城市轨道交通工程交付问题现状及对策研究

何志平，冯国冠，刘 淼

（ 1.广州地铁集团有限公司，广东广州 510030；2.北京安捷工程咨询有限公司，北京 100037）

1 研究背景

随着我国城市轨道交通工程建设的深入开展，建设交付运营的规模及频次不断增加，工程交付过程中的问题也越来越突显，包括工程交付不及时、交付不完整、遗留问题整改滞后等[1-3]，甚至个别城市出现了实际交付与法律层面交付脱节的情况，严重影响我国城市轨道交通建设及运营工作的持续健康发展。

长期以来，我国城市轨道交通对工程交付工作的重视程度不足，相关法律法规和技术标准较少，对于交付时间节点、交付条件、交付内容、交付程序等的规定不明确，在实际操作过程中存在大量衔接问题[4-8]。沈秀芳[9]通过对城市轨道交通建设与运营衔接中的常见问题进行深入研究，指出试运行时间不足、专项验收在试运营前无法按期完成、各系统间协同性及接口技术不完善等问题的原因及应对建议。白季波[10]以成都地铁2座车辆段接管期间影响安全生产、设备设施调试、人员管理等问题为基础，研究了问题产生的原因及解决方案。胡传[11]研究了城市轨道交通新线接管的基本条件及流程，并对接管过程中的责任及问题处置进行探讨。上述研究对工程交付问题处理提供了重要借鉴。

中华人民共和国国务院办公厅印发的《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发[2018] 13号）中[12]明确要求：“加强城市轨道交通建设与运营的交接管理，完善交接内容和程序”。本文以我国城市轨道交通工程交付过程中的问题现状为切入点，通过问卷调研和实地访谈，总结工程交付问题及原因，提出有针对性的措施建议，相关研究可为类似项目提供参考。

2 工程交付问题现状

为查明我国城市轨道交通工程交付过程中的普遍问题，在2018年6月向全国已开通运营城市轨道交通的34座城市的39家建设及运营单位发放了调查问卷，最终有25家单位反馈。

在反馈的25家单位中，影响交付的主要问题有遗留问题整改不及时、交付内容不完整、竣工档案移交不及时、实体交付不及时等，具体情况如图1所示。

图1 影响交付的问题统计（单位：家）

2.1 工程遗留问题整改不及时

2.1.1 问题基本情况

工程遗留问题根据其影响运营安全程度不同、整改时限不同等可分为A、B、C 3类。

（1）A类问题（试运行之前完成整改）：①不满足城市轨道交通工程试运营基本条件；②违反工程建设强制性标准；③直接影响运营安全的问题。

（2）B类问题（初期运营之前完成整改）：①设备设施主要功能未实现、未达到设计使用功能；②间接影响运营安全的问题。

（3）C类问题（正式运营之前完成整改）：①设备设施功能未达到运行需求；②有情况说明的不具备整改条件或无法整改的问题。

根据调研成果，工程遗留问题整改进度及整改质量无法满足要求的普遍性最高，如部分线路在移交前未全部完成A类问题整改，开通前的问题整改率不达标，试运营满1年时仍有遗留问题未全部完成整改，部分“已整改”问题未达到运营单位提出的问题整改完成标准。工程遗留问题整改不及时、不到位对运营安全存在一定的隐患风险。具体表现在以下几个方面：

（1）B类、C类遗留问题整改时间较长，部分问题（如渗漏水）整改不彻底；

（2）建设与运营双方对整改标准意见不一致，部分问题整改不到位；

（3）部分工程遗留问题整改存在工程条件限制，难以按期整改；

（4）部分工程遗留问题很难整改到位，且较易复发。

2.1.2 原因分析

工程遗留问题产生的原因较为复杂，如标准规范的变动、规划设计不合理、施工预留欠妥、工后养护不到位等，部分遗留问题缺乏必要的整改基础条件，导致建设单位无法整改或无法按标准整改[13]。此外，建设工期紧张也是工程遗留问题整改不及时的重要原因，部分遗留问题客观上需要充足的时间来完成整改。

