PPP模式缓解地方政府财政压力了吗？

赵雄雄 孙毅

摘 要：在当前地方各级财政压力日益增大的背景下，中央和地方均大力推广PPP模式，把PPP模式作为一种缓解地方财政压力的方式，但事实并非如此。基于2016—2017年地级市的PPP数据和政策偏差指数，研究发现：PPP模式的实施并没有缓解地方政府财政压力;因政策偏差指数高低不同，对地方财政压力的影响有截然不同的影響，即高于均值时有加剧作用，低于均值时则起到弱化作用。在考虑空间因素之后，更准确地估计到了PPP及政策偏差指数对财政压力的更显著的影响。这意味着加强地方财源建设、扩大中央与地方的财政收入分成比例才能从更根本上解决地方财政压力。且在PPP应用推广中，一方面要注意各地PPP项目建设的规范性，另一方面也要兼顾不同地方的差异性。本文主要的贡献是将政策偏差指数以调节效应形式引入PPP模式对地方财政压力的模型之中，并引入空间效应，从而更全面、准确、充分的揭示了PPP模式对地方财政压力的影响。

关 键 词：PPP模式;政策偏差;财政压力;空间滞后模型

DOI：10.16315/j.stm.2021.01.009

中图分类号： F812

文献标志码： A

Abstract：In the context of the increasing financial pressure at all levels of local governments， both the central and local governments are vigorously promoting the PPP model as a way to alleviate the financial pressure of local governments， but this is not the case. Based on the PPP data and policy deviation index of prefecturelevel cities from 2016 to 2017， the study found that the implementation of the PPP model did not relieve the financial pressure of local governments. Due to the different level of the policy deviation index， the impact on local fiscal pressure is completely different. That is when it is higher than the average value， it has an aggravating effect， but when it is lower than the average value， it has a weakening effect. After considering the spatial factors， we can more accurately estimate the more significant impact of PPP and policy deviation index on fiscal pressure. This means that only by strengthening the construction of local fiscal revenue and expanding the proportion of central and local fiscal revenue sharing can the local fiscal pressure be fundamentally solved. In the application and promotion of PPP， on the one hand， attention should be paid to the standardization of PPP project construction in various places， and on the other hand， the differences in different places should be taken into consideration.

Keywords：PPP model; policy deviation; financial pressures; spatial lag model

2020年“两会”上地方财政问题再次引起各界关注，不仅受疫情影响，也与地方财政长期存在压力有关。据中国统计年鉴相关数据，我国地方政府一般公共预算缺口由2000年的3 960.59亿元上涨到2018年的90 292.94亿元，仅最近5年地方政府一般公共预算缺口就增加了几乎一倍，我国地方政府财政压力可见一斑。已故经济学家成思危早在2014年就指出中国地方政府债务是未来10年内我国经济发展的一大挑战。

当政府和社会资本合作（public private partnership，PPP）在2014年被大力提倡时，在地方财政存在压力前提下，这一政策往往被解读为中央政府推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式。但学界对此的观点是不一致的，一些学者认为PPP的实施起到了缓解地方财政压力的作用，如贾康等[1]、陈志敏等[2]、余逢伯[3]、孟巍等[4]、Wang等[5];但也有一些学者提出相反意见，如吉富星[6]、姚东旻等[7];还有学者持审慎态度，如：Zhang等[8]、李鑫等[9]、Zhang等[10]、Tan等[11]。其中，孟巍等和姚东旻等都使用了定量的方法探索地方财政压力和PPP规模之间的关系，但得出了不同的结论，这意味着在这两者之间，还存在其他的机制发挥着关键作用。

