基于三元主体的智慧城市评价指标体系研究——以天津为例

张赫，黄雅哲，张梦晓，亚萌，马巧珊

（1.天津大学建筑学院；2.天津国土资源和房屋职业学院）

1 引言

智慧城市作为促进城市空间规划、建设和管理智慧化的新战略，成为政府、学界、相关行业从业者与社会公众的研究热点。自2012年国家开始推进智慧城市建设，住建部已陆续发布三批智慧城市试点名单，共计290个城市，截至2019年，我国有700余个城市正在规划和建设智慧城市。我国智慧城市建设进入以人为本、多元互动的新型城镇化转型期，应以“政府引导，企业主导，多元主体，全球参与”为原则[1]，创新“自上而下”与“自下而上”相结合的运营模式，以政府宏观调控为引导，形成政府与企业、公众三元主体互联协作的决策导向，评价指标体系的构建也需要政府、公众、企业三方利益相关主体的协同决策，从而实现高度参与、包容和自治的城市发展模式。

各国学者在构建智慧城市评价指标体系方面已取得了较大的进展。在公司企业视角，International Business Machine(IBM)商业价值研究院以信息硬件技术为导向，提出智慧城市评价体系应基于市民、商业、交通等六个系统展开。在公众需求视角，维也纳工业大学区域科学中心以社会经济生活为导向，提出智慧城市评价体系应包括智慧产业经济、智慧市民、智慧生活等六个层面[2]。张跃进等以需求理论层次为基础，将智慧城市评价体系划分为生理需求、安全需求、社会需求等五个层次[3]。在政府决策视角，强调经济发展与硬件建设，南京信息中心以“智慧南京”为例，构建了包括网络互联、智慧产业、智慧服务、智慧任务四个部分的评价体系[4]；李贤毅等构建了金字塔型智慧城市评价体系，包括泛在网络、智慧应用、公共支撑平台、价值实现四个维度[5]；在政府主导与公众参与相结合视角，兼顾经济发展与公众智慧化感知，《浦东新区智慧城市评价指标体系2.0》指出应在城市公共管理和服务、城市信息服务经济发展、市民主观感知等六个方面构建评价体系。既有研究中，国外评价体系构建多注重市场主导与公众参与，而国内构建多注重政府主导，对公众参与的关注度逐渐提高，评价体系多以政府或公众等某一个或某两个主体为构建视角，对于“政府—企业—公众”三元主体共同决策视角的研究展开较少，而在新型城镇化转型期间，三元主体共同作用并影响着城市的智慧化进程，因此，三元主体决策视角下的智慧城市评价指标体系有待进一步研究。

鉴于上述分析，本文在梳理国内外现有单一主体决策视角的智慧城市评价指标体系的基础上，基于“政府—企业—公众”三元主体共同决策视角，构建一套兼顾三元主体需求与利益的智慧城市评价指标体系。并以天津市为例，运用层次分析法（AHP）进行指标赋权打分，验证三元主体决策视角下智慧城市评价指标体系的适用性和可行性，并进一步探讨对智慧城市建设未来重点发展方向的引导作用。

2 智慧城市评价指标体系构建

2.1 指标选取依据

梳理既有智慧城市评价指标体系，根据其决策视角不同进行分类（见表1），以此作为三元主体决策视角下评价指标的选取基础。政府主导视角下侧重制定明确的智慧城市发展战略方针，企业合作视角下，政府与资本合作重点推动新一代信息技术的落地，公众参与视角下侧重政府和企业与公众之间的双向交流，注重技术产出是否满足公众社会生活的需求。

2.2 指标选取原则

三元主体视角下的智慧城市评价指标体系要兼顾政府、企业、公众三方利益，指标的选取应遵循系统性与代表性、协同性与可比性、定性与定量、普适性与针对性相结合的原则。

1）系统性与代表性相结合

评价体系既要整合政府—企业—公众三元主体决策下的各智慧城市相关领域间的内在联系，强调系统完整，又要凸显各单一决策视角下某一智慧城市领域的代表性，体现每一决策主体的个性化特征。

2）协同性与可比性相结合

三元主体决策视角下的指标选择要协调各元主体指标间的矛盾，使整个评价体系由无序对立转向有序协同，同时，尽量选择通用的相对指标，少选用绝对指标，便于横纵向对比时权重的确定。

3）定性与定量相结合

坚持定量为主，定性为辅。以定量指标客观反映真实建设情况，直观展现各领域智慧化程度的差别。以定性指标主观表达决策主体对城市的数字化感知，弥补定量在某些指标上的不可操作性。

