既包含实时数据，也包含历史数据，通过有效对比和分析，能够为管理提供数据支撑。如新加坡城市管理部门开发的“一联通”以ICT技术为依托，居民可以充分利用这个数据平台实现广泛参与;[34]又如美国纽约311平台也成为城市环境卫生管理实时数据的最主要来源。在我国，已有一些城市设立了非紧急政务热线，如江西设有12345市民服务热线，这一热线涵盖市容环卫多个职能部门，为搭建数据集聚平台奠定了良好基础。

⒉组建城市环境卫生管理数据分析团队。数据如果不经分析，只能成为僵尸数据，对于城市环境卫生管理工作毫无意义。数据驱动的城市需要一支专业情报分析团队，队员必须具备数据处理、信息分析、情报甄别能力，尤其需要数据科学和竞争情报方面的专业人才。通过数据分析，能够对城市范围内所有环卫作业车辆、垃圾采集点等进行实时监控，做到管理无死角，确保卫生清洁及时、垃圾清运及时、维修养护及时，进而实现精细化管理。

⒊构建城市环境卫生管理数据预警指标体系。基于数据构建的预警指标体系有助于系统而直观地展示大数据背后所呈现的城市环境卫生管理短板，科学地梳理问题矛盾次序，从而提高决策者的管理效率，这也是进一步展开情报分析以切实解决问题的基础。城市可以在搭建城市公共数据集聚平台的基础上，根据对已有数据的分类，尝试设计预警指标，并在不断扩大公共数据所涉范围的同时，逐步完善整套预警体系。[35]

总之，城市环境卫生管理精细化作为城市管理精细化的重要组成部分，是实现人民对美好生活向往的重要抓手，但就目前来看仍然面临一些困境，因此，应在充分认识和把握城市发展趋势的基础上，以历史眼光和宏大視野对待城市管理问题，尤其要把城市环境卫生管理作为一项重要任务来抓，久久为功、常抓不懈，以不断提升人民群众在城市生活中的安全感、尊严感和幸福感。

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Practical Dilemma and Relief Strategy of Urban Environmental

Health Management Refinement

Luo Zhiqiang

Abstract：To promote the refinement of urban environmental health management is not only the meaning of realizing the refinement of urban management，but also the inevitable requirement of the modernization of national governance.At present，the refinement of urban environmental health management is faced with many practical difficulties，such as lagging management concept，imperfect management mechanism，unclear management standards，insufficient management funds and less advanced management means. Therefore，we should promote the renewal of management concept from traditional type to modern type，the long-term trend of management mechanism from “sports type” ，the fuzziness to clarity of management standard setting，the change of management funds from randomness to stability，and the improvement of management means from traditional type to wisdom.Only in this way can we accelerate the refinement of urban environmental health management and realize the goal of people's yearning for a better life.

Key words：urban management;urban environmental sanitation management;fine management;modernization of governance