中国对澳大利亚进口大麦实施“双反”的案例分析

邓梦菊 黄水灵

摘 要：反倾销与反补贴是世界各国常用的贸易救济手段。在新冠肺炎疫情全球肆虐之时，中国公布了对原产于澳大利亚进口大麦的贸易救济措施结果，这是我国第一次对澳大利亚产品实施的反倾销反补贴案件。本文对此次双反调查的背景、案情与争议进行详细分析，并提出了对策建议。

关键词：进口大麦;反倾销;反补贴

一、引言

反倾销与反补贴已成为世界各国常用的贸易救济手段，已从单一的反倾销或反补贴措施向更为复杂的反倾销反补贴联动措施（双反措施）发展。入世后，中国积极践行自由贸易理念，在不断拓展对外开放广度和深度之时，国内市场也频繁遭遇国外倾销与补贴产品进口的剧烈冲击。面对这些冲击，中国适度、合理、规范地运用反倾销、反补贴甚至双反措施，维护相关产业的经济利益。2020年5月，中国对来自澳大利亚的大麦进口征收为期5年的反倾销税和反补贴税，这是中国公布的第一起对进口产品的贸易救济措施案，也是第一次对澳大利亚产品实施反倾销反补贴案。这为中国从行业层面研究对外双反措施提供了一个非常有代表性的案例。本文对这一案件进行细致分析，从中得到一些重要启示和建议。

二、案情综述

随着农产品加工业技术的快速发展与成功应用，大麦已成为畜牧业和水产养殖业的优质饲料和啤酒酿造工业的重要原料，是全球种植面积第四大禾谷类作物。在经济发展、人口增加和收入提高中，中国啤酒业和畜牧业快速发展，拉动了大麦需求的持续增长。但中国大麦产业没有将迅速增长的刚性需求转化为发展机遇，相反种植面积和产量却呈现出持续萎缩的态势，从2010年的553.2千公顷和195.2万吨下降到2018年的262.5千公顷和95.7万吨。而中国大麦进口强劲增长，从2010年174.5万吨飙升至2015年的1073.2万吨，近年来有所下降，2019年进口量也高达592.9万吨。其中，澳大利亚是第一大来源国，2012年进口占比高达82.22%，近年来有所回落，但占比仍超过50%。进口过度集中对中国大麦产业的健康发展和相关产业安全带来巨大威胁和挑战，极大地影响大麦种植农户收入增加，尤其阻碍占中国2/3大麦种植面积西部农牧区域农户收入水平的提高。

近些年来，中国大麦需求不断扩大，但种植面积不断萎缩，种植户亏损严重，种植意愿下降，这种非正常现象引起中国大麦产业界和行业协会的高度关注，并认为这是由于澳大利亚在中国市场上以倾销和补贴的方式低价大量出口大麦导致的。2018年10月9日，中国国际商会代表国内大麦产业界，向商务部提出申请，请求对原产于澳大利亚的进口大麦进行反倾销反补贴调查。通过一年半的调查，国务院关税税则委员会作出裁决，从2020年5月19日起的五年内，对澳大利亚进口大麦征收73.6%反倾销税和6.9%反补贴税。从结果看，征收“双反”税后的一年内，中国从澳大利亚大麦进口占比跌至7.61%，从乌克兰、加拿大、法国大麦的进口占比均上升至25%以上，自阿根廷的进口占比也从先前的不足0.08%上升至11.43%。可见，中国采取的双反措施具有明显的贸易转移效应，大麦进口集中度显著下降，有助于中国大麦产业健康发展，维护上下游产业链的共同发展。

