以新型周边关系应对中国边境安全的新挑战

刘雪莲 杨雪

〔摘要〕边界具有双重属性，全球化时代的“去边界化”进程加快了边境地区由屏障功能向中介功能转化的速度，推动了边境地区的开放。边境功能的转换过程深刻影响了中国边境地区的跨境关系，也给边境安全带来了新的挑战。从动态性视角看，边境安全面临的最大挑战是安全的不确定性增强，具体表现为安全问题从产生到解决的每个阶段都更加复杂。边境地区多层次的跨境关系使得边境安全面临多源头的威胁，边境地区逐渐增强的流动性使安全问题的演变难以预测和控制，而推动边境地区发展的开放进程则使边境安全问题解决的独立性下降。面对边境地区日益紧密的发展关系及安全的新挑战，需要构建一种新型周边关系，即体现多层次性、共生性和开放性的周边关系。在此基础上，充分发挥次国家政府在边境安全治理中的核心作用，在边境地区塑造共生安全理念，并实现合作共赢的实践引领，从而在发展中建构安全，共同有效地应对新时代边境安全面临的新挑战。

〔关键词〕边境地区;边境安全;新型周边关系;去边界化;再边界化

〔中图分类号〕D631〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2021）03-0022-12

〔作者简介〕刘雪莲，吉林大学行政学院教授、博士生导师;杨雪，吉林大学行政学院博士研究生，吉林长春130012。

20世纪80年代以来，伴随着全球化发展的进程，国家之间的界限逐渐被打开。中国顺应时代的发展，不断扩大对外开放力度，不仅在宏观方面实行全方位全领域的对外开放，而且从微观角度逐次地开放了国家的边界。长期以来，在中国国际关系研究领域，学者们更多关注宏观层面的研究，而对微观层面的研究关注较少。中国是有着众多陆上邻国的国家，这一地缘特性决定了其安全和发展都有其特殊性，尤其是随着边界的开放，很多边境地区已经不再是国家发展的“边缘地带”，也不再是单纯的安全防御地带，在安全与发展并举的形势下，边境地区呈现出很多新的、复杂的关系状况，值得学界研究。本文在微观层面对边境地区安全环境的新变化进行探讨，并对新型周边关系进行新的解读，以期能够提出应对边境安全新挑战的思考。

一、问题的提出

随着经济全球化的不断发展，国家间的边界逐渐开放，边界的功能从以往的“屏障”功能为主变成以“中介”功能为主，经济贸易、商品物流、人员交流等跨境事务通过便捷的边境地区得以实现，有些涉及多国的边境地区还形成了次区域的经济合作机制，从而使边境地区成为国家的一个新的经济增长点。然而，在推进边境地区发展的同时，边境安全问题也凸显出来，并呈现出不同的特性。以往边境地区只需要维护好传统安全，现在传统安全与非传统安全交织在一起，有些安全问题蕴含在发展问题之中，如环境污染问题、非法移民问题等。这些问题的长期存在会直接影响边境地区的发展和交流，甚至会使边境地区重新回到隔绝状态，即“再边界化”。2020年新型冠状病毒肺炎疫情所带来的公共卫生安全问题就直接影响了边境地区的开放程度。因此，在全球化时代，边境安全问题值得关注，作为国家间交往的前沿地区，它在一定程度上也成为国家之间关系的晴雨表。

学术界关于边境安全的研究是随着边境地区实践的发展而不断变化的。20世纪80年代以前，国际关系研究中较少关注领土与边境问题①，有关边境安全的研究主要在于对传统安全的维护。这既是因为二战后地缘政治关系的对立导致边境地区较为封闭，也由于当时边境在政治决策过程中被视为是有形的和静态的，因此，只对其进行描述，而很少进行分析。20世纪80年代以后，随着国际形势变化，特别是经济全球化在世界范围的推进，边界的开放性和动态性逐渐受到关注，学术界也表达了创造一个“无边界”世界的愿望。②随着跨境合作的兴起，边境的开放进程加快，出现了越来越多的与经济发展相关联的安全问题，关于邊境安全的研究也从只关注于传统安全维护转变为更加重视对边境开放中的非传统安全问题的管控。

