长沙市农产品质量安全管理问题探析

王志明，贾 来，黄 彦，刘 畅，谢罗马，夏 宇

（1.长沙市农业技术推广中心，湖南长沙 410205；2.长沙市农产品质量监测中心，湖南长沙 410205；3.长沙市农业农村局，湖南长沙 410205）

0 引言

“民以食为天，食以安为先”，农产品质量安全是食品安全的重要组成部分，是国家公共安全管理的重要内容。长沙作为省会城市，农产品消费和集散流通中心，近年来，长沙市农产品质量安全管理与保障水平稳步提高，但因资源环境、生产生活习惯、管理机制体制等原因，农产品质量安全管理和农产品质量安全水平提升还是存在一些现实问题。农产品是人们赖以生存的生活必需品。当前，我国社会正处于发展转型的关键时期，面对百年未有之大变局，包括农产品质量安全在内的食品安全问题事关民众身体健康和生命安全、事关农业可持续发展和农产品市场竞争力、事关粮食安全和国家战略安全。习近平总书记指出：“中国人一定要把饭碗牢牢端在自己手上，而且要装自己的粮食。”食品安全源头在农产品、基础在农业，必须正本清源首先把农产品质量抓好。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

目前，长沙市正在努力创建国家中心城市和食品安全示范城市，一边着力促进经济社会高质量全面发展，一边着力提升社会治理能力和治理水平。农产品安全管理作为社会公共管理和公共服务领域的重要组成部分，是当前人民群众最关心、最直接、最现实的重大国计民生问题，也是衡量一个城市社会治理能力和综合服务质量水平的一项重要指标，面对新时代新要求新挑战，本文作者从自身工作经验角度出发，通过对长沙农产品质量安全管理现状和存在问题的探讨分析，提出有关对策建议，用以促进长沙农产品质量管理水平提高，保障农产品消费安全。

1 长沙市农产品质量安全管理现状分析

1.1 长沙市农业发展基本情况

长沙市是湖南省省会，长江中游地区重要的中心城市，全国两型社会建设综合配套改革试验区，全国性综合交通枢纽，是全省政治、经济、文化、科教和商贸中心。全市现辖七区二市一县，土地总面积1.18万km2，2018年统计常住人口815.47万，地区生产总值11003.41亿元。长沙是全国重要的农业大市，区位条件优越，农业资源丰富，现有耕地面积约27.42万hm2，所辖长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市均为全国或全省产粮和生猪调出大县，是湖南“鱼米之乡”的重要组成部分。据长沙市统计局对长沙市国民经济和社会发展统计公报统计：2018年全市实现农林牧渔业增加值337.21亿元，比上年增长3.5%，其中农业增加值229.28亿元，增长3.6%；林业增加值21.42亿元，增长6.9%；牧业增加值56.59亿元，增长1.3%；渔业增加值11.44亿元，增长0.8%；农林牧渔服务业增加值18.48亿元，增长8.1%。2018年全市粮食播种面积32.54万hm2，其中稻谷播种面积29.30万hm2，优质稻种植面积所占比重为76.8%，粮食总产量215.52万t；蔬菜播种面积14.63万hm2，蔬菜总产量510.55万t；油料种植面积5.51万hm2，油料总产量9.74万t，茶叶总产量3.67万t；出栏肉猪438.53万头，出笼家禽4713.1万羽，禽蛋总产量4.33万t，水产品总产量9.26万t。

1.2 长沙市农产品质量安全管理现状

长沙市委、市政府历来高度重视食品安全工作。长沙市以打造全国最具幸福感的城市为己任，坚持标本兼治、重在治本、防治结合、重在预防的原则，从人民健康着想，从基本食品着手，从保障体系着力，重点构建五大体系，全面实施三大工程，全面加强食品安全监管。长沙市于2008年在全国率先成立食品安全管理办公室，在全国率先提出创建食品安全城市目标，先后出台《关于建设食品安全城市的意见》（长发〔2008〕27号）、《关于加强食品安全管理的通告》（长政发〔2009〕20号）等一系列加强食品安全管理的政策法规和管理措施，食品安全呈现出安全可控、持续向好的局面。2015年9月，国务院食安办将长沙市列为全国食品安全示范创建试点城市。