三、案情分析

（一）立案调查

由于澳大利亚以低于正常价值向中國大幅度出口大麦，“量增价跌”明显，国内大麦产业遭到严重损害。2018年10月，中国国际商会作为申请人，代表国内大麦产业界先后两次向商务部提交了澳大利亚大麦反倾销和反补贴调查申请。经过对申请人资格、调查产品相关情况、对国内产业造成损害及其程度、倾销和补贴与损害之间的因果关系等材料进行审查后，商务部认为本案申请符合中国《反倾销条例》《反补贴条例》第十一条、第十三条和第十七条有关国内产业提出反倾销反补贴调查申请的规定，申请书中包含了规定的反倾销反补贴调查立案所要求的内容及有关证据。根据审查结果及《反倾销条例》《反补贴条例》第十六条规定，商务部对澳大利亚大麦进行反倾销反补贴调查，并把本案申请书的公开版本及保密版本的非保密概要登载于商务部网站。倾销、补贴调查期为2017年10月1日至2018年9月30日，产业损害调查期为2014年1月1日至2018年9月30日。该案定于2019年11月19日前结束，若有特殊情况延长至2020年5月19日。

（二）倾销与补贴调查

2018年12月21日和2019年1月15日，商务部分别向各利害关系方发放了反倾销和反补贴调查问卷，并明确告知应按要求在各问卷规定时限内如实填写，及时提交完整准确的答卷。2019年11月14日和2019年12月17日，商务部发布公告，将倾销调查期限延长至2020年5月19日，将补贴调查期限延长至2020年6月21日。

澳大利亚政府、部分商会和协会、部分应诉公司对申请人资格提出异议：中国的国际商会是政府的一个部门，调查机关没有确定是否存在启动这次调查的“例外情况”，申请人不具备代表国内产业申请调查的资格。根据中国《反倾销条例》《反补贴条例》关于国内产业认定的规定，国内产业是指中华人民共和国国内同类产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品全部总产量的主要部分的生产者。中国国际商会，是依法成立的全国性、联合性、非营利性的社会组织，在农业方面长期从事信息收集、损害预警、政策研究等具体工作，覆盖了云南、江苏、内蒙古等省及自治区的大麦种植产区。并且申请人获得了大麦产量占同期国内总产量的比例大于50%的云南等6大主产区的授权。因此，申请人完全具备代表国内产业申请调查的资格。

在倾销裁决中，以全球海关数据库统计的澳大利亚对埃及的出口价格作为确定正常价值的基础，把全球海关数据库统计的澳大利亚对中国的出口价格作为确定出口价格的基础，以中国海关统计的倾销调查期内被调查产品加权平均的CIF价格作为到岸价格。根据《反倾销条例》第六条，在考虑影响价格的各种可比性因素的基础上，将正常价值和出口价格放在同一水平进行了比较。在计算倾销幅度时，又将加权平均正常价值和加权平均出口价格进行比较。经商务部计算，最终裁定澳大利亚各公司的倾销幅度均为73.6%。

在补贴裁决中，主要对澳大利亚补贴调查期内及之前9年中可能给企业带来利益的财政资助展开调查。根据《反补贴条例》第二十一条规定，对澳大利亚大麦在生产及销售等环节获得的补贴及其金额应根据可获得事实作出裁定，并得出从价税率。商务部调查发现，主要使用于大麦产业的澳大利亚的可持续农村用水和基础设施项目（100亿澳元）、南澳大利亚州默累河可持续发展计划-灌溉效率改进计划（6500万澳元）和维多利亚州农业基础设施和就业基金（6684万澳元），均具有专向性，存在着财政资助和补贴利益。商务部依据2017和2018年澳大利亚大麦面积占作物总面积的比重分摊得出大麦产业所获补贴额，以澳大利亚大麦总产量计算大麦单位重量获得的补贴额，根据中国海关统计的调查期内CIF加权平均出口价格计算被调查产品的从价补贴率。经计算，以上三个项目的补贴率分别为5.82%、0.52%、0.56%。最终澳大利亚进口大麦产品的从价补贴率为6.9%。

（三）损害调查

在本案调查中，澳大利亚政府认为中国将没有从澳大利亚进口的种用大麦纳入反倾销反补贴调查，扩大了大麦产业的调查范围。同时，进口被调查产品包括酿酒级大麦（麦芽大麦）、中等质量大麦和饲料大麦，这三种大麦产品的质量、市场和价格等都存在差异性，申请书及问卷调查中确定申请调查产品的范围不合理。

