我国城市医疗服务建设中PPP融资模式应用研究

李雨涵　吴伟容

摘要：随着社会进步，人们对于生活质量有着更高的要求，医疗服务逐渐出现供需不平衡的状态，我国政府将PPP融资模式引入医疗服务建设项目中。文章首先分析PPP融资模式在我国城市医疗服务建设项目的应用现状，并指出现存的问题，提出了对相关的解决对策，使PPP融资模式更高效地运用于城市医疗服务建设项目。

关键词：城市医疗服务项目;PPP;融资模式

我国社会保障体系随着全面建成小康社会的进程，逐步建立和完善，人们越来越期待接受更好的临床医疗服务、医技服务和物资供应。我国也将PPP融资模式引入到城市医疗服务建设项目中，为解决医疗项目建设中的资金、技术缺口等问题提供了有效的帮助。然而在应用过程中，PPP项目实施仍存在一定阻碍，存在建设风险、信用问题和相关法律制度不健全等问题。

一、我国城市医疗服务的现状

随着人们生活水平的普遍提高，人民对于城市医疗服务的要求也越来越高。目前我国是以公立医院为主的卫生医疗体系，“看病难，看病贵”是一直存在于我国医疗服务方面的问题，目前，医用器械的更新与维护、专业医护人员资源不足、医院建设供需不平衡等问题仍然突出。自从医疗保障制度改革以来，社会医保、公费医疗等制度加入体系中，减少人们的就医支出压力，同时提供更高水平的医疗服务，但这需要政府投入更多财政力量去支持保障政策实施。

2020年年初，新冠肺炎疫情在我国出现，导致公共服务资源严重短缺，政府更加注重对紧急性公共事件的应对措施，同时加强对医疗卫生方面基础设施的建设。目前的政府的融资渠道较为单一，资源不足，急需新的融资渠道来改善融资中资金来源的问题。

二、PPP融资模式在城市医疗项目中的应用

PPP（Public-Private Partnership）通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，合作建设城市基础设施项目。党的十八届三中全会中准确提出，要鼓励社会力量积极投入到社会服务建设中，使其在更多领域发挥作用，补齐基础设施的短板。我国将PPP融资模式引入到城市医疗领域中，截至2019年，全国PPP综合信息平台管理库累计全部项目投资额14.4万亿元，相较于2018年的13.2万亿元，提高了9.1%，我国的PPP投资项目的发展稳定且仍有提高。消费领域基本公共服务项目投资额总计1.3万亿元，包括文化、体育、健康、旅游等方面，其中健康行业项目投资额为2083亿元，约占全部消费领域基本公共服务项目投资额的16%，仍有更多的发展空间。

面对医疗服务基础设施建设周期长，资金耗用量大的问题，PPP融资模式满足需求，响应政策，合理利用资源，提高成本利润率，使资金充足，政府与社会力量共担风险，更有保障地完成项目建设，服务于人民。具有如下优势。

（一）改善技术及管理问题

将PPP融资模式引进到医疗服务项目中，社会资本方帮助医院引进高水平的医疗技术，配合专业的管理部门，推进医院建设。例如凤凰医疗集团创建“门头沟模式”PPP项目，与门头沟区政府合作，新建成北京市门头沟区医院。2010年，该地区资源薄弱，该集团保证其对医院的投资，与医院签署IOT协议，改善就医环境与医疗水平，同时获得医院的管理权。在PPP模式下，改革发展公立医院的管理体制，董事、院长等职务由企业承担，政府职权分离，创新工资激励制度，招揽专业人才，解决人才问题。

（二）弥补财政支出的不足

现如今，我国公立医院仍存在住院难，就诊等待时间长的问题。在PPP融资模式下，有较高融资能力的社会组织来注入资产，换得运营权和管理权，同时减少政府资金供给，有效缓解政府支出压力，同时提高医院的建设水平。2018年，我国全部PPP项目融资额约为2万亿元，全国金融资产约为200万亿元，医疗卫生投资额占全部项目投资额的2%，可见PPP融资模式的应用在医疗卫生领域还存在大量的提升空间。

2013年11月29日上市的华润医疗，通过对医院进行投资，供给医用药品、耗材、器械等，与医院签订合同，获得管理运营权。2018年，城投公司参与到福建省儿童医院的建设中，该项目总建筑面积22.7万平方米，投资28.8亿元，开设床位1000张，提高地区医疗水平。这些项目都一定程度弥补了财政支出的压力，并且使医院建设项目更高效地服务于广大人民群众。

（三）推动医疗建设与PPP可持续发展

政策大力支持PPP融资模式的推广应用，2014年，国家发改委在《关于開展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，鼓励政府与社会力量建立友好合作关系，将PPP融资模式应用到城市医疗服务项目及更多基础设施建设中。充分发挥社会资本方在技术、管理、融资等方面的优势，企业在合作过程中取得利益、获得发展，同时解决政府的融资问题，加快基础设施建设的进程，推动医疗产业高质量发展。

