城市应急物流军地协同机构设置与运作流程研究

（武警后勤学院，天津 300309）

0 引言

近些年来，国家公共卫生体系高效应对了“非典”、新型禽流感、鼠疫、埃博拉等高致病、致死型传染病疫情，得到了国际社会的高度肯定。但随着新发传染病不断涌现、人口大规模迁徙流动加剧等因素叠加，传染病防治面临新困难、新挑战[1]。2020 年初暴发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，暴露出我国公共卫生应急管理体系存在明显短板：一些地方重应急、轻预防的倾向未根本扭转；各级传染病医疗机构投入相对不足，应急医疗物资等战略储备匮乏；各级卫生健康部门普遍存在能力不强、运行机制不活等问题[2]。自2020 年新冠肺炎疫情爆发以来，快递物流行业始终冲闯在抗疫前沿，成为应急医疗物资的传递者，并为人民生活提供了基础保障[3]。国家邮政局最新数据显示，截至2020 年4 月30 日，邮政快递业承运、寄递疫情防控物资累计达33.82 万t、包裹3.24 亿件，发运车辆6.32 万辆次，货运航班627 架次[4]。虽然各方应急防疫力量依托现有应急物流体系快速响应，但是也突显出许多新的问题。应急物流关系着应急处置的成败，中国的应急物流力量以政府和军队为主，但我国现行军地分类管理、分级负责，属地管理、条块结合的应急物流军地分管体制，导致各种重大突发公共卫生事件所需应急物资均以本主管部门保障为主线，组织指挥自上而下、补给通道相对独立、信息通联垂直排外；各个部门之间隔离作业，应急物流整体呈现平行线性分离式运作。这一模式导致了补给线路零乱细长、保障对象补给分离、保障能力分散低效、信息资源共享困难[5-7]。杨山峰认为应着重从应急物流设施设备资源保障、应急物流组织管理、应急物资储备、应急物流补偿及应急物流信息平台构建等层面对应急物流保障机制构建进行研究，以期能够提升应急物流的救援效率[8]。且疫情防控背景下应急管理体系是一个系统工程，需要跨军地、跨层级、跨部门、跨地域群防群治才能突显成效。本文主要以疫情防控为背景，以城市响应为依托，探索政府和军队如何构建高效组织机构，明确运作协同流程，提高应急物流运作效率，推动应急物流军地协同向深度、宽度、广度融合式发展，旨在最大限度地发挥疫情防控背景下应急物流军地整体保障效能，实现重大突发公共卫生事件应急物流“军地一体化”。

1 城市应急物流军地协同运作机构设置

长期以来，政府与军队之间的体制障碍比较明显，缺乏有效的资源整合平台和手段，往往是分头制定标准、分头安排经费、分头组织建设，形成了“小而全”的建设模式，分散了有限的重大突发公共卫生事件应急物流保障资源。必须要立足全局、统筹安排、合理配置，构建一个横向到边、纵向到底的“指挥中枢—信息融合系统—执行机构”的“2+1”军地协同组织机构。具体如图1所示。

图1 城市应急物流军地协同机构设置

1.1 指挥中枢

1.1.1 应急物流指挥部。2020年5月4日，经中央批准，国务院联防联控机制设立联络组，国务院副秘书长任组长。该机制是国家卫生健康委员会牵头，为应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门[9]。应急物流是应对重大突发公共卫生事件的重要支撑。那么，应急物流指挥中枢如何编配隶属也成为高效完成应急处置的关键要素。由于应急处置时间紧、任务重，应尽量减少机构重叠，提高决策效率，为应急处置争取更多时间。因此，应设立与应急物流权责相一致的指挥中枢，即应急物流指挥部。应急物流指挥部不是疫情防控指挥部的下设机构，而是与疫情防控指挥部并行并存的指挥中枢，即“一套人马，两块牌子”，以此来增强应急物流指挥部的协同性、权威性、高效性。另外，还应在应急物流指挥部增加专家咨询团队、红十字会和慈善总会的辅助咨询和捐赠调配职能，以利于指挥的科学性和核查的公开性。其职责是响应应急物流整体需求，统筹城市交通运输资源、应急物资资源、一线防疫力量资源和动员社会力量、建设联合物流中心等。应急时，应急物流指挥部成员迅速到达城市卫生健康部门卫生应急办公室，对疫情防控背景下应急物流决策部署、协调指挥。

1.1.2 战区应急物流指挥部。在战区联指下设置战区应急物流指挥部，并由相关机关单位编配少量应急物流专业参谋。战区应急物流指挥部由战区首长、战区所属军兵种和地区联勤保障机构首长、省军区首长和武警总队首长等组成。应急时，应急物流专业参谋随战区应急物流指挥部首长共同进人战区应急物流指挥作战席，按预案展开行动部署，为首长决策提供专业技术支撑。

