积累经验 推进改革

天津财经大学住房公积金研究团队调研组

摘要：为进一步贯彻落实党中央国务院“改革住房公积金制度”的要求，在迎接住房公积金制度建立30周年之际，天津财经大学住房公积金研究编辑部谷俊青总编率住房公积金研究团队一行5人，赴湖南省益阳市住房公积金管理中心，进行了为期三天的调研，梳理总结了该中心在践行党中央国务院“改革住房公积金制度”过程中取得的宝贵经验。

关键词：住房公积金;经验;改革;益阳

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）03-0067-73 收稿日期：2021-02-02

作者简介：调研组成员及执笔人：谷俊青、孙兰、李兆军为天津财经大学教授、副教授，赵曦为天津财经大学硕士、天津国土资源和房屋职业学院副教授，张家樾为天津财经大学博士、天津外国语大学讲师。

益阳市从1995年开始建立住房公积金制度，2003年调整上收区县 （市） 住房公积金管理机构，成立益阳市住房公积金管理中心 （以下简称“中心”） 。中心为直属益阳市人民政府不以营利为目的的正处级公益一类事业单位，设4个管理科室，9个管理部 （营业部） ，1个办事处。从业人员90人，其中，在编22人，非在编68人。负责全市住房公积金缴存、提取、贷款等全部业务。25年来，中心在市委市政府的重视与支持下，立足于中部中小城市的实际，在改革住房公积金制度的道路上探索前行，为推进住房公积金事业高质量发展奠定了坚实的基础。

1 益阳中心改革创新特色

1.1 加强监督管理，增设“监委会”

益阳市住房公积金决策机构为住房公积金管理委员会 （以下简称“管委会”） ，从2002年成立第一届管委会开始，至今已有四届，2020年管委会共由45名委员组成，主任由市委常委、常务副市长担任，副主任分别由市人民政府分管副秘书长和市纪委副书记 （市监委副主任） 担任，日常工作由市政府办秘书二科承担，一般每年召开一次全体会议讨论和决定有关事宜。作为全市住房公积金管理的决策机构，管委会承担了制定和调整住房公积金管理措施、拟定具体缴存比例、确定最高贷款额度等诸多职责。但由于机构组成人员众多、会议召开频次较少等原因，致使管委会的决策和监督职能履行难以到位，不利于住房公积金制度和业务的发展。

为有效解决以上问题，益阳市借鉴各级人大和政协设立常委会做法，在管委会机构下增设了监督管理委员会 （以下简称“监委会”） 。监委会由市纪委监委、财政局、审计局、人民银行、银监局、金融办、市政府督查室等部门的管委会委员组成，管委会的副主任为监委会的召集人。主要职责是监督检查中心贯彻执行管委会决定事项的落实情况、整合部门监督资源组织联合监督检查、组织有关专项监督检查。成立初期的监委会主要履行监督职能，工作重心在监督检查方面。后又增加了管理决策方面的职能，实行双召集人制度。监督检查方面的会议召集人为市纪委 （监委） 副书记 （管委会副主任） ，管理决策方面的会议召集人为市政府分管副秘书长 （管委会副主任） 。监委会是体系监督的组织者、管理决策的参谋者和具体工作的协调者。以2019年为例，监委会的工作計划共列明10个任务事项，全年召开了3次全体会议，听取了5个专题情况汇报，审议审定了19个提请事项，部署安排了10项具体工作任务。从整体监管效果看，监委会发挥了议事决策和监督检查整改常态化的作用。不仅提高了管委会决策的科学性、完善了风险防控机制、促进了单位管理的规范化，而且大大提升了住房公积金决策和管理的公信力。

1.2 改革人事制度，扔掉“铁饭碗”

中心是益阳政府人事制度改革的先行先试单位。除市管干部外，其他人员一律公开招聘、合同管理、不进编制、同工同酬。岗位决定待遇，政治和经济待遇不与身份挂钩。其做法打破了事业单位“吃大锅饭”的薪酬体制，营造了比学赶超的良好氛围，得到了市委市政府的高度重视和大力支持。