但是，“9·11”事件之后，西方国家开始重新重视对边境地区的控制与管理，使边境地区处于既要有效开展边境贸易又要实施强硬的边境管控之间的矛盾状态，有关边境安全的研究也着眼于现实的矛盾性而出现转折，边境管制越来越少地涉及军事防御或对商业实行配额和关税，而更多地涉及对恐怖分子、贩毒者、非法移民与走私者的监管。③因此，西方学者关于边境安全的研究主要关注以下方面：一是经济发展差距所带来的安全问题。二是非法移民问题以及对国家安全的影响，这些年美国特朗普政府尤其重视这一问题。三是在边境的特殊区域中，安全问题的流动性和扩散性问题。由于非传统安全涉及的领域广泛、内容多样，边境安全研究呈现出碎片化特征，涉及非传统安全的各个方面。

从中国国内学术界的研究状况看，随着国家沿边开发开放政策的不断推进，边境地区的安全问题逐渐增多，对边境安全的学术关注也不断增加。但是，关于边境安全的研究在很长一段时间内仍然被放置在边疆安全的研究范畴中，而边疆安全治理框架下的边境安全研究更多侧重于从国内视角关注边境问题，更注重实现边疆地区的民族团结、消除事实上的不平等、推进兴边富民实践等相关领域，认为边疆地区经济发展的落后及其处于国家权力传导末梢的政治位置和安全要素的跨境流动造成了边疆地区的安全治理难题。而跳出国内政治研究的框架，在跨境关系方面的边境安全研究还相对比较少。总体来看，“边境安全的研究在国内学术界至今仍处在一个较为边缘的位置。”④随着“一带一路”建设的推进，中国陆地边境地区成为对外开放的前沿地带，被赋予了新的功能内涵与发展期待。在这一过程中，现实中逐渐显现的边境安全问题促使学术界去关注和研究。一方面，从地理空间上，尝试实现从边疆治理到边境治理的范式转换，将边境地区不只是作为国家领土的一部分，而是作为一个地理上的特殊区域，分析边境地区安全问题的独特之点，并提出独特的治理思路。⑤另一方面，以总体国家安全观来审视边境地区安全问题，从多维视角观察边境地区安全的内涵与表现⑥，同时，也可以反过来将边境地区安全的复杂性和多样性作为研究总体国家安全的一个视点，包括边境地区安全的地域性、流动性、联动性、多层次性和社会性等方面的特点，都在一定程度上体现出现时代国家安全所面临的特性。⑦

总体来看，既有研究对边境安全的探讨主要存在两方面的缺失。其一，对边境安全的特殊性分析不足。边境地区已经日益发展为一个极具特色的微观区域，国家在边境地区的利益诉求也在不断发生变化，边境研究的重点从固定的地理边境转移到边界化或“边境事务”（borderwork）上，这种趋势也被贴上了“边界化”“去边界化”和“再边界化”的标签。⑧边境地区的形态变化影响了边境安全的内涵与治理，当前的边境地区已经不是传统意义上封闭隔离的边境地区，而是走向开放交流之后的边境地区。就中国来看，当前的很多边境安全问题是在边境逐渐走向开放的过程中产生的安全问题，既有传统安全的新变化，也有非传统安全的新特点。因此，需要进一步研究的问题是：作为一个特殊区域的边境地区是如何在开放和封闭中实现功能转换的，“去边界化”和“再边界化”进程如何凸显了边境安全问题。

其二，缺乏国家间跨境关系的研究视角。边境地区始终处于跨境关系的环绕之下，边境安全受到跨境关系的深刻影响。一方面，边境地区是国家主权管辖的交界地带，国家的安全与发展利益在边境地区格外敏感，在边境是开放还是封闭的问题上，国家有着绝对的话语权，也是解决边境安全问题的主要力量。当经济话语和安全话语相互冲突时，通常是安全话语占据主导地位，即对所涉及的国家而言，边境的政治（通常是军事）方面往往优先于经济考虑。⑨另一方面，边境地区作为国家间交往的前沿地带，呈现出不同的跨境特性：一些边境地区正在形成“无边界”区域，而另外一些边境地区却充满紧张空气，被视为政治格局动荡的表现区域。可以说，边境的安全生态与边界两端的国家间关系密切相关：好的篱笆不会自动创造出好的邻居;而如果先有好的邻里关系，就可能根本不需要篱笆。⑩既有研究在把边境地区当作独立个体进行分析时，更强调边境地区的能动性而缺少关系性分析。因此，另一个值得关注的问题是，在受到跨国关系挤压的边境地区，如何通过调整周边国家间关系来应对安全挑战。