1.1.3 军地联合应急物流指挥部。应急时，军地协同大势所趋，能够以最高效率、最低成本完成应急防疫是军地协同的最主要目的。根据应急物流指挥部组织架构的设想，军地联合疫情防控指挥部即军地联合应急物流指挥部，由城市应急物流指挥部和战区应急物流指挥部共同组成。军地联合应物流指挥部既是军地应急物流的最高指挥中枢，也是应急物流军地协同的权威机构。其职责主要是平时按年度组织应急物流军地协同演习、磨合指挥关系、熟悉各自职责、协商各类应急预案的有效对接、健全军地应急平时交流机制等；应急时，依托信息融合系统和自身指挥架构，发布决策防疫事项、统筹协调军地应急物流力量、下达防疫任务命令、调配应急防疫物资等。

1.2 信息融合系统

1.2.1 卫生应急办公室。卫生应急办公室即现行城市卫生健康部门的卫生应急办公室。目前，城市应对重大突发公共卫生事件应急物流力量在信息体系中各自为战、协同不足，各方信息没有共用共享的信息交流平台，从而降低了应急处置的整体效率。由卫生健康部门牵头，将各行业信息系统数据深度整合到卫生应急办公室，建成应对重大突发公共卫生事件应急信息网络体系，形成城市全行业高度融合的应对重大突发公共卫生事件的信息融合系统。

1.2.2 保障数据中心。由于军队的特殊性、保密的严肃性、纪律的约束性，军队信息系统数据与城市信息系统数据完全不同，无法直接将战区联指中心信息系统数据与卫生应急办公室建链，因此必须依托一个保障数据中心中转战区联指中心信息系统数据。主要职责是对战区联指中心的信息系统数据进行过滤、筛选、加密、脱密等。在保障数据中心与卫生应急办公室之间设立单项端口，平时保障数据中心端口封闭，卫生应急办公室无法与之建链；应急时保障数据中心通过打开端口与卫生应急办公室建链，建链后数据可以双向流动，实现数据共通、信息共享、资源共享。

1.2.3 军地联合信息调度中心。应急时通过将保障数据中心与卫生应急办公室建链形成信息融合系统，即军地联合信息调度中心。军地联合信息调度中心能够深度分析数据、集中决策指挥、调拨调配物资，提高军地间信息互换效率、减少二次指令错误。军地联合信息调度中心既是信息数据收集分析系统、又是联合指挥决策系统，也是联合应急物流调配系统。

1.3 执行机构

1.3.1 城市应急物流力量。平时，在城市卫生健康部门牵头负责下，城市各行业应对重大突发公共卫生事件应急物流力量由各行业主管部门自行组建、编组、训练、磨合等[10]。例如，由城市各行业主管部门将体制内车辆、社会团体车辆、物流企业车辆、自发应急车辆等进行应急编组，组成应急防疫车队，并适时组织相应协同演练。同时加强特种运输、特种装卸、负压救护等短缺运投力量建设和箱式板房、新风应急医疗、呼吸机等设备储备，提高应急物流装备集成化、信息化、智能化水平。应急时，城市应急物流力量直接由军地联合物流指挥部指挥调配，依照军地联合应急物流指挥部命令完成物资保障输送、人员救助等各类任务。

1.3.2 地区联勤保障机构。地区联勤保障机构是指无锡、桂林、西宁、沈阳、郑州联勤保障中心和新疆军区、西藏军区保障部。应急时，军地联合物流指挥部直接指挥地区联勤保障机构所属分队。主要以保障进人受灾地区实施防疫的军队为主，以协助城市保障受灾人民群众为辅。

1.3.3 联合物流中心。在城市规划基础设施时，根据城市固有特点，地理环境等进行选址，建设信息高度集成、装备高度智能的联合物流中心。联合物流中心应具有大型仓储能力、防护能力等。联合物流中心依据城市出台的军地通用设施、设备标准，区分建立军地通用库、地方专用库、军队专用库以及军用仓库、储供基地。平时，由应急物流指挥部负责军地通用物资、地方专用物资的筹措、储备和配送；军队专用物资库由战区应急物流指挥部牵头负责，地区联勤保障机构具体实施。同时利用军用仓库、储供基地向物流中心转型的契机，将传统军用仓库、储供基地整合到联合物流中心，使其成为应急物流和战略战役物资仓储和配送中心。

1.3.4 应急供应商。军队与政府物流资源在横向上的分散性，造成了成本和资源的浪费，在纵向上需要打破双方在供应链各环节的脱节，进行统筹管理[11]。理想状态下，设立的联合物流中心足以满足应急物流的全部需要，不需要资金的流动与额外支出，但是在现实中，有可能出现应急物资未储备、需求量极少不适宜储备、储备很多但是消耗殆尽甚至因管理不善出现损耗现象等情况。基于此，在联合物流中心能够满足绝大部分应急物流需求的前提下，由城市卫生健康部门牵头负责，提前列好专项防疫预算、招标立项，签约有一定应急处置能力的应急供应商。在招标过程中，要设立一定的准入门槛，将具备一定运投能力或者与应急供应商周边物流企业达成应急运输合作协议作为中标应急供应商的核心要素之一。