2.2 交付内容不完整

2.2.1 问题基本情况

城市轨道交通建设工程经常出现无法按照规范要求进行整体交付现象，一般采取“车辆段/场、主变电站、正线轨行区车站及附属设备设施”分区域开展交付，部分线路正线轨行区、车站及附属设备设施甚至出现“先交付轨行区后交付车站”“正线轨行区、车站及附属设备设施分段交付”等形式，并且各阶段交付内容不全面、不完整。造成接管后工程管理接口部位多，围蔽工程量大，安全管控风险大等问题。具体表现在以下几个方面：

（1）个别站点、区间或车站出入口工期严重滞后，造成整条新建线路不能同时交付；

（2）部分附属工程缓建或甩项；

（3）部分设备设施、随机附件、备品备件未及时完成交付；

（4）部分工程未及时完成系统调试；

（5）实物资产移交手续未及时办理。

2.2.2 原因分析

交付内容不完整的根源是工程总体的工期紧张，并且工程各区段施工进展情况存在一定差异。

2.3 竣工档案移交不及时

2.3.1 问题基本情况

目前，绝大多数城市轨道交通线路在进行“指挥权、管理权、使用权”移交时无法同步完成图纸资料、验收资料、结算决算资料等竣工档案的同步移交。

2.3.2 原因分析

竣工档案无法同工程实体同步交付的原因主要包括以下几个方面：

（1）竣工档案涉及施工、监理、前期征拆、变更、结算等各方面，受多种客观因素制约，收集周期较长；

（2）竣工档案移交滞后，验收后施工单位人员明显不足，个别施工单位不重视档案工作，档案编制不及时；

（3）竣工档案组卷归档工作周期较长；

（4）竣工档案及图纸数量大，缺少专业的移交审核确认程序，存在档案移交不完整现象。

2.4 实体交付不及时

2.4.1 问题基本情况

（1）众多城市轨道交通建设工程无法按照既定的目标时间（通常车辆段/场开通前18个月移交，主变电站开通前18个月移交，轨行区、车站及附属设备设施开通前6个月移交）进行实体交付，个别正线线路区段移交时间距离开通时间甚至不足3个月；

（2）备品备件及技术资料交付存在一定滞后；

（3）部分不影响安全和行车的设备设施因工期原因无法及时交付；

（4）存在缓建或甩项工程。

2.4.2 原因分析

实体交付不及时的原因主要是我国城市轨道交通工程建设现状基本都属于倒排工期，计划开通时间不变，但工程建设过程中经常出现征地拆迁问题导致施工进场晚、外部因素影响施工进场及施工开展、施工方案迟迟未确定导致关键工期受影响、土建施工过程中的特殊地质风险等因素导致工期比原计划时间滞后，而开通时间未调整导致工期紧张，无法按计划时间进行移交。

2.5 交付流程不规范

2.5.1 问题基本情况

个别城市轨道交通项目在工程交付过程中存在交付流程不规范的现象，如交付手续不完备、未及时签署交付文件或质量保修文件等。

2.5.2 原因分析

一体化管理的建设与运营单位未严格履行交付程序，交付过程中相关手续不完善。

3 对策与建议

通过我国城市轨道交通工程在交付过程中的突出问题总结及原因分析可知，这些问题出现的根本原因在于缺少制度及标准上的约束与规范，另外，建设工期紧张、工程质量不理想等实际现状，对于工程交付工作也产生了不利影响。因此解决工程交付过程中存在问题的关键在于从制度层面以及实操层面进行规范与完善。

3.1 建立健全工程交付管理法规制度

应分别在政府层面和企业层面制定城市轨道交通工程交付工作的相关法律法规、技术标准及实施指南，明确政府部门、建设单位、运营单位以及其他相关方在交付过程中的权利和职责，规范工程交付流程，细化工程交付条件及交付内容，建立健全考核管理体系，强化遗留问题的整改。