OseiKyei等[12]发现政府对PPP模式的政策支持是吸引投资的3个因素中最为关键的一环，因而基于政策偏差考察PPP模式对地方财政压力的作用有重要的意义。政策偏差源于中央政策的统一性和地方政策执行的灵活性之间的两难取舍。张洁梅等[13]在研究遏制地方债务风险时，基于对地方政府融资平台风险管控的梳理，發现在融资平台风险治理过程中存在政策执行偏差。王军强等[14]以北京市为例，从公共政策的视角考察了养老服务政策的实践困境，发现政策供给和基层实际需要之间存在对接偏差，建议在政策制定时要兼顾规范性和差异性。韩克勇等[15]通过对我国“十二五”和“十三五”期间发布的1 221个工业转型升级政策的研究发现地方政策在“技术创新”等5个方面与中央政策均存在制定和执行效果偏差，进而一定程度上抑制了中央政府经济运行目标的完成;因此，有必要在考察地方财政压力和PPP规模之间的关系时，重视政策偏差因素的影响。

在定量模型中加入政策偏差因素，关键是构建政策偏差指标体系。本文基于2016—2017年中央和地级市相关部门颁布的有关PPP文件，拟通过中央和地方PPP政策偏差视角，基于各地市间的空间相关性，定量考察PPP模式的实施对地方政府财政压力的影响，进而为我国PPP模式发展过程中存在的现实问题提供相应的建议。

1 政策偏差的调节效应分析与研究假设

1.1 政绩与PPP项目

地方政府之间存在竞争。这是蒂布特[16]早就提出的一种有力假说，认为地方政府之间存在竞争，为防止居民“用脚投票”，他们不得不将公共支出水平保持在某一水平之上。这一假说后来得到多方验证，如：Oates从住房价格反映公共服务水平这一点入手，论证这一假说的存在性。因为地方政府公共支出水平也与其绩效之间有密切联系，因此从地方政绩绩效竞争角度考察蒂布特假说也具有重要意义。Niskanen [17]认为，官僚行为可以用效用函数来解释，津贴、权势、声誉等与预算规模正相关，绩效竞争意味着地方政府在执行中央政策过程中，往往通过竞争性运用制度与政策，以期在绩效评估中获得优胜[18]。

PPP项目对地方经济影响广泛，在政绩绩效竞争方面的影响更大。一方面，从单纯的政绩绩效而言，在地方财政存在持续性压力之下，为满足由地方政府财政承担的公共支出的需要，地方政府有发展PPP项目的内在激励;另一方面，从地方经济发展的角度来看，PPP项目本身会拉动地方经济的支出，补足地方经济发展的一些短板，从而有助于地方经济的发展，增加财政收入，以缓解财政压力。周黎安[19]认为，中央和地方政府的“委托代理”模式中，地方政府为达到中央下达的各项经济指标，取得晋升机会上的优势，其效用函数目标会与中央政府产生严重的偏离;在此背景下，地方政府为实现自身利益最大化，经常在不太顾及效率的情况下进行超过其自有财力规模可承受的投资活动。基于以上分析，提出假设：

H1：因追求政绩，地方政府有内在动力促进PPP项目的发展，由此加剧了地方财政的压力。

1.2 政策偏差的调节效应

在地方竞争中，PPP项目除了直接在其中发挥作用外，还有重要的间接作用。为了发展PPP项目，在中央政府的政策框架体系之下地方政府的政策会有一些执行上的偏差。

关于政策偏差在地方财政压力与PPP规模之间的影响研究一般以代变量方式，如：Oates借助住房价格来反映公共服务水平，这种方法虽然简单、直接，但不利于偏差水平以隐蔽的方式来发生作用。一方面这些偏差往往体现在某一些具体的领域，如前所述的融资平台和养老政策等;另一方面它往往借助这些具体政策在某一领域发挥作用，有时候不一定能找到合适的代变量。根据信号理论，当政府在执行政策时出现偏差时，譬如PPP项目，意味着某种程度是在应付相应的财政压力。樊纲[20]就指出，东亚国家的政府可以利用其特殊的权力，以使体制转型和经济发展的速度更快一些。在由政治主导的制度逻辑演进背景下[21]，这一点具有普适性。因而在考察PPP项目对解决财政压力的问题时，不能仅仅考虑PPP项目，还需要考虑政策偏差带来的调节效用。基于以上分析，提出假设：

