我国数字经济外循环面临的跨境数据流动政策问题与对策

刘如，周京艳

（1.中国科学技术发展战略研究院；2.北京科技战略决策咨询中心）

面对世界和国内经济发展的新形势，习近平总书记多次强调要发展“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。而数据作为基础性生产要素和重要的国家战略性资产，发展基于跨境数据流动的数字经济外循环新格局成为我国赢得国际竞争新优势的主动战略选择。

数字经济依赖于跨境数据流动，发展数字经济外循环亟需了解全球跨境数据流动政策趋势及国际合作机制，分析我国跨境数据流动政策与主流跨境数据流动政策之间的冲突，并找到解决冲突的对策与方法，以加快形成国内国际双循环相互促进的发展新格局。

一、全球跨境数据流动发展态势与政策趋势

（一）全球发展态势：跨境数据流动成为数字经济外循环的重要特征

随着新一代信息技术的发展和信息基础设施的普及，数据的全球化属性和流动属性日益增强，跨境数据流动日渐成为推动新型全球化的重要特征。根据美国布鲁金斯学会研究，从2009至2018年，全球数据跨境流动对全球经济增长贡献度高达10.1%。麦肯锡全球研究院（MGI）指出，自2008年以来，数据流动对全球经济增长的贡献已经超过传统的跨国贸易和跨国投资。尤其是新冠疫情以来，全球贸易下降11%左右，但是数字贸易却逆势上升。数字技术创新突飞猛进、交融应用，创造了新的需求和供给，加速了生产、分配、贸易、消费等各个环节的重构，促进了经济发展模式和人类生活方式发生重大变化，提升了数据流动速率和资源配置效率，带来生产力的极大跃升和生产关系的深刻调整，推动世界经济处于不可逆的熵变过程，跨境数据流动已经成为经济系统进化博弈的关键要素，推动数字经济系统向动态平衡进化，使之成为数字经济外循环的重要特征。

（二）全球政策趋势：数据资源将成为大国博弈的角力点

数字经济时代，无论是货物贸易还是服务贸易，都离不开数据的跨境流动。近年来，国际社会认识到跨境数据流动能带来巨大收益，但也可能对国家安全和个人隐私造成威胁。因此，对跨境数据流动采取了新的政策。

一是数据保护与开放成为跨境数字的博弈焦点。欧盟积极推进数据安全保护政策，由《通用数据保护条例》（GDPR）与《非个人数据在欧盟境内自由流动框架条例》共同奠定欧盟内部数据流动的基本框架。英国出台《英国2016—2021年国家网络安全战略》，强调网络安全应以国家安全为目标。随着“互联网中立原则”的废除和《澄清境外数据的合法使用法案》（CLOUD法案）的签署等一系列举措，跨境数据流动将出现新形态。国际数据保护规则的多变将给数字贸易国际规则的制定带来巨大挑战。根据各国对数据保护的主张，总结出全球在这个争执焦点的主要分歧和总体举措，如表1所示。

二是数字经济价值链决定了具有分歧的跨国数据流动政策。在大国博弈的战场上，中美冲突最为突现，由于中美利益和优势的不同，在跨国数据流动方面存在根本的分歧。美国处于数字经济价值链中高端，比较优势是数字服务贸易，其核心的诉求是“跨境数据自由流动”。美国是数字技术、标准专利、数字内容、商业规则等关键要素的主要输出国，也是全球数字贸易最大的参与国和受益者，实现“跨境数据自由流动”可以保持美国在全球经济中的领导地位。因此，美国重点引入与数据流动、知识产权等相关的内容，着力推动“数据存储设备以及数字技术非强制本地化”“保证网络自由接入”等有助于促进数字服务输出和消减数字贸易壁垒的相关规则。而中国处于数字经济价值链中低端，比较优势是基于互联网从事的货物贸易，其核心的诉求是“数据主权”。因此会更加关注能促进跨境货物贸易便利化等的相关规则，如：“低价值货物免关税”“完善法律及金融支付机制”“构建跨境电商争端解决机制”等。

三是对于跨境数据的治理呈“长臂管辖”趋势。尤其是以美国为代表，通过“长臂管辖”扩张其跨境数据执法，加剧了与他国关于数据管辖权、执法权的冲突。例如，美国2019年颁布的《澄清境外数据的合法使用法案》（CLOUD法案）规定，美国政府有权调取存储于他国境内数据，这相当于建立了一个可以绕过数据所在国的监管机构，将美国执法效力扩展至数据所在国的“治外法权”。美国此举将在很大程度上改变全球数据主权规则。

二、主要经济体跨境数据流动政策与实践

一是美国的数据跨境流动政策更加强调在安全规则下的跨国数据自由流动。凭借在数字经济和信息技术领域的全球优势，美国推崇全球数据自由流动政策。美国先后出台了《网络安全信息共享法案（2015）》《2016年联邦网络安全研发战略计划》《加强联邦网络和关键基础设施的网络安全》《美国国家网络战略》等，将“网络安全”所指范围由“信息系统安全”调整为“信息系统安全和网络数据安全”两大部分，强调在安全规则下对于网络数据的共享。在数据流动方面，美国在G8国家共同签署《开放数据宪章》的基础上，于2014年制定《美国开放数据行动计划》，主张“数据跨境自由流动”和“消减数字贸易壁垒”。此外，美国通过“长臂管辖权”和庞大的情报网络，严格限制涉及重大科技及基础领域的技术数据和敏感数据的跨境转移。例如2018年签署的《出口管制改革法案》规定，科技数据传输到境外服务器必须获得商务部产业与安全局的许可。

