“十四五”时期我国推进城市更新的思路与举措

摘要：城市更新是一个不断完善“城市系统”的过程，已经成为“十四五”时期我国加快推进以人为核心的新型城镇化的必然战略选择。梳理回顾“十三五”时期我国典型城市开展城市更新改造方面的实践经验，并对其进行评价。在此基础上，针对不同类型区，提出了适合中国现实情况的更新改造路径模式，并从制度体系、管理机构、财政金融、公众参与、试点示范等方面对“十四五”时期我国的城市更新提出了相应的政策建议。

关键词：城市更新;新型城镇化;路径模式

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）03-0048-55 收稿日期：2021-01-15

作者简介：胡茜，经济管理出版社责任编辑。

1 前言

随着2019年底我国城镇化率突破60%，有近8.5亿常住人口生活在城市中。在当前我国发展环境面临深刻复杂变化，尤其是国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加的情况下，城镇化对于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局意义重大。如何继续加快推进以人为核心的新型城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间，已经成为我国“十四五”时期经济社会发展战略中的重大问题。当前我国城市，尤其是超大、特大城市的新增土地资源接近临界点，亟需对存量资源进行重新开发。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》 （《求是》2020年第21期） 中指出，今后“在城市旧城和老旧小区改造方面有巨大需求和发展空间”。因此，城市更新也就成为了“十四五”时期新型城镇化高质量发展的必然战略选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，要“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程”。

城市越来越成为一个复杂的系统，前期开发建设固然重要，且受到各界关注，但后期的升级维护同样需要重视 （吴冠岑，2016） 。城市更新就是一个不断完善“城市系统”的过程，更新与发展之间是共生、互动的关系，两者相互依存、相辅相成，推动城市内涵式发展与深度进化。城市更新能够有效提升存量资源利用效率，增加城市空间的经济价值，并且对于城市功能优化和社区环境改善具有直接作用。“十四五”时期，我国城市更新工作的一个重要任务，就是要在中国特色社会主义理论的指导下，积极探索符合国情的城市更新模式，以推动公众参与来构建“自上而下”与“自下而上”相结合的城市更新开放体系，打造市场、政府和社会三者之间的良性有机互动，有效推动城市生态环境改善、居民生活质量提升以及社会和谐发展 （阳建强，2018） 。事实上，城市更新不仅仅只是对城市中的建筑物、基础设施等物质环境进行更新改造，也是对城市产业结构、功能业态、文化环境、生态环境等软环境的一次综合优化与升级，并涉及投资、金融、科技、人文、民生等经济社会的方方面面，在很长一段时间内都将成为我国新型城镇化的重要内涵和核心目标之一 （王世福、沈爽婷，2015） 。当前，中国城市更新已经从拆旧建新式的旧模式，逐步发展到满足新需求、承载新功能、采用新方式、重视新传承的有机更新时代，城市更新将成为新时期带动我国城市持续发展的新增长点。

2 “十三五”时期我国城市更新实践及评价

2.1 我国不同城市的城市更新比较

“十三五”时期，我国常住人口城镇化率从2015年底的56.1%增长到2019年底的60.6%，年均增长超过1个百分点，已经步入城镇化较快发展的中后期。另一方面，城市更新对于我国城市高质量发展的意义日趋重要，城市建设已经由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好” （王蒙徽，2020） 。“十三五”时期，由于不同规模城市面临的主要矛盾不同，并且在发展基础、发展空间、产业结构、人文遗迹等方面差别巨大，城市更新工作在我国城市之中并不是同步展开，并且结合自身现实情况，不同城市的城市更新具体鲜明特征和差异化。

表1列出了广州、杭州、济南和嘉兴这四个不同规模、且具有代表性城市在城市更新过程中所面临的主要矛盾、更新目标、更新规划、工作程序、更新方式和更新策略方面的差异，并对其进行比较。通过解读表1，我们可以发现四点重要信息。

第一，在对城市更新进行规划决策时，广州已经形成了较为综合的系统性规划，建立了包含改造策划、用地处理、资金筹措、利益调节、监督管理在内的全流程政策框架。杭州的“三改一拆”则是临时性的综合治理框架，主要采取短期行动计划方式来推进城市更新顺利开展。为体现城市发展理念的转变和配合城市更新工作的顺利推进，济南也编制了旧城更新的专项规划，但主要是针对特定类型地块开展更新工作。与济南不同，嘉兴的城市更新则是针对单一片区 （包含多种类型） 进行系统的综合规划。