H2：政策偏差指数越大，对财政压力的影响越大，且这种作用机制主要是通过调节效应实现。

1.3 不同财政压力下政策偏差影响的差异

所谓不同财政压力，主要是指不同地区政府所面临的财政压力。我国幅员辽阔，地区差异非常大，财政收支更是如此。朱军等[22]发现地方财政压力存在明显的区域异质性，虽然南北基本一致，东西部之间却有明显的差别，但各地没有绝对的财政压力聚集区域。

实际上，不同地区面临不同的财政压力是一种必然现象。一方面，地区经济的发展水平不同，必然影响地区的财政税收，造成不同地区的财政压力不同。即使在同一省域之内，不同城市也有不同情况，如省会城市往往会比其他城市的状况要好一些。另一方面，某一区域内各地之间往往会有一些趋同性，如杨公齐[23]曾从政府学习的视角指出政府间的学习行为模式是“区域经济差异—学习—地区竞争”。李涛等[24]认为我国辖区间一直以来存在激烈的竞争，并且竞争的手段已经逐渐从税收竞争转变为多元化的财政支出策略竞争。这种辖区间竞争主要取决于地理位置是否相邻、经济发展水平与资本流动的相似性及相似程度。基于以上分析，提出假设：

H3：不同地区的政策偏差对财政压力的影响效应有差异。

2 实证设计

本文将基准回归模型设定成如下形式：

FP=β1LPPP+β2Index+β3LPPP×Index+ε。（1）

1）被解释变量。地方政府财政压力（FP）。借鉴罗必良[25]和唐云锋等[26]的研究，用纵向财政失衡度来刻画财政压力。储德银等[27]也认为纵向财政失衡度口径更宽，其可以从宏观层面度量地方财政收支失衡所带来的财政压力，因而本文将其定义为

FP=地方财政一般公共预算支出-地方财政一般公共预算收入地方财政一般公共预算收入。（2）

2）解释变量。包括政策偏差指数（Index）和PPP模式的发展水平。其中，后者用各地市PPP入库资金规模的对数来表示，即LPPP。政策偏差指数描述政策偏差，该指数是基于文本相似度分析的方法通过Pathon3.7软件中的中文分词工具Jieba，对2016—2017年中央和地方发布的PPP文件（其中：2016年选取了来自中央各部委的26个文件，2017年选取了2个文件，手工从各地市的PPP服务平台上摘取各地市2016—2017年发布的所有PPP文件）进行分词处理，再把进行编码后的分词向量化，取两个向量之间的余弦值并用该值来衡量两个文本间的相似程度。若该指数的值越接近1，说明地方和中央的文件相似程度越高，越接近0，则表明地方和中央的PPP文件越相似程度越低。本文将其作为被解释变量，用该指数来表征地方和中央的政策偏差。

3）控制变量。包括人均固定资产投资额（PFAI）和地方债规模。人均固定资产投资额（PFAI），通过固定资产投资额除以年末常住人口得到，该指标综合考虑了人口因素和地区经济发展水平。地方债规模，本文用地方债规模的对数来表示，即LB。我国地方政府债自2008年以来迅速增长，尽管巨额的地方债可能引发严重的金融风险，但巴曙松等[28]和庞保庆等[29]认为其可以有效地缓解地方政府在基础建设和經济发展中财力不足的问题，同时这也是学术界的普遍看法。