然而，中国立案公告中非常明确了被调查的产品范围，不能仅以产品用途不同为由将种用大麦和酿酒级大麦排除在被调查产品范围之外。同时，澳大利亚政府没有对被调查产品在质量、市场和价格等方面的差异提供证明文件。商务部调查发现，中国国内种植的大麦与被调查的大麦在物理特性、种植方法、产品用途、销售渠道、客户群体等方面无实质差别，没有证据表明下游用户在使用时存在明显的分界线，两者间具有相似性和可替代性，存在竞争关系，属于同类产品。生产商和贸易商在答卷中认为，种植者将大麦交由散货装卸商时认定的类别才是决定将大麦作为麦芽还是饲料销售的基础。答卷中也未发现啤酒级大麦和饲料级大麦在种植中是否进行区分及是否存在成本差别等方面的证据。因此，中国商务部在终裁中没有接受澳大利亚政府对大麦型号划分的主张，并依据《反倾销条例》《反补贴条例》第七条，对国内产业损害进行了调查，结果详见表1。

从表1可知，在损害调查期内，从澳大利亚进口大麦的绝对数量大幅增加，从2014年的387.71万吨增加到2018年的417.84万吨;到2018年，几乎占到中国大麦市场份额的一半，而且远超过中国同期国内大麦总产量。可见，澳大利亚进口大麦在中国市场中处于竞争优势和主导地位。2014-2017年，澳大利亚大麦的进口价格从2.11元/公斤大幅下降至1.55元/公斤，同期进口数量从387.71万吨大幅增长到648.04万吨，表现出量增价跌的态势，使得中国大麦的销售价格从2.14元/公斤下降至1.90元/公斤。

在损害调查期内，中国大麦种植面积由2014年的703.20万亩减少至2018年的614.50万亩，总面积减少12.61%，总产量降幅为5.63%。与此同时，销售收入由38.78亿元下降至33.69亿元，下降13.13%;种植成本从731.52元/亩增长至832.88元/亩，增长13.86%。销售收入的减少和种植成本的增加导致中国大麦的利润始终处于亏损状态，并且亏损额逐渐扩大，从2014年的-180.09元/亩扩大到2018年的-284.68元/亩，每亩亏损额扩大了58.08%。可见，在损害调查期内，中国国内大麦产业遭受了严重的实质性损害。

（四）因果关系分析

澳大利亚政府认为，中国对玉米的支持政策使得玉米价格高，中国小麦最低收购价政策是鼓励中国农民种植小麦而非大麦，中国国内大麦产业的生产成本较高，不具有竞争力。并且2015- 2016年来自澳大利亚进口的大麦占比降低，且进口价格高于其他竞争市场的价格。中国国内用户进口被调查大麦是出于对价格以外的因素考虑，如中国供给严重不足，被调查大麦产品质量高等。基于此，澳大利亚政府认为，中国国内同类产业受到的损害与从澳大利亚进口的大麦无关。

然而，澳大利亚政府没有提交南澳和西澳大麦生产成本信息的相关证据以证实该信息。被调查产品确实存在倾销与补贴，并对中国国内同类产品造成价格削减，导致国内同类产品不能以合理的价格销售。可见，以个别期间、个别经济指标来分析中国国内产业是否遭受损害并不客观。相比中国政府的小麦和玉米政策，种植者更会考虑作物轮作关系以及综合收益等，这并不能否定被调查产品进口与国内产业遭受实质损害之间的因果关系。中国国内制麦芽企业除购买被调查产品外，还采购了国内同类产品。可见，被调查产品和国内同类产品个别指标的差异并不是影响下游用户采购的主要因素，价格才是关键。而且没有证据表明，其他国家进口大麦的影响、外国与国内生产者的限制贸易的做法及它们之间的竞争、消费模式的变化、技术发展、国内产业同类产品出口状况、国内产业生产技术以及不可抗力、天气情况等因素，造成了中国国内产业实质性损害。