第二，在工作程序方面，有些城市设立了独立的城市更新局，有的城市则将城市更新局作为加挂单位，还有的城市在领导小组指导下开展城市更新工作。其中，广州成立了我国最早的城市更新局，并在城市更新工作领导小组的领导下开展工作，形成了横向协作、上下结合的开放体系。杭州则根据自身工作重点，通过设立“三改一拆”行动领导小组，全面组织实施“三改一拆”工作。济南是全国第三个设立城市更新局的城市，但与另外两个城市不同的是，济南城市更新局是加挂在济南市住房保障和房产管理局名下。区别于杭州的“三改一拆”行动领导小组，嘉兴负责城市更新工作的是城市有機更新工作领导小组，更具有常设性和全局性。

第三，在更新方式上，广州在经过前期的大规模改造之后，城市更新更加注重“城市成长”的多元目标导向，更多采用谨慎的循序渐进方式进行。根据杭州“三改一拆”行动工作方案，城市更新采用点 （谨慎的小步渐进） 、面 （急剧的大规模推进） 结合的方式进行。济南市在经历了急剧的大规模推进之后，开始综合运用整体改造、功能提升、综合整治等更新方式。与其他城市略有不同，嘉兴的城市更新接近于全域更新，针对老城区、外围城区和城镇的不同特点，分别采取不同的更新方式和策略。

第四，在更新策略上，广州确立了“1+3+X”政策指引体系，形成了整体性的制度安排，城市更新工作已进入法制化、规范化、常态化的发展轨道，并创新采用“微改造”的模式。杭州确立了“1+X”工作模式，形成了较为整体性的制度安排，但作为一场短期的整治行动，未来需要向战略性的制度安排过渡。济南虽然设立了城市更新局，但并不是独立的部门，采取的是针对特定类型较为整体性的安排。嘉兴的城市更新则集杭州和济南的长处，聚焦特定片区 （城中、东栅） ，形成了较为整体性的制度安排。

2.2 我国城市更新实践评价

“十三五”时期，我国城市发展中遇到了许多新挑战、新问题，甚至是风险矛盾突出，城市更新背负了重新建构城市物质和人文两大空间的重要任务。其中，城市中的物质老化往往与城市功能衰退相生相伴，与此同时传统历史文化在城市中的保护与继承问题也亟需解决。在这种大背景下，“十三五”时期我国城市更新还是呈现出了一定规律的变化。

首先，城市更新目标由单一化走向多元化。城市整体功能结构综合协调是城市更新目标建立的基础，我国城市更新在“十三五”时期已经由注重物质空间修复和改善逐步转变为更加关注提高城市居民生活质量和增强城市发展的可持续能力。这表明我国城市更新工作已经能够以高质量发展为出发点，重新思考城市建设与经济社会发展之间的一系列关系，诸如新旧城区发展之间的关系、更新目标与城市空间结构之间的关系、更新内容与经济增长和社会治理之间的关系等重大课题。

其次，城市更新规划由单一规划走向综合系统规划。由于最近一个时期我国城市发展面临着形势复杂、矛盾众多的特点，传统的规划设计已经难以指引城市未来的发展，而内涵更为丰富、目标更为广泛、执行更为灵活的系统规划越来越受到重视 （高雅、杨兵，2020） 。国内部分城市已经结合自身总体规划制定了全面、系统的城市更新规划，确定符合自身现实情况的更新目标和模式，力求优化人口和产业的空间布局。与此同时，各城市对于更新改造项目成本和收益的计算更加精准化，加强了更新规划的科学性。

再次，城市更新工作由封闭走向开放。“十三五”时期，城市更新的资金来源由过去单纯依靠财政拨款，逐渐转变为全社会多方共同出资。城市更新过程中已经形成了较为完善的中央和地方两级政府，房地产商、金融机构等多层次、多渠道的投资体系，出现了政府、企业、私人共同参与城市更新改造的新局面 （刘江等，2021） 。同时，更新规划的制定和出台也已经实现了全方位、多层次的公众参与，包括专家委员会和更新项目涉及的居民、相关单位等。

最后，城市更新方式由急剧的突发式转向更为谨慎、稳妥的渐进式。“十三五”时期，各参与主体都已经意识到我国的城市更新工作不可能一蹴而就，而是需要一个长期持续的过程。不仅要区分不同区域、不同类型区在更新改造中所需要的差异化诉求，也需要在充分考虑原有城市空间结构和社会网络后，因地制宜、因势利导地推动更新目标的实现。