近年来，长沙市农业农村工作围绕“农业更强、农村更美、农民更富”的总体目标，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念，全面深化农业农村改革，深入实施乡村振兴战略，持续改善农村综合环境，加快转变农业发展方式，强化人才支撑，夯实发展基础，全面推动脱贫攻坚，取得了一系列突破性的长沙经验、长沙模式，为长沙建设国家中心城市、加快实现基本现代化做出了应有的贡献。在农业产业发展和农产品质量安全管理方面，以创建全国食品安全示范城市为契机，坚持走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，加快推进农业供给侧结构性改革，着力推进农业标准化、产业化建设和实施品牌强农战略，狠抓农产品质量安全监管，提高农产品经营效益和市场竞争力。全市现有各类新型农业经营主体17622家，规模企业2469家，农业专业合作社12373家，家庭农场6813个，居全省首位。其中市级以上龙头企业514家，省级龙头企业73家，国家级农业产业化龙头企业6家，上市企业8家。构建了以金井茶叶、宁乡花猪、望城鲌鱼、浏阳黑山羊、大围山水果等等为特色的农业主导产业和区域公用品牌。全市现有种植业标准化基地超过6.67万hm2，畜禽标准化养殖场963个，国家级水产健康养殖示范场55家。全市获得“三品一标”认证农产品666个，其中无公害产品459个，绿色产品195个，有机产品12个，占全省1/4。有力促进了农村经济发展和农民增收致富，人民群众幸福感、获得感越来越强。

从农产品质量安全抽检定量监测和市场消费情况来看：长沙市农产品质量安全水平整体状况良好，近年来未发生重大农产品质量安全事件。2016年长沙市开展定量检测4088批次，合格4070批次，总合格率99.56%。其中蔬菜合格率为99.52%、水果合格率为96.70%，茶叶合格率为100%、畜禽产品合格率为99.93%、水产品合格率为99.24%。2017年长沙市开展定量检测4350批次，合格4333批次，总合格率99.61%。其中蔬菜合格率为99.31%、水果合格率为96.92%，茶叶、畜禽产品、水产品合格率为100%。2018年长沙市开展定量检测4843批次，合格4840批次，总合格率99.94%。其中蔬菜合格率为99.94%、水果合格率为98.89%，茶叶、畜禽产品、水产品合格率为100%。2019年长沙市开展定量检测5212批次，合格5200批次，总合格率99.77%。其中蔬菜合格率为99.84%、水果合格率为95.63%，茶叶、畜禽产品、水产品合格率为100%，见表1。

从主要农产品抽检合格率对比分析情况来看：长沙市农产品质量安全从“稳供给、守底线、保安全”向“提质量、创品牌、增效益”并重发展转变。通过对比分析可以看到，蔬菜农残超标率从2007年7.5%，2010年3.7%、2013年3.3%，到近几年稳定控制在1%以内。水产品兽残超标率从2007年15%、2010年7.5%，2013年2.5%到近几年来稳定控制在1%范围以内，说明长沙市生产的蔬菜、茶叶、畜禽产品、水产品等主要农产品质量安全状况明显改善，农残检测合格率也不断提高。近四年来只有水果的农残检测合格率较低，农残风险较大，但抽检合格率也稳定在95%以上，见表1。