4）普适性与针对性相结合

智慧城市评价指标体系应在一定的时空范围内普遍适用，但也应因地、因时制宜，针对城市特定的愿景与优势，预留一定的动态更新空间，引导城市特色鲜明的发展方向。

2.3 指标评价体系构建

根据以上指标选取依据与原则，综合考虑“政府—企业—公众”三元主体在智慧城市建设中发挥的不同作用，将评价指标体系划分为基础设施、公共管理、产业经济、民生服务、市民主观感知五个领域。基础设施领域包括2个指标；公共管理领域包括6个指标；产业经济领域包括4个指标；民生服务领域包括4个指标；市民主观感知领域包括2个指标，总共18个评价指标（见图1）。

智慧基础设施作为政府统筹、企业协同建设的领域，是城市智慧化进程中功能衔接与安全运行的基本保障。宽带网络设施是政府主导监管，企业规划运营的体现，政府通过政策环境鼓励企业研发各类信息基础设施。信息共享平台是政企合作运营，企业、公众积极参与建设的体现，政府搭建数据平台，企业、公众通过直接或间接地上传数据完善数据平台。

智慧公共管理作为政府宏观调控、公众积极参与的领域，是智慧城市整合资源、开放协同的核心步骤。智慧政务是政府规划战略、强有力引导城市建设方向的表现，通过电子政务一体化，实现办公、监管、审批、决策的智慧化行政流程。智慧交通由政府单一决策逐步走向三元主体共同决策，包括政府决策主导的公共交通、公众需求主导的私家车以及公众需求激发政企合作运营的共享交通，以智慧化手段有效解决拥堵、“潮汐通勤”等交通问题，实现三方互惠共赢。智慧医疗、教育是政府宏观把控市场的重要体现，通过建立网络平台，以强约束力满足公众就医、就学需求，引导社会资源合理分配。智慧社会保障是政府通过信息技术精细化管理社会弱势群体的体现，将城市划分成网格单元远程监管。智慧安全是政府调控保障城市巨系统正常运转的必要举措，在城市应急、灾害预警等方面形成信息安全屏障，保障城市健康发展。

智慧产业经济作为政府干预、市场主导下多产业集聚、政企合作的领域，在智慧城市建设中承担信息交互与创新的支柱作用。互联网+现代农业是在政府引导、企业主导下传统农业和信息科技的结合体。互联网+协同制造是政府干预、政企合作下传统制造业的智能转型，由“制造”转向“智造”，构建智能制造的共享循环链。互联网+新兴服务是政府引导、企业主导下高新产业的催生与迭代，以新兴服务业代替传统制造业，多企业、跨部门协作，形成产业空间集聚的发展模式。产业可持续发展是通过政府调控主导与企业各部门的配合，在区域生态圈角度构建的一套全流程智慧化产业发展模式。

表1 智慧城市既有评价指标体系决策视角

图1 智慧城市评价指标体系框架

智慧民生服务作为公众需求与政府调控相辅相成的领域，是智慧城市建设中城市发展与居民生活息息相关的重要环节。智慧社区是政企牵头公众参与建设的新兴智慧产物，以社区为单元提供网格化管理，在养老、就业等层面提升基层治理能力，形成智慧民生“社区—区域—城市”多等级覆盖体系。智慧环保与智慧能源是公众需求催化政府宏观调控，企业、公众共同建设的又一体现，公众改善生活环境的需求，促使政府通过约束与鼓励性政策引导企业和公众建设数字化预警平台。智慧旅游是政府引导、公众参与决策的重要表现，以政府各部门大数据的综合发布，引导公众体验智慧旅游。

市民主观感知作为政府整体调控，多企业协同合作，公众决策反馈三元主体良性循环的领域，是智慧城市建设中的特色环节。生活的便捷感与安全感是公众对政府—企业—公众三元主体共同构建的智慧城市的主观感知，便捷感表现了公众对智慧化进程中出行、就医等日常生活的满意度，安全感表现了公众对灾害预警、应急处理等城市防护的满意度。

3 实证分析

3.1 天津市智慧城市评价指标体系构建

作为我国首批智慧城市试点城市，天津市为建立惠民、和谐、安全的智慧城市，自2012年开始采取了许多举措进行“智慧天津”的规划建设，呈现出较好的发展态势。以天津市为例，依据以上原则与指标，以“政府—企业—公众”三元主体为决策视角，构建天津市智慧城市评价指标体系，验证该评价体系的适用性，探讨天津市未来智慧城市建设的重点方向。