一是加大人才引进力度。中心自2005年起对工作人员实施公开招考、合同聘用，2009年起招考对象限定为全日制硕士研究生。目前中心的职工已有近七成为合同聘用制，近六成学历为全日制硕士研究生 （41人） 。二是扔掉“铁饭碗”，端起“瓷饭碗”。自2005年起，中心所有新进职工不进编制，统一签订聘用合同。不适应工作的老体制职工下岗待岗、新体制职工直接解聘。如今，通过历次公开招考共引进合同聘用职工66人，占在岗职工人数的76%。三是建立“能进能出、能上能下”的用人机制。除市管干部外，中心的领导干部 （包括正科级班子成员） 不再是任命制、终身制。一律按照“四年一届、竞争上岗，届满重竞、交流任职”的原则，面向全体职工公开竞聘选拔。待遇与岗位挂钩，聘上了才有岗位、才能享受相应待遇。人事制度改革以来，共有39人走上了领导岗位，9人从领导岗位退了下来。占部门领导干部人数的67%。11人因考试选拔、不适工作等原因离职。中心人事制度改革获益阳市人民政府管理创新奖。

1.3 提高人力资源效率，推行“综合柜员制”

2010年以来，中心打破专业化分工，积极探索“综合柜员制”。即各营业网点除主任外，包含副主任在内的其他员工均为综合柜员，负责办理各类单位和个人柜台业务。综合柜员可以“全业务、全岗位、全区域”地完成归集扩面、贷款提取等外勤工作和办理办结全部柜台业务，完成各项管理任务，形成了住房公积金“一站 （人） 式”综合服务窗口，促进了“事业健康发展、人员健康成长”的“益阳环境”。

中心的“综合柜员制”产生于人力资源使用低效率、绩效考核平台不统一、干部交流制度难落实的背景之下。“综合柜员制”简化了内部各营业网点的岗位设置，压缩管理层级为网点主任岗位和综合柜员岗位，实现了“一站式”“一人式”服务。为确保业务规范和资金安全，中心编制了统一的业务操作手册、制定了柜员业务操作风险防控办法、实施了统一的信息系统控制和严格内部审计稽核监督，同步配套人事制度改革和绩效考核，使服务质量、工作效率、职工素质等明显提高，管理、考核更加科学、规范、公平。配合同步实施的首问责任、第三方监督和12329客户满意度回访调查机制，办事群众能准确备齐业务办结所需资料，一次办结率超过98%。“综合柜员制”的实施，不仅延长了从业人员的职业寿命，激发了工作的内生动力，而且得到了缴存单位、缴存职工以及社会各界的高度认可。近两年来，中心的“综合柜员制”多次在省市放管服改革交流会、行政审批改革现场会作典型交流发言。2019年，中心全年实施业务回访28953人次，满意率达到99.93%。

1.4 融入地方经济，形成“区县（市）互动”

益阳市委市政府重视支持住房公积金工作。每年考核县 （市、区） 政府住房公积金工作，县 （市、区） 政府常务会议或办公会议每年听取和研究住房公积金工作;政府常务副职任组长成立领导小组，负责制度的推广;营业网点都纳入当地绩效、综治、金融等考核。大部分营业网点每年都能获得一项或几项政府颁发的荣誉和奖励。

以中心安化管理部为例，主动融入安化县域经济社会发展大局，在脱贫攻坚、综合治理、创文创卫、棚户区改造、服务事项下沉、涉税信息报送等方面均获得了县委县政府的高度肯定和相关部门的一致认可。安化管理部的主要做法是：

支持棚户区改造。2017年以来，安化管理部与县棚改办对接，支持棚户区改造被征收人重置购房，由县人民政府按照6000元/户为棚户区改造被征收人缴存住房公积金，并享受无差别购房贷款政策。到目前为止，共有1000人以上缴存住房公积金，有近200人享受了住房公积金贷款政策。2018年，安化管理部是所有在安化的垂管单位中唯一获得年度绩效考核一等奖的单位。2019年2月12日，是春节过后第一个工作日，安化县委书记率全体常委到安化管理部开展住房公积金工作调研，充分肯定了安化管理部的工作，表示将研究村支两委建制问题，全力支持住房公积金事权下沉至乡镇试点工作，积极推动安化县住房公积金事业的发展。至2019年底，安化管理部各项业务指标综合排名全市第二。获得2019年度全县绩效评估二等奖、2019年度县直涉税信息报送工作先进单位。