表1 2016至2019年长沙市农产品质量安全监测情况统计表（市本级）（单位：批次）

2 长沙市农产品质量安全管理存在的主要问题

2.1 农业产地环境质量改善任务艰巨

一是部分土壤受重金属污染正在治理。湖南是全国有名的有色金属之乡，矿产资源丰富。因各种原因，部分耕地受到重金属污染，涉及长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市、岳麓区、开福区等6县（市、区）。2018年，长沙市提出3年内实施2万hm2种植结构调整任务，加强重金属污染治理，目前项目正在全面实施中。二是农业面源污染治理还在持续推进。种植环节：农药、化肥的长期施用，造成土壤质量下降，土壤结构需要修复质量。养殖环节：兽（渔）药、抗生素等的广泛使用造成环境富集，规模集约化养殖造成畜禽粪污未全面彻底治理、水产养殖尾水未全面达标排放。同时农村农（兽）药瓶、农膜、垃圾袋等废弃物回收利用不彻底，病死畜禽水产品无害化处理不及时等都造成农业面源污染彻底根治困难。同时随着城市化扩张、工业化水平提高，城市生活污水、生活垃圾，工业“三废”排放等对周边农业生产产地环境造成潜在危害。农业产地环境污染点多面广、治理成本高、高效有力措施少，全市农业产地环境污染隐患依然存在。

2.2 农业生产经营方式转型升级缓慢

近年来长沙市以增加绿色、优质农产品供给为目标，推动农业生产经营方式向规模化、标准化、生态化转型，取得了比较明显的成效。但是农业组织化、产业化程度依然不高，无论是种植业还是养殖业，以千家万户分散经营为主体的生产经营方式仍然占具相当大的比重。据统计，长沙市现有商业养殖主体约3万户，2018年生猪养殖量在50头以上的规模户12500多户。全市养殖水面2.73万余hm2，其中池塘约1.87万hm2，但养殖水面在6.67 hm2以上的场户不到1000户。农业资源要素不够集中，影响农业产业规模化发展，没有农业产业规模化，就难以推动实施农业标准化进程。一家一户为主体的农业生产经营方式，相关技术规范、技术标准难以推广普及，生产经营行为随意性大，生产过程难以有效监管，影响农产品质量水平整体提升和农业品牌创建。

2.3 生产经营主体的责任意识还不强

一是主体责任落实不到位。受传统生产观念的影响，生产经营主体质量安全责任意识偏低，农业生产者还存在片面追求产量效益而忽视质量保障、重视经济利益而忽视生态平衡的现象。从近年来农产品质量安全风险监测抽检和专项监督抽查情况来看，部分农业生产经营者生产管理粗放，没有实行有效的管理制度，超范围、超剂量使用农（兽）药、化肥等投入品，不严格执行农（兽）药使用安全间隔期、休药期规定等现象还仍然存在。二是质量安全政策宣传落实不到位。近年来国家出台加强农产品质量安全管理的法律法规和政策很多，新制定和修改的质量安全标准更多，而这些政策和知识的宣传普及和执行落实并未及时到达基层一线，一些农业生产经营者本身文化素质不高，政策法治意识不强，观念技术没有更新，还是市场有什么自己用什么，以前怎么用现在怎么用，只图个人方便省事，不计法律政策规范新要求，导致一些已经禁止的农（兽）药、投入品还在使用，农产品质量安全方面意识并没有切实提高。三是诚信缺失、行为失范的行为依然存在。部分生产经营者为追求经济利益在农产品生产、加工、储存、运输、销售环节提高农产品卖相、延长保质期和存活保鲜时间违规违法添加、注水、以次充好等诚信缺失、行为失范还是存在。

2.4 服务保障体系还不适应形势发展

近年来，长沙市构建了农产品质量安全管理的检验检测体系、执法监管体系和技术服务体系。积极开展农产品质量安全风险监测、监督抽查和专项整治工作，狠抓农业投入品产销管理和执法监督工作，各地各部门协同配合在全市范围内开展了多次农资打假护农、农兽药专项整治、畜禽产品“瘦肉精”专项治理、水产品“三鱼两药”专项整治等行动，一批案件得到查处，一批假冒伪劣农资兽药被依法查封，农业生产秩序逐步好转，农业投入品质量有效改善，为从源头上提高农产品质量安全水平提供了重要保障。但是农业生产经营的面广点多，监管服务的工作量大，特别是分散、细小的生产经营方式给农产品质量安全监管服务带来更大的难度。农业生产的源头在基层，监管服务的重心在基层，而长沙市的基层农技推广服务体系、动物卫生防疫体系人员在老化、力量在弱化、职能在退化。基层缺人、缺技术、缺服务，不利于农产品质量安全管理能力水平的整体提升。