二是欧盟的数据跨境流动政策更加侧重在欧盟达到充分认证标准的国家之间、欧盟内部之间数据自由流动。欧盟的数据战略主张推进欧盟乃至全球的数字单一市场，并引领制定国际数据流动和保护规则。2018年，欧盟颁布《一般数据保护条例》（GDPR），在“欧洲数据自由流动倡议”框架下消除非个人数据在储存和处理方面的地域限制，推动欧盟范围的数据资源自由流动。2020年，欧盟发布“数字新政”（《欧盟数字化总体规划》《欧盟数据战略》《人工智能白皮书》），进一步强化欧盟数据主权，坚持数据本地化，并领导全球制定相关跨国数据流动规则，构建一个全球范围的数据规制体系。

三是中国的数据跨境流动政策更加注重数字空间的主权维护。中国以《网络安全法》为基本保障，定义了网络数据和个人信息的基本概念，以《国家网络空间安全战略》为行为准则，强调捍卫我国网络空间主权维护国家安全，以《网络空间国际合作战略》为合作方略，深化国际网络安全合作推进全球互联网治理体系改革。中国对跨境数据流动管理较为严格，《网络安全法》规定关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国务院有关部门制定的办法进行安全评估。与欧美相比，中国的跨境数据流动受到国家有关部门的严格审查，以保障数据贸易中个人隐私安全与国家安全。

三、我国在数字经济外循环中的发展优势与障碍

在数字经济外循环中，中国具有数字资源、数字技术和数字市场三个方面的优势。一是数据资源是我国发展数字经济外循环的最大优势。国际数据公司IDC研究显示，2018—2025年，我国数据总量年均增速高达30%，远高于全球平均水平。其中，2018年，中国共产生7.6ZB数据，预计2025年数据总量有望增至48.6ZB，占全球27.8%，其总量远超美国的30.6ZB。二是中国在5G技术和标准领域处于世界第一梯队。在5G领域，由于华为、中兴、OPPO和中国电信科学技术研究院在“标准必要专利”方面的突出贡献，我国5G技术已经走在世界前列。我国在5G技术规则制定和5G基础设施方面，为数字贸易提供了强大的支撑力量。三是中国已成为全球规模最大、最具活力的电子商务市场。《2018—2019中国跨境电商市场研究报告》显示，2018年中国跨境电商交易规模达到9.1万亿元。全球十大电商公司中，阿里巴巴以26.6%的市场份额成为全球第一电商公司，京东以3.8%的份额排在第四。

然而，与我国数字经济内循环高速发展的态势相比，我国跨境数据流动政策和治理存在一些障碍。一是我国“数据本地化”政策不符合现行的主流贸易规则，数字经济外循环未完全打通。参与国际经济循环可以分享国际分工的红利，有一个重要的前提就是国际贸易自由化。我国基于数据属地原则和数据主权的考虑，制定了“数据本地化”相关政策法规，这不仅难以支持WTO声明中“谋求禁止数据本地化”的主张，也导致我国难以参与发达国家主导的双边/多边合作框架，如欧盟主导的GDPR、APEC主导的CBPR，以及强调跨境数据自由流动的新一轮贸易协定。二是我国在数字经济外循环中处于价值链中低端，数字服务能力较弱，扩大外循环受制于人。从全球产业链看，我国目前尚处于全球产业链、供应链的中低端位置，一些关键核心技术产品仍高度依赖进口，数字经济外循环存在“卡脖子”问题。此外，美国针对中国在外循环经济中的数字服务（微信与TikTok），提出清洁网络（Clean Network）计划和5G清洁路径(5G Clean Path)计划，构成美国维护和巩固其数字霸权的关键措施，阻碍我国数字服务的外循环扩张。

四、对策建议

跨境数据流动的相关规制是数字贸易规则的核心内容之一。究竟是推动“数据自由流动”还是加强“数据本地化”，如何在安全性和收益性中实现平衡，考验着各国政府的数据战略思维和治理能力。跨境数据流动的相关规制也将对我国数字经济外循环产生深远影响。发展数字经济外循环，必须要形成完善的国际合作机制，推动建立跨境数据流动的数据治理框架。

一是依托我国电子商务第一大国地位的优势，现阶段重点推动跨境电商多边贸易规则的制定。以跨境电子商务为切入点，率先构建跨境电商全口径统计、税收、贸易便利化及消费者保护等一系列制度，逐步形成符合世界贸易组织有关原则的标准体系，抢占全球数字贸易规则和标准制定的主动权。

二是充分发挥“数字丝绸之路”等国际合作新平台的带动作用，提出“‘一带一路’数字空间战略研究和创新议程”倡议。基于既有的“数字丝绸之路”国际合作平台，由科技部牵头，“一带一路”相关国家联合发布数字空间科技创新合作倡议，协商制定数字空间领域科技创新中的共同优先事项，面向“一带一路”相关国家利益推广“新基建”理念和数字基础设施。

三是积极将符合我国利益的跨境数据流动规则嵌入国际贸易协定中，打通数字经济外循环。鉴于当前世界各国立场存在较大差异，短期内无法形成协调的全球跨境数据流动政策体系，我国的跨境数据流动政策应以自贸谈判为契机，深度嵌入双多边贸易协定。如在中日韩FTA等多双边贸易谈判中，增加数据跨境流动的谈判内容，积极与重要贸易伙伴国达成数据流动认证协定，促进数据合法有序流动。特别是随着近年来“一带一路”倡议由“硬联通”转向“软联通”，应着力推进“一带一路”合作框架下的数据流通的协议和标准的制定，促进数字互联互通，构建数字空间命运共同体。