作为全国先进制造业基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区，天津市在智慧产业经济领域依托天津港的航运优势，重点发展智慧港口，营造和谐生态的港口生态圈，以物流加强区域联系，以港口智能制造发展产业经济。同时，智慧港口作为政府引导、企业主导下政企合作的领域，是天津市智慧城市进程中的亮点环节。因此，在天津市智慧城市评价指标体系构建时因地制宜，选择“智慧港口”代替准则层“智慧产业经济”，以“智能制造”“物流服务”“创新服务”“港口生态圈”作为指标层四个指标。

3.2 天津市智慧城市建设验证分析

由于本指标体系所选取指标多表现各智慧领域发展水平，难以采用技术方法进行定量分析，一般由专家评判法确定。以匿名方式征求询问相关专家意见，综合专家经验与判断，经过多轮意见征询，进行各领域智慧化重要性的对比打分与指标的等级量化，通过AHP法得到天津市智慧城市各领域发展潜力权重结果。

根据上述评价层次和综合评价模型以1-9标度法构造各层次的判断矩阵：AC为准则层相对于目标层的比较判断；CP为指标层相对于准则层的比较判断。依次得到指标层对应分属准则层的加权值后，再进行准则层相对目标层的叠加，分别得到政府、企业、公众决策视角的排序权重，根据三元主体在五个领域决策地位的高低，对三元主体视角的权重再次进行加权综合，最终得到三元主体决策视角下智慧城市的总排序权重（见表2）。

3.3 结果

整体来看，天津市五个智慧城市建设领域中，政府决策主导、“政府—企业—公众”三元主体共同参与建设的港口经济、公共管理、民生服务领域所占权重较高，分别为0.2772、0.2414、0.2365，基础设施与市民主观感知居第四、五位，权重分别为0.1338与0.1110。说明，天津市未来的智慧城市规划与建设应在政府主导下，加强政企合作与公众参与，重点关注港口经济、公共管理与民生服务三大领域智慧化进程的推进。

在公共管理领域，智慧政务与智慧交通权重最高，分别为0.3492和0.2440，在公共管理领域占据优先发展地位，智慧医疗与智慧教育次之，智慧社会保障与智慧安全最次。说明，在公共管理领域，政府决策主导社会公平正义的模式应继续保持，同时从以人为本的角度出发，对于“政府—企业—公众”三元主体协同参与的智慧交通领域应当重点关注与发展，在政府智慧战略的引导下，展现企业的创造革新能力，激发城市的多元活力。

在港口经济领域，智能制造权重最高，为0.4688，智慧物流服务次之，为0.2829，智慧创新服务与港口可持续发展权重较低。说明，在港口经济领域，应着重发展政府统筹调度下的智能制造，依托港口平台，以鼓励政策吸引传统企业智能转型，同时，引导公众需求促进下的物流服务在港口生态圈中的个性化发展。

表2 天津市三元主体决策视角智慧城市标准层(P)对于目标层(A)的总排序

在民生服务领域，智慧社区权重最高，为0.4564，接近整体权重的半数，智慧能源与智慧环保次之，智慧旅游最次。说明，在民生服务领域，应关注智慧社区的建设，发挥政企合作模式的优势，通过智慧应用的研发与落地加强三元交流，形成循环有序的反馈调节机制，实现“社区”这一最小城市单元的智慧全覆盖。

4 结语

以政府主导、企业合作、公众参与三元主体协作的运营模式，推进城市的智慧化已经成为未来发展的重要方向，基于三元主体决策视角构建智慧城市评价体系也逐渐成为评估趋势。国内智慧城市评价指标体系总体位于理论探讨阶段，较多为政府主导下的评价，侧重信息设施建设及其成效的评估，较少涉及企业与公众对智慧城市建设的感知。本研究以天津市为例，构建了包括“基础设施”“公共管理”“民生服务”“市民主观感知”4个基础领域、“港口经济”1个产业特色领域的智慧城市评价指标体系，印证了政府、企业、公众三元主体决策视角下构建的评价指标体系的适应性与可行性，也表明不同城市构建评价体系时可以适当地调整指标，凸显地域优势与特色。

基于三元主体决策视角构建的智慧城市评价体系，可以平衡三方利益、协调供需差异，对以人为本的智慧城市发展具有引导作用。未来智慧城市应突破政府单一主导的固有模式，转化形成政府主导下政企合作、公众参与的发展模式。在评价指标体系的引导下，政府、企业、公众互动合作共同管理，政府调控全局，企业建设运营，公众感知反馈，发挥各元主体优势，共同参与目标制定、规划设计、服务优化等城市发展环节，建设高质量、精细化、可持续的智慧城市。