规范缴存基数。2019年，安化管理部联合安化县财政局、安化县税务局和安化县总工会下发《关于将全县绩效考核等各项奖金纳入缴存基数缴存住房公积金并缴纳个人所得税的通知》，要求将全县绩效考核等各项奖金全额计提住房公积金。该文件的出台，对将绩效考核各项奖金纳入住房公积金缴存基数给予了政策保障，年度增加住房公积金缴存近3000万元，有效维护了干部职工的住房公积金缴存权益，极大地提升了广大缴存人的获得感和幸福感。同时，安化管理部积极与教育、卫生、财政、公安等部门加强联系，建立数据共享机制，使之规范了基础数据，完善了内部管理，扩大了住房公积金制度在安化的影响力。

推动驻村辅警建制。2018年，安化县组建驻村辅警队伍，按照“一村一辅警”的配置，共计429人。安化管理部在县村警办成立后，多次上门宣讲政策。2019年初，安化管理部向县领导专题汇报“为驻村辅警缴存住房公积金”工作，并多次与县公安局、治安大队、村警办对接辅警建制事宜，最终同意从2019年4月起为全县驻村辅警缴存住房公积金。

1.5 全业务自主经营，实现“转型发展”

2003至2010年，中心经历了市县分散管理后，改由委托银行管理。此阶段，由中心根据《住房公积金管理条例》规定支付委托银行手续费，但银行一直未将住房公積金业务当作核心业务去推广。同时，缴存账户信息不准确、业务凭证资料不规范等问题较为普遍，形成了住房公积金管理公信度较低的局面。

2010年起，中心实行住房公积金管理自营模式，独立完成存贷款账户管理、资金归集及结息、贷款发放等业务。2017年，中心制定了《住房公积金业务合作银行管理办法》，对承办组合贷款、资金使用 （含委托贷款） 结算和一般性存款业务的商业银行进行分类管理。一是管委会、监委会、中心分别对存款银行、结算银行和组贷银行的准入进行审批;二是中心在商业银行授权下，自主发放和回收住房公积金贷款，不再委托银行发放;三是在组合贷款的办理上，中心只对申请人的贷款资格把关，审批委托给银行负责，凭银行审批结果放款。经营模式调整后，中心摆脱了对银行的单方面依赖，增加了住房公积金事业发展的自主性和话语权。此阶段，中心不再给付银行归集、贷款等业务手续费。截至2019年底，累计节约运营成本超过1亿元。同时，越来越多银行主动谋求同中心合作，共同开发产品，并按日均存款额的1.5‰安排住房公积金制度推广费用 （2019年为47.68万元） 开展联合宣传，共同推进住房公积金制度建设。近年，中心经过调研提出了合作银行使用住房公积金资源的盈利行为进行有偿收费制度，拟提请管委会审议收取合作银行住房公积金存款、组合贷款、个人信息增值查询三项费用。

实现自主管理以后，中心做到了底数清、信息明，使得贷款管理措施精准到位。职工个人账户结息根据央行结息标准和规则，通过短信向缴存职工实时推送;固定扣款日 （每月20日扣款，若失败月底重扣） 并短信告知;还贷时，优先使用借款人及其配偶住房公积金账户余额对冲，不足部分再从其还贷借记卡划扣;借款人为自由职业者时，按“先缴存、后对冲”的方式还款，使中心实时掌握缴存、贷款等合作业务的开展情况。2019年末，全市逾期个人住房贷款69.32万元，逾期率仅为0.007%。2020年上半年，发放组合贷款3912笔，带动银行投入住房放贷资金9.75亿元。组合贷款申请占比达87.44%，承办商业银行增加至19家。人民银行和银保监部门曾在检查中说：“益阳市住房公积金管理中心实际上是一家没有现金和牌照的金融机构。”

1.6 利益政策双调控，做到“精准供贷”

中心按照“精准施策、应提尽提、应贷尽贷”和“全力保刚需、部分保改善、抑制投资投机”的思路，构建了区别对待不同贷款次数 （住房公积金贷款和商业银行个人住房贷款统一计算） 、不同房屋套数 （在益阳行政区域统一计算）、不同购房面积 （中心城区和县、市、区进行差别化管理） 的差别化贷款政策。具体为：

一是家庭没有住房、没有贷款、购房面积在105平方米以下的可以申请单一的住房公积金贷款;二是家庭有两套住房、有两次贷款记录、购房面积在180平方米以上的，中心不提供住房公积金贷款 （含组合贷款） ;三是其他情形提供组合贷款 （中心和合作银行各出资50%） 。目前正准备在家庭住房套数、贷款次数管控下，再细分住房面积提供差别化利率的贷款品种：