3 提高长沙市农产品质量安全的对策建议

农产品质量安全事关民众身体健康和生命安全，事关农业可持续发展和农民增收奔小康，事关社会和谐稳定和国家战略安全。作为省会长沙，管理部门必须站在满足人民群众对美好生活向往和推进生态文明建设的高度，把保障农产品质量安全作为一项长期的战略任务来抓，以创建国家食品安全示范城市和建设国家中心城市为契机，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，加快现代农业建设步伐，提高农产品质量安全保障水平，为提高市民的幸福感、获得感贡献新的力量。针对长沙市农产品质量安全管理的现状和存在问题提出如下对策和建议。

3.1 建立完善五大体系

3.1.1 农业标准体系

大力推广实施国家和行业现行的无公害农产品产地环境、生产技术规范和产品质量标准，提高长沙市农业生产经营标准执行力度。同时围绕本地主导产业，本着缺什么补什么的原则，完善制定地方标准、技术规范与操作规程，使长沙市主要农产品品种、生产、质量、包装、保鲜和储运等都有标准可依，形成国家、行业、地方和企业标准相配套的标准体系。如加快制定适合长沙市实际的稻渔综合种养地方标准规范，推动生态种养产业稳定发展；制定适合长沙市的水产健康养殖技术规范，推动养殖尾水治理和达标排放；加强地方农业种质资源、动植物疫病检测鉴定、农产品加工、储运、包装等环节标准和规程制定工作，促进长沙市农产品流通贸易。

3.1.2 检验检测体系

在已构建的四级检验检测体系基础上，整合全市检验检测资源力量，探索农业、质检、卫生检测资源共享和工作协同机制。强化市级检测机构检测能力建设，开展农业环境、动植物疫病、营养成分分析等检测项目扩项和延伸，满足市场对检验检测项目扩展鉴定的需要。加强县级检测机构技术力量建设，增加高素质检测人员，稳定技术力量。加强乡镇一级农产品质量安全监管站全部和规模企业产品质量安全速测能力建设，建立健全农（兽）药残留快速检测实验室，督促规模企业自行配置检测设备，畜类养殖场配备“瘦肉精”等非法添加物快速检测设备，提高基层一线常规违法添加物残留快速检测能力，建立健全上下联动、各有侧重的四级检验检测体系框架。

3.1.3 监管执法体系

严格按照“机构队伍、职能职责、设施装备、制度机制、标识档案”五个规范化的标准要求，加强监管执法体系建设。以机构改革为契机，整合分散的农业执法职能，组建农业综合执法局（支队），形成农业综合大执法格局。加强市、县、乡镇三级监管机构建设，完善监管执法体系。抓好监管队伍建设，优化人员结构，充实基层监管力量，建立村组监协管员队伍。加强执法业务培训，提高人员业务素质，增强监管装备手段与工作职责和监管需求相匹配，提高监管能力和执法水平。

3.1.4 质量认证体系

按照《长沙市农业委员会关于推进“三品一标”持续健康发展的实施意见》，将“三品一标”建设纳入全市农产品质量安全监管体系统筹谋划，整体推进。紧紧抓住农业供给侧结构改革契机，加快现代农业发展和“三品一标”等农业品牌建设和认证力度，推进长沙市农业转型升级。根据2017年市政府《关于全面推进农业品牌建设的若干意见》，深入推进实施《长沙市知名农业品牌管理暂行办法》《长沙市农业品牌建设五年行动计划》，完善长沙市农业品牌培育、扶持、奖励机制，依托农业博览会、新闻媒体等加大农业品牌宣传推介力度，巩固完善长沙市农业品牌质量认证体系，全面推进“三品一标”产业持续健康发展。

3.1.5 社会诚信体系

加强诚信体系建设，严格督促生产经营主体落实食品安全主体责任的职责，逐步建立主要种植企业、生猪规模养殖场、水产健康养殖基地以及肥料、饲料、农兽药、农资等生产经营企业的信用档案，实行失信行为“黑名单”制度，建立诚信行为社会监督评价制度，定期对违规违法失信企业进行曝光，提高失信成本，提升诚信程度。