本文采用的数据均来源于明树数据库、东方财富旗下的金融数据平台——Choice平台、各地市年度统计公报以及中央和地方PPP平台。

3 实证结果与分析

3.1 描述性统计

2016、2017年相关变量的描述性统计结果，如表1、表2所示。由表1可知，地方财政压力（FP）均值为1.52，样本中大于均值的城市数量为47个，且样本中城市财政压力均大于零，说明样本中城市普遍存在财政压力。此外，2016年东、中、西部地方政府财政压力大于均值1.52的城市数量分别为9个、15个和23个，占到了样本中东、中、西部城市的22.5%、38.46%和63.89%，由此可见西部城市的地方财政压力较东中部更大。这是由于一方面，我国西部发展较慢;另一方面，西部是我国“一带一路”的战略重心，基础设施还比较落后，需进行大规模投资，大大增加了地方政府的财政支出，导致西部城市财政压力尤为严重。虽然中央和地方政策偏差指数（Index）的均值较低（为0.13），但从最大值（0.251 3），最小值（0.016 3）可知各地市之间还是存在明显的差异;本文令未发地发债的城市取对数后的值（LB）为零;人均固定资产投资额（PFAI）均值为4.73，最大值17.301，最小值1.413，差异较大，表明各地区发展水平之间有一定的差距。

由表2可知，2017年中186个地级市的财政压力均值为2.12，2017年PPP模式的发展水平的均值为3.23;人均固定资产投资额的均值为4.96。

3.2 回归及分析

模型式（1）的回归结果，如表3所示，得到以下4个方面的结论。

1）PPP模式的发展水平对地方政府财政压力存在正效应。模型（1）的回归结果显示PPP模式的发展水平LPPP的系数为0.442，且在1%的水平上显著;在其他模型中，即使加入了其他变量，这一系数也基本保持不变，甚至有所增大，意味着PPP模式的发展水平与地方财政压力成正相关，即PPP模式的发展水平越高，则该地区的财政压力越大。造成这种结果的一部分原因是我国目前PPP模式的相关法律不健全、地方政府在执行中央文件时具有一定的“灵活性”，以及在短期内在“官员晋升机制”的刺激下，地方政府在《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）出台之前不遗余力的大力推广PPP模式，期间不乏有的地方政府为了追求PPP项目数量、体量，采取承诺投资回报、政府回购等一系列的“明股实债”的方式实施PPP项目，这样就变相的预先透支了政府财力，且同时造成政府和社会资本在PPP项目实施过程中责任的不匹配，大大增加了政府在相关PPP项目上的兜底风险，进而增大了地方政府财政压力。同时PPP项目通过运营获取前期回报，但现实是大部分参与PPP项目的相关社会资本不具备专业的运营能力，使得从长远来看PPP模式的不规范应用会进一步加重地方财政压力。朱婉璐等[30]以高速公路PPP项目为例对PPP特许期进行了研究，认为特许期过长不确定性因素增加会导致风险增加不利于政府管控进而增大政府财政压力。因此，假设H1得到支持。

2）政策偏差指数与地方政府财政压力正相关。计量结果显示，除了PPP模式的发展水平之外，政策偏差指数Index与地方财政压力也呈正相关，且随着控制变量的加入，这种效应愈趋明显。一方面由于政策偏差指数越高，表示地方和中央发布的PPP文本相似度越高，则地方财政压力越大。另一方面，经过进一步对中央文件及典型地区的文件的考察，可以发现中央发布的政策是针对全国的，文件涵盖多个领域，如农林水利环保、交通运输、市政公用和综合开发等多个方面。一个地区虽然不可能在上述各方面均有作为，但在某一具体领域如果有积极推动的话，则往往会出台更具体的政策，这就会提高该地区的政策偏差指数，而更具体的政策必然能更有效地促进本地PPP项目的发展，由此显示出政策偏差指数与财政压力之间存在正相关关系。由此，假设H2得到有效的支持。

3）政策偏差指数的调节效应分析。模型（1）中交互项a的系数为-4.722且在1%的水平上显著，说明政策偏差指数和PPP模式的发展水平间存在调节作用。在加入其他控制变量之后，这种调节作用尽管有升有降，但较大，且在统计上显著。由此，假设H2得证。不仅如此，政策偏差指数的调节效应还表现出以下两个重要的特性：第一，处在不同水平的政策偏差指数，PPP模式对地方财政压力的影响不同。政策偏差指数与PPP模式的发展水平的交互效应，如图1所示。可以看到，当政策偏差指数低于均值0.13时，PPP模式能缓解地方财政压力，且PPP模式的发展水平越高，其对地方政府财政压力的缓解效果越差;而当政策偏差指数高于均值0.13时，PPP模式不能缓解地方财政压力，且PPP模式发展水平与地方政府财政压力呈反向变动关系。