因此，商务部根据《反倾销条例》第二十四条，对澳大利亚进口大麦的倾销、补贴与国内产业受到实质损害之间是否存在因果关系进行了调查。在损害与补贴调查期内，澳大利亚进口大麦一直在中国占有较高的市场份额，最高时超过60%，相对于中国大麦总产量的比例始终维持在高位，总体呈上升趋势，最高时达到390%。倾销与补贴的大麦进口以低于国内大麦价格进入中国市场，获得倾销与补贴的进口大麦的低价竞争，导致中国大麦价格下降。受此影响，中国种植户减少大麦种植面积，国内总产量和市场份额出现下降，销售收入和平均每亩收入也出现下降，反观国内大麦种植成本不断增长，导致中国大麦的盈利情況不断恶化，在损害调查期内始终处于亏损状态，而且各年平均每亩亏损额逐渐扩大。可见，倾销和补贴与实质损害之间存在因果关系。

（五）终裁结果

根据调查结果，2020年5月18日，商务部发布了2020年第14号和第15号公告，公布了对原产于澳大利亚进口大麦反倾销调查和反补贴调查的最终裁定。由于原产于澳大利亚的大麦存在倾销和补贴，国内大麦产业遭受到实质性损害，而且倾销和补贴与实质损害之间存在因果关系，决定自2020年5月19日起，为期5年，对原产于澳大利亚的大麦征收73.6%的反倾销税和6.9%的反补贴税。

四、启示与对策

（一）充分利用救济制度保护国内农业产业安全

产业安全是中国经济安全的重要组成部分，保护产业安全是中国制定经济政策的基本出发点，而确保农业产业安全则是重中之重。中国已是全球最大的农产品进口国，不断开放的国内市场也加大了中国遭受别国以倾销和补贴产品进口的风险。反倾销与反补贴已经成为国际贸易的常态。当外国企业利用倾销和补贴不正当的市场竞争手段，以低价抢占中国农产品市场份额时，中国应根据《中华人民共和国反倾销条例》《中华人民共和国反补贴条例》等，及时运用WTO规则，合法有序地采取反倾销、反补贴救济制度，维护公平竞争的市场环境，遏制不公平的贸易行为，保护自身利益、确保产业安全。此次商务部快速及时地对澳大利亚进口大麦开展双反立案调查，就是中国充分利用贸易救济制度保护国内产业安全的最好证明。该案从立案通知、信息公开、对利害关系方的通知与意见征求、终裁前信息披露等方面都遵循WTO规则，立案问卷调查、证据收集和初裁及终裁报告也完全符合WTO《反倾销协定》《反补贴协定》的相关条款，标志着中国已根据世贸组织规则建立了日益完善的贸易救济制度，能合理运用国际规则捍卫农产品贸易的合法权益。然而，在制定反倾销反补贴措施的同时，也要完善原产地规则，谨防被诉国通过第三国继续向中国出口，规避反倾销制裁。

（二）进一步发挥行业协会和商会的作用

近年来，为了促进农业的快速发展，中国建立了各种农业协会和商会。由于对外反倾销反补贴调查程序复杂、涉及范围广、时间长，在反倾销反补贴立案与调查中，不仅要发挥政府部门、商协会、农业企业和农户四体联动的聚合效应，而且更要发挥行业协会和商会的协调管理作用。本案就是中国国际商会履行工作职责、发挥协调管理的重要体现。从申请立案到最终裁定，中国国际商会做了大量工作，如收集整理各产区大麦种植户数据、国内大麦产业及损害数据，提交国内生产者调查问卷与答卷，主产区实地调研，提交澳大利亚农业政策、大麦产业政策、补贴政策及相关信息与证据等，是本案最终征收反倾销反补贴税的坚实基础。然而，为了更好地保护中国农业产业发展，应将产业安全工作前置化，行业商协会要加强产业损害、进出口秩序预警工作，对自给率50%以下的农业产业进行监测，密切关注其进口数量、价格与市场份额的变动情况及对国内产业的影响，定期全面深入进行产业损害调查研究，时刻警惕有可能存在的倾销与补贴行为，尽量降低或缩短农业产业的受损程度和时间。同时，要提升农业企业、农业种植大户甚至广大农户的产业安全意识，行业商协会要集中培训他们反倾销反补贴方面的知识，以提高他们对这类事件的敏锐度，一旦再发生类似案件，他们能利用法律和WTO规则维护自身的权益。