3 “十四五”时期我国城市更新面临的新形势、新挑战

3.1 城市高质量发展要求城市更新推动优化城市功能和提升城市品质

改革开放以来，尤其是进入新世纪以后，伴随着急速膨胀的城市规模，我国城市中资源耗费、污染物急剧增加，“城市病”已经严重阻碍了城市的进一步发展。诸如住宅区颓废、人口密度过高、交通拥堵且事故频繁、环境设施严重不足等城市老化现象严重，制约了城市品质的提升。尤其对于后工业化时代的城市来说，工业时代遗留下来的大量“不良资产” （厂房、仓库、码头等） ，已经严重制约了城市竞争力的进一步增强 （杨震，2016） 。在城镇化快速推进的大背景下，城市空间的新旧交替愈演愈烈。如何恢复城市活力，推动城镇化走向健康可持续道路是当前我国众多城市面临的严峻问题。城市更新不仅为解决“城市病”问题提供了一种新的路径，也能够赋予城市中存量物业新的用途和价值，从而拓展城市发展的新空间，并且通过调整城市结构与功能、改善生态环境、重塑城市形象等手段使城市保持持续健康发展的动力，有效提高城市综合竞争力。

3.2 贯彻落实新发展理念要求城市更新促进城市向绿色低碳智慧转型

众所周知，城市发展的过程就是人类文明发展的进程，从手工、农耕为主的古代城市，到近代的工业化城市，再到现代科技化的智慧城市，城市的发展标志着人类文明的不断前进。随着我国城市系统复杂性的不断提升，数字化和信息化建设的需求越来越迫切。现代科学技术为城市更新提供了所需要的技术条件，越来越多的城市希望应用新技术新方案提升城市管理能力，实现城市可持续发展。“十四五”时期，可以通过城市更新把新发展理念贯穿到城市发展的全过程和各领域，切实转变城市发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的城市发展新局面。

3.3 提升人民群众获得感幸福感安全感要求城市更新推动解决城市发展中的突出问题和短板

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要对今后我国城市发展也提出了新要求，即人居环境的改善、生活品质的提高。从城市发展理念来看，我国已经由关注城市规模扩张的“增量发展”转向关注城市居民生活质量的“存量发展”。通过城市更新改造，不断推动配套基础设施建设更加完善，实现城市功能的提升与转变。在这次新冠肺炎疫情中，城市规划建设领域的一些问题和短板更加凸显。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施短板，进而改善人居环境、提高生活品质。面向“十四五”时期，通过城市更新来提升生活质量，确保城市的可持续发展是中国城市改造升级的主要路径，同时也要确保实现城市居民、各级政府以及城市本身都能从中获益的多方共赢局面。

3.4 構建现代化经济体系要求城市更新推动产城融合良性发展

建设现代化经济体系是建设社会主义现代化强国的必然要求和必由之路，是建设社会主义现代化经济强国的基础工程。所谓现代化经济体系，就是与建设社会主义现代化强国的要求相适应的现代产业体系及其运行机制和管理体制 （周绍朋，2019） ，实现实体经济高质量发展是其中的重要环节。随着城市扩张，老旧街区的功能越来越弱化，发展活力不足，逐步走向衰退。尤其是一些工业城市，传统制造业逐步被新兴产业所取代，导致大量工业厂房闲置，严重阻碍了城市系统升级改造和产业更新换代。“十四五”时期，随着城镇化深入推进，城市成为贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要空间载体。在城市更新推动下的旧城改造、土地再利用将与城市发展过程中产业转移升级、经济结构重组产生密不可分的相互联系，城市更新将为今后城市发展提供新的经济增长点 （严若谷等，2011） 。对我国而言，城市更新可以释放包括旧工业区、城中村、旧城区在内的城市低效用地，这为产业升级改造提供了新的空间，也为产城融合发展提供了可能。城市更新有利于推动土地利用的供给侧改革，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，对传统制造业和传统房地产业提出了新的要求，要求传统低效高能耗产业向绿色、低碳、环保产业转型升级。通过城市更新，可以有效降低产业用地成本，提高产业用地效能，推动产业集聚发展，促进产城融合发展，工业、商业、居住和公共设施割裂发展的局面将得到有效改变。