出现上述情况的原因可能是一些地方政府在出台的PPP相关政策中，一方面，因解决本地需求而出台更贴近本地实际情况，导致政策偏差指数较低，但这种情况有助于缓解财政压力;另一方面，如果地方政府PPP政策文件与中央相似程度应越低，地方的PPP项目越是存在违规风险，被清理出库的风险也就越大，且PPP项目投资期限长，使得前期投资无法收回，进而有增大地方政府财政压力的风险，这点可从2017—2018年的5个月清理以及需整改的PPP项目涉及金额高达4.9万亿元得出。第二，随着政策偏差指数的提高，PPP模式的发展水平与地方财政压力之间的正相关关系减弱。在此，通过把政策偏差指数Index小于均值一个标准差、等于均值、大于均值一个标准差的值分别带入到模型（1）中得，FP=1.228+0.069×LPPP， FP=2.021-0.172×LPPP， FP=2.814-0.413×LPPP。可以发现，随着政策偏差指数（0.079、0.13、0.181）的增加，PPP模式的发展水平每增加1个单位引起的地方财政压力却在变小（0.069、-0.172、-0.413），即PPP模式的发展水平的提高可以起到缓解地方财政压力的效果，且当政策偏差指数超过均值后随着其值的增大，PPP模式的发展水平提高对地方财政压力的缓解效果越来越大，并在其他的模型中也得到了验证。

4）政策偏差指数与控制变量。模型（2）引入地方债规模LB，它在1%的显著性水平上成立，负的系数表明地方债规模越大，则地方财政压力越小，即地方债是有缓解地方政府财政压力效果的，与现今学术界的观点一致。进一步在模型（2）中引入人均固定资产投资额与政策偏差指数的交叉项c得到模型（3），回归结果显示其在1%的显著性水平上成立，且系数为负，即在政策偏差指数越大的情况下，地方债越高对地方财政压力的缓解效果越好。模型（5）引入人均资产投资额PFAI，回归结果在10%的显著性水平上成立，且人均固定资产投资额与财政压力呈负相关，即人均固定资产投资额越高，对地方财政压力的缓解效果越好，这与孟巍得出的固定资产投资是PPP模式缓解地方财政压力渠道的结论相一致。这是因为随着某一地区人均固定资产投资额的增加，该地区的GDP上升，进而该地政府税收增加，政府财政压力减小。

从地方债和人均资产投资额等变量基础上引入3个交互项a、b、c的系数来看，均为负，即在政策偏差指数越大的情况下，PPP模式的发展水平越高、地方债越高、人居固定资产投资额越高，对地方财政压力的缓解作用越大，且从交互项的系数可知，PPP模式的发展水平的提高对地方政府财政压力的缓解效果优于地方债的发行。

3.3 稳健性检验

为了避免运用2016年数据得出结论可能存在片面性，在此进一步用2017年相关数据对模型进行稳健性检验，模型回归结果，如表4所示。由表4可知，PPP模式的发展水平、政策偏差指数Index与地方财政压力呈正相关，地方债规模LB和人均固定资产投资额PFAI以及交互项a、b、c与地方财政压力呈负相关，且都在1%的显著性水平上成立，与前文的实证结果一致。

4 进一步研究

4.1 空间自相关检验

本部分用空间计量的方法对上述问题进行进一步的讨论。在使用空间计量前，首先分析数据是否存在空间依赖性，因而用Morans I对主要解释变量PPP模式的发展水平、政策偏差指数、地方债规模、人均固定资产投资额进行空间自相关检验，结果如表5所示。由表5可知，2016—2017年的PPP模式的发展水平、政策偏差指数、地方债规模、人均固定资产投资额均在1%的水平上显著成立，因而存在明显的空间集聚特征。由于篇幅有限，本文仅列出部分地方政府的财政压力指标，如表6所示。