3.2 牢牢把握五个环节

3.2.1 严管产地环境

牢固树立生态文明发展理念，通过深入实施“蓝天、碧水、净土”保护行动，彻底根治土壤重金属污染、农业面源污染等问题，改善长沙市农业产地环境质量。农业生产要严格按照无公害农产品产地环境标准的要求，切实加强对水、土、气的管理，防止周边有害废气、废水、废弃固体污染物对农业生产的污染。要下决心解决好化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业生产环境和农产品污染。加强环境监测、监督，定期公布环境质量，采取切实有效的农业生态环境净化措施，保证产地环境符合要求，从源头上把好农产品质量安全关。

3.2.2 严控农业投入品

要严格按照《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规，健全农业投入品的市场准入制度。严格生产经营监管，落实农兽药经营条件审查、高毒农药定点经营和实名购药、违规经营“黑名单”管理，兽药经营许可证（GSP）和饲料经营备案审查制度。加强产品质量监测：建立农兽药、饲料等投入产品质量抽检常态机制，科学利用投入品和农产品质量监测结果，双向追溯监管。推行农资连锁经营，扶持发展农业投入品连锁经营企业，推进放心农资下乡。强化农资打假执法：依法打击违规经营假劣农资，特别是生产经营禁限用农兽药，非法添加隐性成分等违规违法行为，严厉整肃投入品市场。

3.2.3 规范生产过程

要按照保障农产品质量安全的要求，严格划定农产品生产区域范围，按规定要求规范生产布局，适合发展的充分发展，控制生产规模承载量的严控规模，明令禁止的必须及时退出。在农产品生产过程中，要指导生产经营主体按照标准和要求组织生产和加工，科学使用化肥、农药、兽药、饲料和灌溉用水，推广先进技术模式和适宜品种，减少化学农药、肥料、兽药使用量，加强动植物疫病防治和监督管理。积极扶持发展龙头企业和各种专业经济合作组织，大力推进农业标准化生产、企业化管理、产业化经营，提高农产品生产、贮藏、保鲜、加工标准化水平。

3.2.4 推进产地准出

要按照《湖南省食用农产品合格管理试点工作方案》要求，建立和健全以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制，确保农产品质量安全并以合格证的形式做出明示保证，有利于形成倒逼机制、落实生产经营主体责任、规范农产品生产经营行为。要利用长沙创建食品安全示范城市契机，根据《长沙市农产品产地准出管理办法》（CSCR-2016-98001）的要求，健全完善食用农产品产地准出与市场准入衔接机制。在生产基地和批发市场，建立检测标识互通、检测结果互认制度，强化监测、追溯、信用、案件等信息共享，建立食用农产品产销对接机制。

3.2.5 规范市场流通

根据不同农产品特点，逐步实施分级包装和产地标识制度，方便农产品流通质量追溯管理。对在农产品上市前的初级加工、储存、运输环节严格管理，严厉打击为提高农产品卖相、延长农产品存活保鲜、保质期等而违规违法添加、使用脱水、干燥、保鲜物质的不良行为，杜绝不当使用包装材料、运输工具等对农产品质量安全的潜在危害风险。

3.3 全面提升五大能力

3.3.1 全面提升源头控制能力

要按照“新环保法”“土壤污染防治法”“水十条”等法律法规要求和中央部署打好农业面源污染治理攻坚战，开展产地环境污染调查与治理修复示范，解决土壤重金属污染治理、重要水域水体污染治理问题。要按照保障农产品质量安全的要求，严格执行农业生产范围划分规定指导农业生产，加强长沙市“一江四河”水域污染治理提出的畜禽养殖退养政策执行和《长沙市养殖水域滩涂规划》（2018—2030年）三区的划分的执行力度。要围绕农业“一控两减三基本”的目标，实施化肥农药零增长行动和兽用抗菌药洽理行动，推行高毒农药定点经营、实名购买制度，推广绿色防控、健康养殖和高效低毒农兽药使用，做到控肥控药控添加剂。同时要在生产一线全面推广实施“三项记录、五项制度”，全面提高农业生产经营主体源头自律自控能力。

