国有企业全面预算管理问题及对策

北京城建精工钢结构工程有限公司

引言

国有企业在近年来的市场环境中，竞争力逐步下降的原因是多方面的。其中很重要的一点在于组织管理和经营效率方面的问题。尽管国有企业拥有国家财政的支持、相关政策方面的倾斜，比私营企业拥有更多的资源，但如果不能对内部资源进行合理高效的运用，那么在未来国有企业依旧无法逆转经济效益下降的趋势。

一、全面预算管理相关概念界定

（一）预算目标

预算目标通常是指企业在一定时期内生产经营所要达成的结果和目标。这一目标通常由企业决策者、管理者、各部门成员在企业战略目标的引导下，反复分析协商后所测算出的结果，预算目标一般会与企业的战略规划相关联。

（二）全面预算

全面预算是指企业对一定时期内的经营、投资、财务等活动做出的预算安排。它既是企业决策措施的具体化标准，也是控制经济业务活动的重要依据。

（三）全面预算管理过程

全面预算的管理流程大致可以分为预算编制、预算审批下发、预算执行与控制、预算调整修正、预算分析考评五个主要环节。五个环节层层相扣，形成一个闭环系统。企业若能将5个环节充分落实，就可以形成一个良性的管理循环机制。

（四）全面预算常用编制方法

目前在市场环境中常用的预算编制方法是固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、滚动预算等。每种方法都有其优缺点，也有主要适用的情况。

二、国有企业全面预算管理中存在问题

（一）人员对全面预算重视程度不足

企业人员对于全面预算管理认知不全面、重视程度不足，预算管理的基础环境薄弱。一些国有企业还是将全面预算看作是“计划经济”的翻版，认为全面预算管理单纯只是管理制度的一部分，管理者对企业的实际经营状况了解不深，预算编制的前期调研工作流于形式，财务部门闭门造车的现象依旧存在。由于缺乏先进的预算理念和管理方法，预算工作难以深入的展开，没有整合生产预算、销售预算、成本费用预算、现金收支预算等总的预算内容，难以将经营管理中的各个环节有机融合为一体，只是重点关注了现金支出和成本费用方面的预算控制，缺乏整体思维的全面预算管理也常常引起各个部门之间的矛盾。

（二）缺乏健全的预算管理组织架构

虽然全面预算管理在部分国有企业中也取得了一定效果，但是由于全面预算管理工作的整体执行过程周期长、耗时久，对各层级职员的工作能力都有不同程度的要求，因此在全面预算的实际落实过程中，常常会遇到阻碍和困难。部分企业的领导认为全面推行预算管理工作费时耗力，短期内不但收不到良好的效果，反而会影响经营效率，得不偿失。而此类的国有企业在内部组织结构中，往往缺少完整健全的预算管理组织体系，可能仅有一个单独的预算部门，上层结构中缺少权威的预算管理委员会，中层也缺少严谨的预算管理办公室，下层缺少执行力较强的预算执行部门，对实际的预算执行起不到良好的指导作用[1]。

（三）全面预算与企业战略目标不统一

预算目标的制定必须要以企业战略目标为导向，与企业战略规划保持协同一致，才能发挥其最大的效用。但在实务中，一些国有企业或是遵循上级指示，简单地将预算指标进行分解下发，未考虑预算目标与企业战略目标的一致性；或是直接将预算编制工作交于对企业战略规划不甚了解的中层管理人员和财务部门，而这样所导致的后果可能就是人员为了实现短期的经营利益和指标，违背原本企业的长期战略规划，影响了企业的可持续发展。此外，全面预算管理本质是对全员、全过程、全方位业务的一个覆盖式管理，但许多国有企业还是依照传统的自上而下的编制方式，对混合型的编制方式采用不多。预算编制过程中过多的掺杂了上级部门的意识和想法，而忽视了基层管理者和工作人员的意见建议，虽然保证了预算目标与战略规划相统一，但却脱离了实际经营状况，发挥不出对实际工作的指导作用。

（四）预算编制方法不灵活

目前多数国有企业在预算编制工作时，还是以增量预算法为主，即依据上年的数据指标来预测和制定下年的财务目标。但这种方法存在较大的缺陷：第一，由于市场环境的发展变化，单纯参考以往的历史数据也会有其局限性，难以保证指标的科学性；第二，增量预算中各项数据指标的增减，很多情况下都是由相关领导根据自身的经验来判断，难以保证合理性；第三，由于外界环境中，国家政策、经济形势、市场环境都存在较大的不确定性，各类因素的变化波动都会对企业的经营状况产生影响，单靠增量预算法很难保证预算编制的质量。