4 “十四五”时期我国推进城市更新的路径模式

“十三五”时期，国内关于城市更新的实践，不同规模和发展水平的城市之间相差很大，甚至是相同规模和相似发展水平的城市之间也具有较大差异。然而，从城市更新的对象来看，不同类型之间的差别更大。因此，本文基于类型区的视角，探索“十四五”时期我国城市中不同类型区更新改造的路径模式。需要指出的是，该部分的“旧”是相对“新”而言的，文中涉及的旧居住区、旧工业区、旧商业区及旧综合区等，其概念的确定主要参考使用功能的适用性和建筑外在形态的新旧程度，指随着城市的发展和其本身使用年限的增长，或者与城市功能结构不相协调，或者在功能上已经无法适应现代生活需求，或者在物质上接近其设计寿命，在形态上呈现出破旧状态的类型区或综合区。

4.1 旧居住区更新

居住区一旦建成，就会发生结构性、自身功能性和物质性老化，在形态上呈现出破旧脏乱的状态，在功能上无法满足居民的生活需求。事实上，旧居住区更新改造是一个复杂的系统工程，关系到居民、政府、开发商之间的利益分配，需要平衡经济、社会、环境以及文化等多方关系。旧居住区改造更新模式是在对改造更新目标的理解与细化基础上对实施过程做出的一种选择反应，而从旧居住区更新的实践来看，各个居住区面临的主要问题不同，更新目标及其遵循的原则各不相同，具体的更新模式和方法选择也不一样。因此，“十四五”时期，我国城市中旧居住区更新改造应按照现实情况划分为重建、整治和维护三种模式，如图1所示。

4.2 旧工业区更新

受产业转型升级与快速城镇化进程的联合作用，城市蔓延、退二进三、土地置换、污染企业外迁等成为当前我国城市发展进程中的普遍现象，城市旧工业区的更新改造也由此成为我国“十四五”时期必须面对的历史命题。具体地，城市旧工业区改造更新的开发模式取决于地块在规划中用地性质的转变，同时也取决于其自身的区位条件和所在城市的经济结构。一般地，多数城市都会在旧工业区更新改造时，将其用地性质转变为混合用途，这种情况在城市中心区表现得尤为突出。“十四五”时期，我国城市中旧工业区更新应遵循两种模式：一种是工业升级模式，即在传统产业基础上，为旧工业区注入新型工业生产功能或通过改造更新使其生产功能进一步完善;另一种是产业更新模式，即通过用地调整与功能置换在已经废弃的旧工业区建立全新的产业集群，具体可进行商业开发、旅游开发、文化开发和混合开发。

4.3 旧商业区更新

旧商业区一般位于城市中心，通常具有悠久的历史，见证了城市发展的沧桑，具有重要的历史文化价值，同时也承载着当地居民的精神价值。不同城市旧商业区的特点虽然有所不同，但与城市其他功能区相比，旧商业区大多都会表现出区位重要、建筑密集、功能复合以及历史悠久等特点，这些特点在旧商业区中往往会同时存在或部分存在，这就为旧商业区的更新改造提供了依据。“十四五”时期，在旧商业区更新过程中，应准确把握各类空间元素的综合性、交融性，城市更新规划也应注重探寻发展机遇、突出城市意象、恢复街区活力、促进广泛参与等多元化目标，从而实现旧商业区的风貌保护与功能复兴。相应地，旧商业区更新的策略应包括整合城市要素、功能混合布局、公共交通引导、强调旧城特色和启动奖惩杠杆，如图2所示。

4.4 历史文化承载区更新

“十三五”时期，随着文化传承意识的不断增强，我国城市建设中的历史文化保护相关工作不断完善。从法规层面看，历史文化名城、名镇、名村皆形成了详细的保护要求，层次明确、可操作性强;从学术研究层面看，历史遗存的保护、利用、后续运营方法屡有创新。但与此同时，我国还存在大量对历史文化保护意义重大的“非历史文化名城”类历史城区，这些区域历史悠久、文脉鲜明、地缘独特，但却由于历史遗存数量少、位置分散、价值不突出等原因，未能成为历史文化名城，面临着开发与保护的两难境地，成为历史文化保护工作中的盲点。“十四五”时期，对于该类区域的更新改造，应根据现实情况区别对待，分别采取保全、改善和改造三种模式，如图3所示。