（1） 家庭所购住房在105平方米以下的，中心100%出资，实际贷款年利率为3.25%。

（2） 家庭所购住房105平方米至125平方米的，中心和银行按各50%出资，综合贷款年利率约为4.125%。

（3） 家庭所购住房125平方米至145平方米的，中心和银行按40%：60%出资，综合贷款年利率约为4.3%。

（4） 家庭所购住房145平方米至165平方米的，益阳中心和银行按30%：70%出资，综合贷款年利率约为4.475%。

（5） 家庭所购住房165平方米以上的，只能通过购房提取使用个人账户资金，其融资需求只能通过商业贷款实现，实际年利率约5% （以上测算以2019年12月20日公布的LPR利率4.8%上浮20个基点为准） 。

在2019年全市发放的住房公积金贷款中，无房无贷笔数8368笔，占贷款总笔数的76.99%;拥有一套住房未申请过贷款 （一房无贷） 笔数1281笔，占贷款总笔数的11.79%;原来没有住房第一次申请住房公积金贷款 （无房一贷） 笔数379笔，占贷款总笔数的3.49%。中心构建的不同购房面积、不同贷款次数、不同房屋套数的差别化贷款政策和三个不同利率标准的贷款产品，凸显“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，不仅保证了职工住房刚性需求，而且支持了职工改善性住房需求。

中心服务地方经济，坚持改革创新，取得了明显的效果。当前，中心正在以一天都不耽搁的精神，从住房公积金制度定位、住房公积金管理服务理念以及思维模式转换等方面深入研究与实践，积累“改革住房公积金制度”经验，推进住房公积金制度高质量发展。

2 住房公积金制度发展中应解决的问题

我国住房公积金制度最早由上海市在上世纪90年代从城市国家新加坡学习借鉴而来。制度设计之初，新加坡官方曾在相关交流研讨中指出，公积金制度成功的关键，在于坚持以城市为单位的公共政策和互助机制定位：一是必须保证全体从业人员建立公积金制度，建制比例必须保持在95%以上;二是由于公积金的互助功能仅限解决基本住房保障需求，制度必须精准施策、专款专用。

住房公积金制度在我国推行30年来，城市人民政府负总责的要求得到了较好地坚持和执行，但公共政策和互助制度定位存在不少问题：一是互助机制要求下的全员参与远未实现。以益阳市为例，超过80%的体制外就业人员没有建立住房公积金制度，未能分享政策和发展红利;二是公共政策定位下公平缴存、基本保障等要求未能得到有效执行。缴存基数在行业间、单位间、职工间均不相同，也未能与养老、医疗等其他公共政策保持一致;三是缴存比例允许单位在5%至12%自由选择，进一步放大了因缴存基数高低不同造成的缴交水平差异;四是在贷款等使用上与职工月缴存额、账户余额、家庭是否双职工参缴等情况挂钩，导致住房公积金制度保基本住房消费、刚性住房消费的公共政策属性弱化。

3 进一步推进住房公积金制度改革建议

3.1 坚持单位强制缴存和个人利益引导相结合

住房公积金制度的生命力，很大程度在于政策的强制性 （经测算，若益阳全市从业人员保持95%以上建制比例，租购建筑面积105平方米以内的住房，住房公积金将能实现资金自平衡） 。即不论是体制内行政事业单位、国有企业，还是体制外非公经济组织，必须全员建制、规范缴存。可以从顶层设计上，考虑税务代征模式 （按同一城市、同一基数、同一比例强制征缴） 。同时，由于灵活就业人员建制没有国家和单位的参与，国家、地方政府和住房公积金管理中心（以下简称“管理中心”）应正视该群体的建制目的，给予适当的利益引导和支持，积极回应该群体贷款等利益诉求。在住房公积金使用上，不宜设置过多差别化或限制条件。通过对有单位职工的强制征缴和对无单位人员的利益引导，逐步实现住房公积金制度对各类就业群体的全覆盖。