（五）预算执行过程缺乏有效管控

预算编制完成后的结果常常会以整套的预算数据下发给各级部门，多数企业的预算编制工作都止步于此，所以才会导致全面预算难以发挥出实际效用。预算对于企业的日常工作应该要起到一定的计划和指导意义，重点在于能对中层和基层员工起到较强的工作计划指导作用。很明显，单纯的预算数据难以发挥出此类作用，这就要求企业要将预算数据分解融合到具体的业务工作上去。此外，预算的执行应该是动态化和全流程的，许多企业都是在预算编制完成后便忽视了后续的执行管控，业务部门各自为营，直到年底再评价结果。管理部门也未能对外界环境及时做出分析，不针对环境变化对预算做出调整，导致预算与实际偏差过大。

（六）预算绩效考评机制不完善

国有企业的预算绩效考评重点是对各执行单位的预算指标完成情况进行考核和评价，并总结相应的管理经验和成果。预算绩效考评作为全面预算管理工作中十分重要的一环，具有承上启下的作用。但目前来看，国有企业的预算绩效考核工作还存在一些误区和不足：第一，考核指标的制定，多数情况下是以利润、收入等财务指标为主，很少设置非财务指标，考核存在片面性；第二，只重视预算执行的结果，忽视了运营情况，不符合全民性原则。

三、改善国有企业全面预算管理问题的对策

（一）营造良好的全面预算管理环境

1.加强人员对全面预算认知和重视

要将全面预算管理理念逐步融入企业文化中。全面预算不是单纯的财务预算，不能成为财务部门的专属工作。企业需要将各部门都纳入预算范畴内，将全面预算作为一种企业理念文化推广。为此企业可以聘请外界优秀教育培训资源进行人员理论培训，组织内部的管理人员、骨干成员到先进企业学习预算管理的经验和方法，再通过演讲、报告等方式向其他职员分享心得理解，通过以点到面的传播推广，逐步加强企业全体人员对全面预算的熟悉了解，为后续全面预算管理工作的开展奠定思想基础。

2.完善企业全面预算管理的组织架构

全面预算要依据企业的实际组织层级搭建起完备的预算管理组织，这也是保证企业落实全面预算管理工作的基础。国有企业应该根据自身情况来完善预算管理组织体系。

首先要设立预算管理委员会，该部门是全面预算管理的最高权力机构，负责全面预算的决策工作，并向董事会负责。预算管理委员会的主要负责人由企业的最高负责人担任，成员可以依据企业的具体情况选任，但至少要包括到生产、销售、采购、财务、技术、人力资源等部门的主要负责人[2]。预算管理委员会的主要职责是依据董事会的年度战略目标来确定具体的预算目标，并在编制的过程中负责整体指标的平衡、分析，对预算执行过程中的超支行为进行审批，对执行部门反馈的情况进行分析审查等工作。

设立预算管理办公室。该部门作为预算工作的运营单位，一般可以由财务部门牵头，管理、运营、生产等部门协同配合。办公室主任可以由企业的总会计师或者财务总监担任。主要职责是编制各部门预算，并在预算管理委员会指导下做好各部门预算方案的平衡、管控，然后上交委员会审批。

设立预算执行部门。预算执行部门通常是指企业的各个业务单位，是预算执行的责任主体，主要责任是依照预算管理委员会下发的预算目标，再贴合本部门的运营现状编制相应的预算实施计划，日常工作中负责执行平衡后的预算，定期对预算和实际偏差进行分析并及时上报。

设立预算监督部门。一般情况下企业的监督部门可以由审计部门和财务部门担任。审计部门要负责对预算编制和执行情况进行监控，记录和分析情况向委员会报告；定期或者不定期地对预算执行情况进行常规性检查或者专项检查，并整合检查结果上报；财务部门主要是根据日常的收支情况对预算执行进行监督。

设立预算考评部门。预算考评部门成员可以由财务部和人事部成员担任，人事部依据预算管理办公室提供的预算执行情况数据，组织考评工作。

（二）灵活选用预算编制方法

企业在选定预算编制方法时，首先要遵循内外部环境发展变化的客观规律，分析市场经济的走势，立足企业战略目标定位，通过对信息资源的统筹分析，来形成企业的短期、中期以及长期目标计划，再依据不同阶段的目标和需求来选择适当的预算编制方法。其次，在编制预算时，要充分考虑自身的经营和业务特点、行业环境等因素。现代化经济理论体系中，出现了许多新的预算编制方法，可以适应不同的企业特点和环境形势。