三、PPP融资模式运用中的突出问题

针对我国医疗建设项目，可以合理借鉴国外PPP融资模式的应用经验，但因我国国情，不能完全照搬。现阶段，我国PPP融资模式在医疗服务领域如何高效应用的问题，有待解决。

（一）建设风险

PPP融资模式在城市医疗项目中的应用，能有效减小我国财政压力，灵活运用有限的人力、物力和财力，调动存在于市场中的资源。PPP融资模式在医疗领域的应用中，如更新医院配置与引进新技术，需要大量物资与优秀人才，若项目投资不到位，或者出现社会资本方能力不到位，导致医院的建设延期或是失败，对于合作双方都是巨大的损失。除此之外，金融环境对于医院建设PPP融资项目的影响也不能忽视，金融环境的不确定性增加了PPP项目无法完工的风险。医疗服务PPP项目是以增强公共医疗服务和提高融资效率作为主要目的，在此过程中，需要社会资本对项目持续投资，分担风险，与政府部门共同为人们创造更好的医疗条件。

（二）信用问题

在政府寻找合作伙伴时，由于信息不对称，导致逆向选择，使资格不足的企业参与到PPP项目中，最终导致项目不能稳定运行。在医疗卫生领域，政府与社会资本合作的最终目的是给人们带来更优质更专业的医疗服务，而作为企业，其目标是生存、发展、获利。假设企业为了增加其利润，从而减少投入的成本、费用等，对医院来说，损失不只是工程的延期，也会引起社会公众对医院的信任危机，损害医院与政府的声望。同时医院的项目负责人、管理人等人员发生变动，双方之间的合作交流会出现不清晰的问题，继而对项目进程产生影响。

（三）法律制度不健全

针对于上述存在的道德风险问题，政府难以及时发现并制止，与此同时，政府和社会资本同样作为PPP项目的参与者、实施者，政府内部监督效果不理想。目前的管理机制缺少相关法律法规，监督依据不足，双方的保障也不足，无法避免人为因素带来的影响，造成较大损失。

四、PPP融资模式在我国医疗服务建设运用中的对策

（一）分散风险

对于长期的项目建设，前期准备工作也很重要。面对建设工作，外在的经济环境和金融市场环境会变化，在医院更新建设中需要社会资本持续投资，购买医用器材或是建筑材料等;国家的经济政策也会影响着项目的发展，顺应经济政策给企业和医院带来更多的利益，财务人员可以对政策的变化进行预测，作出更合理的决策。关于资金问题，拓宽社会资本融资渠道，通过辛迪加贷款、政府的专项债券等方式筹资，同时建立合理的融资结构。实施PPP融资项目有着较高的风险，在医院的建设中，社会资本的参与能有效的分散风险，政府承担项目运营的风险，而企业承担投入成本的风险，同时共享收益，为社会做出贡献。

（二）建立双方信任

提高门槛，用高标准、高要求来筛选社会资本，公开透明地寻找PPP项目合作伙伴。建立评定社会资本信用的机制，对于违约的企业，有明确的条例来降低政府的损失。对于政府，应保护社会资本的利益，获取其信任，并提供良好的发展空间。在凤凰医疗和门头沟医院的案例中，双方建立协议，建立不改变门头沟区医院所有权、职工身份如旧等前提，保证了医院的利益。在项目建设中，双方的交流十分重要，做好协调工作，共同创造价值。

（三）健全配套法律制度

关于以上两点对策，均需法律制度的支持。目前已有相关条例对PPP融资项目进行保护与制约，但仍需更全面详细的法规。需合理分配风险，明确规定风险分配的依据，并作出解释，最大可能地减少医疗项目运行时的漏洞。对于信用，应有配套的监督机制来制约双方，保证政府接受的信息真实可靠，用具体法规来制止欺瞒行为的发生;同时需有明确的制度来保护企业的利益。在医院的建设中，通常政府承担监督工作，社会资本承担管理责任。而政府方在项目中是特殊的存在，既参与项目建设管理，也参与监督，所以对政府内部，也需完整的监管法，减少由于政府监督效果不佳带来的损失。

五、结语

我国政府与社会资本合作仍处于发展状态中，将PPP融资模式运用到城市医疗服务建设项目中，有效地解决了政府财政支出的压力，同时给社会资本带来了发展空间与利益，双方合作，增加了经济效益与社会效益，也使人们获得了更优质的医疗服务体验，有利于民生。但也存在资金投入量过大，风险承担以及双方信用等问题。据预测，完备的PPP条例，很难快速出现在人们视野中，可见PPP的相关法律建设问题亟待解决。目前，投资用于医疗项目建设的资金只占政府金融资产的极小部分，会有提升的空间，政府的鼓励与支持会使PPP融资用于医疗项目加速建成，将PPP融资模式与基础设施建设更好的结合，促进建成更加和谐美好的社会，指日可待。

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*本文受到北京市大学生创新创业训练计划项目“基于市场机制的我国城市治理融资模式研究”资助。

（作者单位：北方工业大学）