2 城市应急物流军地协同运作流程

城市应急物流军地协同稳定高效的运行离不开完整的机构设置、健全的管理体系和高效的运作流程。但是，绝大部分城市应对重大突发公共卫生事件的应急物流军地协同缺乏自上而下的统一筹划，运作流程更处于分散的、初步的功能性管理，缺乏系统的、全局的统筹管控，敏捷性较差，军地壁垒严重，导致应急物流军地协同各环节衔接不顺畅，整体效率低。因此，需要构建一个集信息流、物流、资金流于一体的军地协同运作流程[12]。信息流是军地协同运作的“灵魂”，物流是军地协同运作的“骨架”，资金流是军地协同运作的“血液”。具体如图2所示。

2.1 信息流

2.1.1 信息数据收集与反馈。信息数据收集与反馈是信息通过军地联合信息调度中心在定点医院、社区防疫组织等和军地联合应急物流指挥部之间的交互流动，即定点医院、社区防疫组织等—军地联合信息调度中心—军地联合应急物流指挥部。定点医院、社区防疫组织等将防疫信息、物资需求等上报各行业信息系统，并传输到军地联合信息调度中心。军地联合信息调度中心将有关情况、数据进行综合分析后提交军地联合应急物流指挥部；军地联合应急物流指挥部通过军地联合信息调度中心对定点医院、社区防疫组织等进行指挥、信息反馈等。

2.1.2 联合物资调配信息。联合物资调配信息是信息通过军地联合信息调度中心在军地联合应急物流指挥部和城市应急物流力量、地区联勤保障机构、联合物流中心以及应急供应商之间的互动流动，即军地联合应急物流指挥部—军地联合信息调度中心—城市应急物流力量、地区联勤保障机构、联合物流中心以及应急供应商。当军地联合应急物流指挥部收到定点医院、社区防疫组织等提交的需求时，进行集中研究、统一决策，形成应急物资调配命令，并将命令通过军地联合信息调度中心向城市应急物流力量、地区联勤保障机构、联合物流中心和应急供应商进行下达，各单位依令而动。

2.2 物流

2.2.1 联合物流中心物流。联合物流中心物流是物资通过联合物流中心在城市应急物流力量、地区联勤保障机构和防疫一线、居民区等之间的流动，即城市应急物流力量、地区联勤保障机构—联合物流中心—防疫一线、居民区等。当城市应急物流力量、地区联勤保障机构受领任务后，前往联合物流中心请领物资、装备、器材，运送到指定防疫一线、居民区等。同时，联合物流中心根据军地联合应急物流指挥部命令，对相关单位请领的物资、装备、器材进行核准并交付发放。

2.2.2 应急供应商物流。应急供应商物流是应急供应商“独立”运输经城市卫生健康部门采购的防疫药品、物资、装备、器材等自营商品到指定防疫一线、居民区等的物的流动过程，即应急供应商（签约物流企业）—防疫一线、居民区等。应急时，当收到军地联合应急物流指挥部向应急供应商的订单后，应急供应商“独立”将自营商品运送到指定防疫一线、居民区等。

2.3 资金流

资金流是应急时资金流动的简称。平时，由城市设立地方专用物资和军地通用物资目录清单，并在联合物流中心中储备；军队专用物资保障由军队负责，按照军队有关规定执行。应急时，储备物资不需要资金的流转。但是，当应急物资未储备、需求量极少不适宜储备、储备很多但是消耗殆尽甚至因管理不善问题出现损耗现象等情况，需临时补充才发生资金的流动。应急供应商根据军地联合应急物流指挥部提供的应急物资需求清单，向指定防疫一线、居民区等运送。资金结算应当即时由城市卫生健康部门结算；必要时以政府信誉为担保，待公共卫生事件平缓后结算（结合本次疫情初期实际，防疫物资匮乏，部分供应商手中有少量防疫物资，要求采买单位必须及时结现，否则不予出售实际）。这样合并了城市各行业内部采购重叠问题，缩短响应时间，减少业务成本，增强与供应商的谈判力度，获得应急物资的价格更低廉、服务品质更高，双方还可以获取更大的应急供应商选择范围。

3 结语

结合构建现代化的军事后勤军民融合体系、现代军事物流体系等新时代的新要求，本文在分析应急物流军地协同现状的基础上，从指挥中枢、信息融合系统、执行机构三个方面优化了城市应急物流军地协同机构设置，并从信息流、物流、资金流三个角度明确了协同运作流程，对城市应急物流军地协同机构设置及运作流程进行了设计探索，对城市应对重大突发公共卫生事件应急物流军地协同应急防疫处置提供了思考方向，以期为分步骤、有重点地贯彻落实军民融合战略，助推城市应急物流发展提质增效提供一定的理论启示和可行举措。城市应急物流军地协同机构主要包括军地联合应急物流总指挥部、军地联合信息调度中心、联合物流中心和应急供应商；城市应急物流军地协同运作流程涉及信息流、物流和资金流，信息流是军地协同运作的“灵魂”、物流是军地协同运作的“骨架”、资金流是军地协同运作的“血液”。城市应急物流必须依托军地协同设置合理的组织机构、形成高效协同的运作流程，适应军民深度融合的新时代发展要求。