3.3.2 全面提升标准化生产能力

农产品标准化生产是现代农业的一个重要标志，没有农业的标准化就没有农业的现代化。实行农产品标准化生产，是保障农产品消费安全，提高农产品质量和市场竞争力的治本之策。要夯实标准化基础。深入推进土地“三权分置”改革进程，培育多种类型适度规模经营主体，推广“公司+种植园（养殖园）+农户”的农业组织模式，引导农业生产向规模经营转型，提高农业组织化程度。要提高标准化水平。分类制定各农业产业园建设标准，大力实施种植业标准化基地、畜禽标准化养殖场、水产健康养殖示范场等农业标准化创建工作。加快农业标准化建设，推行标准化生产管理，推动产业链各环节标准的相互衔接配套，逐步扩大标准化比重，发挥辐射带动作用。要打造标准化品牌。围绕安全、绿色、优质目标，加强农产品品牌培育创建，抓好“三品一标”申报认证，推动形成优质优价机制，打造一批标准化农产品知名品牌和生产基地。

3.3.3 全面提升风险防控能力

长沙不但是农产品生产大市，更是农产品的重要流通贸易集散中心，要根据长沙市市情实际和农产品生产流通状况特点，抓好行业性、区域性、系统性风险防范工作。最重要的要强化预警能力，加大风险监测、隐患排查和风险评估力度，摸清本行业、本地区突出风险隐患及“潜规则”问题。根据以往的情况来看，在农产品质量安全方面，流通贸易环节的风险高于生产环节的风险，外地输入产品的风险高于本地产品的风险，因此长沙市农产品质量安全风险隐患重点在市场环节。在此基础上要加强联合执法和专项整治，始终保持高压严打态势，严惩违法犯罪分子。要始终绷紧应急处置这根弦，更加重视舆情监测和舆情应对工作，进一步加强敏感热点问题科普解读，千方百计把问题解决在萌芽状态。要建立起稳定有效的风险交流机制，畅通政府、专家、企业、媒体和公众之间的风险交流渠道，构建全社会关心和支持农产品质量安全的良好氛围。要开展常态化、多样化的风险交流，根据权限准确及时对外发布农产品质量安全权威信息，澄清不实传闻，加大虚假信息惩戒和宣传。

3.3.4 全面提升质量追溯管理能力

要建立农产品产地准出与市场准入有效衔接机制，实现农产品质量安全全程无缝监管。目前湖南省已在一些市县开展试点，取得了积极的进展和成效。长沙市也要在2012年开展蔬菜、水产品市场准入试点的基础上深入推进农产品产地准出与市场准入工作。农产品产地准出和市场准入的核心是抓好产品质量全程追溯，要充分利用农业生产规模化程度的提高和“互联网+”的广泛应用，全面推进追溯管理能力提升。要按照农业部、湖南省搭建国家、省级农产品质量安全追溯管理信息平台，加快制定农产品质量安全追溯管理办法，以农产品规模生产企业场户为重点，从长沙市大宗主要农产品入手，把农产品的产地准出和质量追溯试点率先开展起来，逐步扩大品种对象，延伸追溯范围，最终实现全覆盖。

3.3.5 全面提升质量安全监管能力

农产品质量安全管理工作事关全局，要站在提高国家治理能力和治理水平的高度来统筹谋划。做好农产品质量安全工作，必须政府属地责任、部门监管责任、生产经营者主体责任、社会共治责任数责联动、各履其责，才能高效运转、事半功倍。要按照《湖南省人民政府办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的意见》《湖南省人民政府关于加强食品安全工作的意见》的要求和长沙市创建食品安全示范城市契机，牢固树立“管行业必须管质安、管生产必须管质安”的理念，坚持“产”“管”并重的原则，按照职责范围，建立责任清单，理清责任链条，厘清监管边界，搞好工作分工和协调配合，将各项职责细化落实到具体部门、责任单位和监管责任人，做到既各履其职、又紧密配合，形成合力。营造全社会共同关心、支持、参与，共治、共建、共享的良好氛围，确保“舌尖上的安全”。