由表6可知，样本中地方政府财政压力存在一定的空间聚集性，具体表现为东部偏低、中西部偏高。接下来进行空间回归分析。

4.2 实证结果

本文选用空间滞后回归模型（SAR），回归结果如表7所示。

由表7可知，各地之间存在明显的空间相关性。首先，从直接效应方面来看，与此前无空间效应模型下的结果相比，无论在PPP模式、政策偏差指数方面，还是反映调节效应的交互项a和c，两者结果类似，在此不再赘述。

其次，间接效应是反映空间效应的主要方面，由此假设H3得证。由表7可知，系数在统计上是显著的，且影响比较大，在没有间接效应的情况下，模型大约只能估计总效应的60%左右。这说明随着周边城市的PPP模式发展水平的提高，本地政府地方财政压力加大。政策偏差指数的系数19.67通过1%的显著性检验，表明周边城市的政策偏差指数与本地政府财政压力成正相关，从某种程度上与李涛等[24]认为的辖区间竞争逐渐向多元化发展一致。此外，交互项a、c分别在1%和5%的显著性水平上显示出较强的负的空间溢出效应，这可能与相邻城市间的溢出效应和扩散效应有关。

4.3 稳健性检验

用2017年相关数据对模型进行稳健性检验，模型回归结果，如表8所示。由表8可知，PPP模式发展水平、政策偏差指数与地方财政压力呈正相关，其交互项与地方财政压力呈负相关，地方债规模系数为负，人均固定资产投资额与政策偏差指数的交互项的系数为负，且都显著成立，与前文的实证结果一致。

5 结论及启示

近些年，我国经济发展降速，且在连年减税降费的政策引导下，使得地方财政收入增速放缓，但财政支出仍呈稳定增长态势，同时地方债还款期限的到来，压缩了地方基础建设和经济发展的投资，为此中央積极出台相关文件大力推进各地PPP模式的发展。但中央政策起统筹全局的作用，地方政策更加贴合本地区实际，在此背景下，本文在考察2016年我国114个地级市的基础上对其进行实证研究，并用2017年相关数据进行稳健性检验。研究发现：第一，PPP模式的发展水平、政策偏差指数与地方财政压力呈正相关，而且政策偏差指数在PPP模式的发展水平缓解地方政府财政压力过程中起到了调节作用，PPP模式的实施并没有起到缓解地方政府财政压力的作用，反而加剧了地方财政压力;第二，由于调节效应，当政策偏差指数超过均值水平，PPP模式的发展水平有助于缓解地方财政压力，但低于均值时却起到相反的效果;第三，在考虑空间效应之后，上述效应被更准确地估计出来，相比无空间效应的模型，效应更趋显著。意味着PPP模式及其政策偏差指数在一般情况下加剧了地方财政压力。

基于本文的以上研究结论，为了进一步完善PPP模式，缓解地方财政压力，提出以下建议：PPP政策的制定要兼顾规范性与差异性，要以理论与实践相结合为原则。首先，同其他公共服务政策一样，PPP的相关政策在制定时一定要避免政府简约化的治理思路，在制定自上而下的政策时必须兼顾整体的全局性与区域的差异性，中央PPP政策的制定应以规范化、框架化为主要特征，要重视相关政策引导，切忌过细，在PPP政策的出台过程中给地方政府差异化政策执行留有足够的创新的空间，进而起到缓解地方财政压力的效果;其次，政策普遍性执行实践中既需要结合实际，又要避免模糊性指引，防止政策执行风险自上而下的转嫁;再次，在政策的演化与衔接过程中，还需要防范政策碎片化给基层工作带来的执行困境，建立上下联动的政策过渡机制，在实践中促进PPP政策的连贯性与变革性;最后，地方政府在出台政策时要做到与本地实际相结合，不能盲目的转述上级文件，建立PPP信息实时监测系统，加强PPP政策的前瞻性预测，提高政策目标与各地PPP需求的匹配度。

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[编辑：费 婷]