（三）积极实施大麦进口多元化战略

国内供给与需求结构性失衡已成为中国农业增长的掣肘点，也是导致中国农产品进口激增、市场过于集中的根源。进口来源地过于集中，容易遭受贸易中断、丧失定价权等风险，不利于中国构建持续、稳定、安全的全球农产品供给体系。由于澳大利亚是中国大麦进口的第一大来源国，进口占比超过50%，过高的市场集中度一直是中国大麦发展中不可忽视的重大问题。对澳大利亚进口大麦实施反倾销反补贴调查，会导致进口波动增加，短期内难以满足不断扩大的大麦需求。借此机会，中国应积极实施进口多元化战略，欢迎各国公平竞争的大麦进口，实现对澳大利亚大麦的进口替代。短期内，要加快对价格低廉的乌克兰大麦和法国大麦进口，用来作为畜牧业和养殖业的饲料。也要扩大对法国大麦、加拿大大麦和美国大麦的进口，用来作为啤酒酿造的原料。为了建立稳定、健康、可持续的大麦进口体系，应加强“一带一路”沿线国家间大麦合作，主动扩大从沿线国家间大麦的进口，不断拓宽多元化进口渠道，增强大麦进口话语权。同时，也要加大互联网的建设，提升大麦生产加工企业利用跨境电子商务的能力，实现网络相通，在全球大麦市场上实现内外联通、线上线下融合。

（四）抓住机遇促进大麦及相关产业的发展

大麦产业安全健康发展对保障中国啤酒产业与畜牧业稳定发展、改善产区农民生计和增加麦农收入等方面具有重要意义。实践表明，征收反倾销反补贴税对限制澳大利亚大麦进口有非常明显的作用，是中国大麦产业发展的黄金时期，有利于中国大麦产业的恢复与发展。因此，要抓住这次机遇，多措并举，促进大麦及相关产业快速发展。首先，要采取订单模式实现大麦集约型生产，采用“龙头农业产销企业+专业合作社+农户”等方式，解决大麦小规模分散种植状况，实现企业与农户间利益联动。同时要健全大麦良种补贴与保护价收购政策，激发麦农种植积极性，稳定并扩大大麦种植面积。其次，要加强对大麦生产区域的科学调整、合理规划，实现大麦生产区域的集中化，加强大麦产业的水利、收储、机械化等基础设施建设，推进大麦种植的标准化、规模化、机械化和专业化，增强大麦综合生产能力。然后，要落实大麦科技丰产战略，充分合理运用WTO“绿箱”政策，最大化增加大麦的科技投入，加强高产、优质大麦新品种与配套栽培新技术的研发，做好大麦良种与高产栽培技术的示范、应用与推广，加强大麦重要生产和加工环节的自主创新能力，提高大麦产业的品质、附加值与竞争力。最后，要对大麦相关产业如词料厂、麦芽厂、啤酒企业等给予适当的信贷、税收等優惠政策，降低这些行业因反倾销反补贴造成的损失。同时，要鼓励饲料、麦芽和啤酒等行业企业建立优质大麦生产基地，降低生产成本和进口贸易不确定性。在此基础上，构建大麦全产业链生态体系，实现各环节间有机协同发展，增强全产业链的可控性，最大程度提升全产业链价值。▲

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