企业在预算编制时，不能照搬同类型企业的预算编制方法或者只简单的采取一种方法。预算编制时要充分考虑自身特点，针对不同的业务需要选择适当的方法，如收入预算可以采用增量预算法，但确切的增长比例要通过预算部门严格的计算，比照前3～5年的数据信息，再结合本年度的计划和实际环境来确定，要摒弃拍脑袋、凭经验等不科学方式来决定；而费用预算可以结合零基预算法和增量预算法；投资预算可以采用项目预算法；要兼顾到未来预算周期内业务的变化情况时就可以采用动态化的弹性预算法等[3]。

（三）协调统筹全面预算与战略目标规划

战略目标可以为企业未来发展指明方向，只有构建起以战略目标为导向的全面预算管理体系，才能支撑企业长远发展。全面预算管理作为实现企业战略目标的具体措施，可以通过细化分解目标的方式来确定预算控制点，从而有效规避预算的短期性，保证战略目标实现。而从动态化的视角来看，良好的预算也可以为企业的战略方案提供一定的修正和强化作用，在年度预算的编制过程中对内外部约束条件的反馈信息是调整完善战略目标的重要参考依据，两者相辅相成、互相促进。

（四）加强预算执行过程中的监督管控

首先，全面预算作为一个长期性的系统工程，不仅需要重视前期的预算编制工作，还需要重点关注预算的执行过程，这样才能保证预算效用的充分发挥。因此，前文中所提到的健全预算管理组织体系，就显得尤为必要。只有将各层级的预算管理组织充分的衔接，保证预算管理部门的权威性，才能促使各单位之间积极配合，互相协作。同时预算执行部门可以依据内部岗位需求，制定明确的工作流程图和岗位职责条例来逐步实现预算执行的规范化。

其次，要建立标准化的预算报告和预算例会制度，预算管理办公室每月分析编写预算执行状况，将实际执行数据与预算指标数据、企业历史数据、外界标杆企业数据比对分析，发现其中的不足与问题，及时制定整改方案[4]。

预算例会通常是由季度会议、月度会议、周会议组成。各预算执行单位举行每周例会，分析记录本单位预算执行情况后，上报预算管理办公室。预算管理办公室汇总各单位情况，举行月度会议比对分析，通报各部门执行情况，并将结果分析后，上报预算管理委员会。预算管理委员会举行季度会议，综合分析预算与实际偏差、全面预算是否与战略统一、收集汇总下级单位相关意见建议等，进而对预算执行过程中的问题加以纠正和调整。

最后，还需要重视预算工作的监督力度。财务部门和审计部门要加强日常工作和专项工作的监督，以及对经济业务活动的事中和事后控制。为保证审计部门的权威性，审计部门负责人需要由董事会成员担任，并直接向董事会负责，与预算管理委员会属并行关系，负责对全面预算的编制、执行进行全流程的监督，保证预算工作运行的秩序。

（五）建立合理的预算考评机制

预算考评作为预算工作的结尾点和起始点，有着承上启下的重要作用。因此需要将预算考评和奖惩制度结合。预算考评是一种动态化、持续性的工作，不能只将其作为年终工作总结的过场。预算考评小组要重视对预算执行过程中的考评，主要目的是为及时纠正偏差、分析预警、总结其中的管理经验，为后续工作提供依据；年度预算完成后的考评，主要目的是对整体预算完成情况进行考评，对结果进行分析评价。

预算考评不仅要重视财务指标类的考评，也需要考虑到非财务指标，以保证考评工作的全面性和有效性。考评小组可以利用平衡计分卡的方法，从财务、内部运营、客户、学习成长四个方面来完善考评工作，保证考评的全面性。当然，在完善考评机制的同时，还要建立与其相匹配的奖惩措施，做到对执行单位和个人的奖罚分明，对于基层员工以物质奖励为主；中层骨干成员可以增加奖金激励、晋升和培训学习的机会；高层人员可以考虑股份激励。国有企业的奖惩制度或多或少的存在点体制影响，但新时期下，企业还是要尽量剔除其中一些不客观的因素，取其精华，去其糟粕，才能保证制度能有效落实。

结语

全面预算管理是贯穿于企业目标计划、执行、管理、考评、总结内容的全过程管理方法，是现代化企业有效提升管理效率和水平，促进战略目标实现的重要措施。国有企业由于人员不重视、管理方法、组织体系等多方面问题，导致全面预算管理制度无法在内部发挥出应有的效用。本文针对上述问题提出了完善预算管理组织体系、加强执行监督、预算绩效考评等具体改善措施，以期为相关管理者提供一定参考意义。