城市轨道交通工程建设应严格执行基本建设程序，开展前瞻性规划研究，科学筹划，精细组织，实施全过程风险管理，保证合理工期和造价，做好建设与运营协调衔接，强化工程交付的过程管理，在工程满足交付条件时再开展交付工作，确保工程质量和运营安全。

3.2 加强工程交付的实操管理

3.2.1 加强工期与进度管理

（1）建设单位应根据工程推进现状，充分评估前期工作推进情况、进场条件具备情况及其他风险因素对工程整体工期的影响，对于无法满足工期需求的应及时提出工期顺延要求，保证工程的合理工期，确保工程质量安全。

（2）科学规划分步分段交付计划，减少管理接口，预留合理的交付工作时间进程，保证工程交付与后续各项工作的顺利衔接。

（3）建设单位应做好合同管控，确保随机附件的按时到货及移交。加快变更审批流程、加强过程资料的及时收集与整理归档，及时完成移交，以满足运营接管后的生产运作需要。

3.2.2 加强设计管理

（1）在设计阶段，设计、建设单位应加强与运营单位的沟通联系，确保运营单位的参与度，使运营需求能有效落实到前期设计中。

（2）设计单位总体统筹各专业设计，保障各专业设计的匹配性，在建设过程中发现匹配性问题应及时完善设计图纸或变更；设计变更后，设计单位与施工单位需做好沟通，并将变更后图纸及时反馈给施工单位及业主。

（3）确因现场条件所限，无法严格按照运营需求落实的，设计单位需因地制宜提出解决方案，尽力为运营使用维护提供条件。

（4）提升设计人员的业务水准，设计人员需紧跟科技发展要求及管理提升的需求，不断优化设计、提升设计水平，确保设计的前瞻性，以适应城市轨道交通行业及各相关技术领域的快速发展。

（5）建立设计对运营的定期回访体制（重点针对既有工程建设过程中出现的设计问题、新增需求类问题），并针对回访意见的落实情况建立闭环跟踪机制。

3.2.3 提升工程质量

（1）提升工程设计标准质量要求，在工程施工前及时根据最新的设计标准要求调整设计，降低设计失误（尤其较大的工程设计问题）出现的概率。

（2）加强工程施工的过程质量管控，尤其是隐蔽工程质量，杜绝因施工工艺把关不严造成施工缺陷问题。将用户需求做细做实，严格把关设备质量验收环节，确保设备质量。

（3）加强工程主体及设备设施的养护与保养，避免在验收及交付期间出现质量问题及功能损坏现象。

3.2.4 健全交付组织机构和管理制度

（1）建议成立独立于建设与运营单位的第三方管理机构，整体管控建设与运营各阶段衔接工作。

（2）建立施工、监理、供货商等单位评价体系，调动各方内部自主性，提高工程质量。

（3）制定工程交付工作考核机制，完善考核标准与奖惩制度。

（4）总结并不断完善各专业技术需求，及时反馈至新线设计工作中，在后续线路的设计前期提前规避，不断降低问题出现的频率，提升工程质量，降低工程成本。

3.2.5 加强工程遗留问题的整改

（1）建设与运营双方应共同制定工程遗留问题分类标准及整改要求，制定各类问题的整改时限。

（2）建设单位应制定工程遗留问题考评奖惩机制，对于未按原计划协商时间完成整改的（除客观原因外）、对问题整改不积极导致整改率低下的，应给予处理。

4 结论

通过对我国城市轨道交通工程交付过程中存在问题的调研统计，分析了问题出现的原因并提出相应的对策及建议，主要研究结论如下：

（1）我国城市轨道交通工程交付过程中存在的突出问题主要有工程遗留问题整改不及时、交付内容不完整、竣工档案移交不及时等，上述问题出现率达到50%以上；

（2）造成交付过程中问题的主要原因在于我国城市轨道交通工程交付相关的法律法规不健全，缺少有效的约束制度与指导标准；

（3）为解决工程交付过程中的问题，建议建立健全工程交付相关的法律法规和技术标准，完善企业层面的规章制度体系，同时也应加强建设与运营单位的全过程协调衔接，标本兼治。