4.5 城中村改造更新

当前城中村已经越来越成为外来人口承租房屋获得居住场所、本地居民出租房屋获得租金收入、同时兼有内部服务型经济的城乡过渡型社区。在“十三五”时期我国城镇化快速推进的过程中，未改造的城中村越来越成为难啃的“硬骨头”，是“十四五”时期城市更新必须要面对的命题。根据主导力量的不同，“十四五”时期城中村更新模式应分为政府引导、市场运作和政府主导、市场补充两种模式。同时，根据改造力度划分，城中村更新改造分别按照综合整治、功能改变和拆除重建三种模式进行，如图4所示。

5 “十四五”时期推动我国城市更新的保障措施

5.1 加快完善相关法律法规体系

加快推进城市更新法律法规的完善，在现有法律制度框架内修订相关法律法规，在其中增加城市更新相关条款，并在此基础上加快制定《城市更新条例》。在相关法律法规中明确城市更新的公共利益导向，并对公共利益认定条件和程序进行修改、完善。同时，明确公共利益的认定程序，完善城市更新中公共利益的认定及审查机制，在最大限度促进公共利益的同时能够有效维护个人的合法利益。

5.2 健全城市更新相关管理机构

建议成立国家城市更新行动领导小组，前期可先设立专家委员会，加强城市更新顶层设计。与此同时，各城市应结合现实情况，加快设立统筹城市更新各项工作的常设机构，并对城市居民、政府以及企业三个主要利益方在城市更新决策过程中的地位、作用及其之间的相互权力关系进行界定。已设立专门负责城市更新部门的地区，应尽快推动完善城市更新相关体制机制，促进城市更新组织实施更加规范有序。

5.3 完善城市更新财政支持政策

“十四五”时期，应准确把握城市更新与产业转型升级、经济高质量发展之间的关系，追求城市更新與城市今后发展之间的匹配，为城市更新的财政支持提供政策指引。与此同时，积极吸引私人投资者和开发商为城市更新进行投资，确保一些关键性的条件准备就绪，如明确和强化财产所有权、土地使用更新权、合同权利等，保持地方政府在相关制度建设上的延续性。

5.4 推动城市更新投融资模式创新

面对地方政府债务风险管控的加强，城市更新应创新投融资模式，并拓展多元化的投融资渠道。根据政策规定和项目特点制定可落地的投融资路径，强调厘清投融资主体与更新项目开发之间复杂的法律、组织等关系。另一方面，创新城市更新的投融资模式还必须符合金融监管要求，将防范政府债务风险作为首要目标，与房地产、土地、税收等制度创新协同一致。同时，应更加重视并有效利用各方力量，通过税收减免等优惠政策吸引民间资本积极参与城市更新改造。

5.5 创新城市更新的公众参与制度

加快城市更新制度建设改革创新，积极鼓励多种主体参与城市更新规划的制定，以保证城市更新相关规划能够充分尊重事实。制定公众参与城市更新的基本原则和制度，并对所有参与者的权利和义务进行规范。加快搭建公众参与城市更新的新媒体平台，采用听证会、公开征求意见、调查问卷、座谈会等多种形式广泛听取公众诉求和意见。积极运用第三方评估等方式，加强城市更新项目实施的监督和评估工作。

5.6 发挥试点示范突破带动作用

积极开展试点示范工作，在全国范围内选择一批体现新发展理念的代表性较强的城市作为试点，鼓励试点示范城市先行先试，探索城市更新有效模式，带动和推进我国城市更新行动。示范城市要大胆开拓工作思路，鼓励不同城市进行差别化探索，在实践中不断完善政策措施，在创新中深入推进综合示范工作，扩大示范效应，形成可推广、可复制的经验模式。

参考文献：

1.高雅 楊兵.规划赋能下伦敦东区科创驱动式城市更新实践.国际城市规划.2020.35 （6）

2.刘江 付易东 石胜涛.“旧改”背景下城市老旧社区社会治理创新探索——以广州X街为例.华南理工大学学报 （社会科学版） .2021.23 （1）

3.王蒙徽.实施城市更新行动.中国房地产.

2020.34

4.王世福 沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考.城市规划学刊.2015.03

5.吴冠岑.牛星 田伟利.我国特大型城市的城市更新机制探讨：全球城市经验比较与借鉴.中国软科学.2016.09

6.严若谷 周素红 闫小培.城市更新之研究.地理科学进展.2011.30 （8）

7.阳建强.走向持续的城市更新——基于价值取向与复杂系统的理性思考.城市规划.2018.42 （6）

8.杨震.城市设计与城市更新：英国经验极其对中国的镜鉴.城市规划学刊.2016.01