3.2 将灵活就业人员纳入制度重点覆盖范围

住房制度改革 （住房公积金制度推行） 以来，体制内职工和部分有组织的体制外从业人员，通过实物分房、货币补贴、保障性住房或住房公积金制度，逐渐改善了居住条件。住房公积金制度应等同养老、医疗、教育等基本民生保障制度，吸纳灵活就业人员群体参与住房公积金制度建设、享受相关制度红利，各管理中心应视大力推进非公经济组织建制为“扩面”的最重要工作。同时，应一并认真研究、有效做大住房公积金缴存沉淀资金规模、增值收益用于个人存储保值增值和解决资金池流动性问题的成本支出、风险准备金对冲覆盖正常经营风险等具体事项。

3.3 融入新的住房制度，推动行业发展

住房公积金制度作为新住房制度的重要组成部分，必须按照国家“房住不炒”“租售并举”“因城施策”“城市人民政府负总责”和“基本住房保障”等要求，充分发挥公共政策和政策性货币工具作用。一是在尊重国人买房习惯和“有恒产者有恒心”价值认同的同时，把基本住房 （购买住房105平方米以下） 、刚性住房需求 （无房家庭购买住房） 作为保障原则加以坚持和精准施策;二是不能把住房公积金制度当作纯粹的买房制度去定位，应精准把握国家大力发展住房租赁市场的方向，加强短租提取和长租贷款的探索;三是考虑区域发展不平衡和城市间差异较大的客观实际，在公共政策、互助设计等制度框架内，继续坚持“一城一策” “因城施策”的做法，强化城市人民政府在保障和改善民生中的職责和作用。

3.4 利益引导建制职工长期积累强化互助设计

享受单位配缴住房公积金的职工退休时，可考虑延时提取单位配缴部分的政策设计;通过个人账户提高存储获益;对长期未使用即销户的职工，可给与一次性利息补偿，以增强职工长期存放的保值、增值信心。同时，应明确住房公积金制度边界，禁止各地擅自设立支付水电、教育、医疗等费用的提取项目，杜绝住房公积金“资金池漏水”现象。

3.5 精准设计使用政策满足不同住房消费需求

按照“全力保障基本住房消费需求、部分保障改善性住房消费需求、抑制和杜绝投资投机性住房消费需求”的设计思路，构建以家庭购房面积为核心的控制要素，辅之贷款次数、房屋套数的差别化使用政策。同时，通过管理中心与银行按X%： （100-X） %不同配比为手段 （其本质为市场最敏感的不同利率标准） 实施组合贷款。以益阳市为例，符合贷款条件的按个人首付30%，贷款资金根据房屋面积分别按相应标准发放 （详见前文） 。形成5种不同利率的个人住房贷款产品，并借此调节市场需求。同时，作为住房公积金贷款的不同配比 （利率） 适用情形，还应综合考虑家庭缴存地设区城市的房屋套数 （城区和下辖区县统一考虑） 和个贷次数 （商贷、公贷合并计算） 。管理中心100%的出资情形，仅适用无房家庭购买105平方米以下住房的首次贷款申请。家庭有两套住房或有两次贷款记录的均不是住房公积金贷款的支持对象;对家庭有一套房或已有一次贷款的，还应考虑上浮利率。

3.6 鼓励各地多种方式增加资金供给

在目前住房公积金建制还没有全覆盖的情况下，灵活就业人员大范围参与制度建设后，资金流动性紧张问题将会十分普遍。可以考虑从两方面有效应对：一是通过住房公积金存量贷款资产的打包出售、住房公积金贷款转商业贷款等方式，以金融市场常态化融资的重要渠道，根据收益反哺原则，从增值收益中预算列支。二是鉴于国家在灵活就业人员建制上的长期缺位，可顶层推动各级政府给予融资专项资金支持。

3.7 明确管理中心定位并施以更精准的效能考核

大量吸纳灵活就业人员建制后，住房公积金面临的管理难度和经营风险会产生新的变化，管理中心的职能定位，应逐步转向资金经营型单位。灵活就业人员的偿债能力变化较大，而住房公积金作为政策性安排，偿债能力较弱，这就决定了住房公积金贷款的回收风险相较商业银行更大。监管部门和城市政府应在尽职免责、风险对冲、效能考核和薪酬制度等方面给予更多地支持。一是资金经营应以风险可控为追求目标;二是规范贷款风险准备金的使用，允许管理中心对冲正常经营呆损风险产生的损失;三是管理中心的经营效能如何，不能以增值收益率考核，应主要考虑“制度覆盖率、资金使用率、贷款逾期率”等指标;四是引入对效能指标的绩效管理，打破管理中心按非经营单位考核的制度束缚。