具体到中国实践，随着沿边开放政策的有效实施以及“一带一路”倡议的深入推进，中国的边境地区不断扩大开放，这是中国进一步融入全球化的重要表现。但是，开放带来发展的同时也催生了一系列安全问题，中国边境地区也在“去边界化”与“再边界化”的边境功能转换中寻求自身的平衡。据此，基于对既有研究的反思以及对中国边境地区现实的分析，本文试图回答以下问题：其一，为什么要关注中国的边境安全问题？这一问题与中国边境地区的开放进程密切相关，在边境地区逐渐走向开放的过程中安全问题因边境功能转换而被凸显。其二，在开放边境的条件下，当前中国边境安全面临哪些新挑战？对这一问题的回答，在于把握当前边境安全的现实变化。其三，在因交往互动而产生安全问题的边境地区，如何通过构建新型周边关系来应对中国边境安全面临的新挑战？对上述这些问题的回答实际上是一个不断递进的逻辑关系，从而也构成了本文的研究思路。

二、边境功能转换与边境安全的凸显

边境地区，一般是指以边界为依托，紧邻边界线两边的地理区域，是对线性边界的一种场域性扩展。边境地区之所以特殊，是因为边界本身具有双重属性。首先，边界在领土上划分了“自我”与“他者”，是主权、权力和独立的空间表达，表明了国家对空间的控制，具有军事、司法、福利、财政和意识形态等职能。B11这意味着边界这一概念天生与主权相连，以实现国家的自我保护。其次，绝对封闭的边界并不存在，相邻国家之间总会有不同程度的接触。作为一种过渡空间，边境地区还具有桥梁作用，“蕴涵了联系与互动的巨大可能性”B12，跨境经济合作就是在边境地区的中介功能下发展起来的。因此，边境地区始终具有抵御危险和促进交往两种功能，而这两种功能的转换使边境地区出现了“去边界化”和“再边界化”的反复。一方面，全球化的发展促使边境地区日益走向开放，带来一种“去边界化”的进程;另一方面，伴随着开放的日益扩大，安全问题逐渐增多，很多国家针对特定问题对边境地区实行了“再边界化”。可以说，边境功能的转换反映了发展目标与安全目标在边境地区安全诉求中的动态变化。而当前中国边境地区的安全问题之所以引起广泛关注，正是由于在边境功能转换的过程中凸显了其现实重要性。

（一）“去边界化”与“再边界化”

边界通常是在战争、征服与国家形成的过程中通过武力和威胁强制形成的B13，是国家主权行使的界限，在边界以内免受他国的侵犯与干扰，边界的屏障功能也因其直接与国家主权相关而内含了对军事防御的强调。由屏障功能延伸的边境安全的核心要义就是捍卫国家领土完整和保障国家的主权安全，而以往国家的政权与军事安全在很大程度上是靠封闭边境和修筑防线得以实现的。在纽曼（DavidNewman）看来，边界的传统功能是为移动设置障碍，而不是架起连接的桥梁。边界通常被认为是一种制度，旨在通过排除来自外部的东西来保护内部的东西。B14

然而，随着全球化的深入和世界各国对发展的追求，激发了各国对边境地区中介功能的重视。跨境经济合作的兴起是从战争向和平过渡的象征，国家对边界的理解不再像过去那么僵硬，甚至产生了“无国界世界”的叙事话语。在这一过程中，欧洲，更确切地说是西欧，扮演了极为重要的角色。经历了两次毁灭性的战争和长期的冷战，欧洲国家边界的军事化在20世纪达到顶峰。冷战期间，划分西欧和东欧的边界线被密集巡逻，并以铁丝网围栏、瞭望塔、地雷和自动武器为标志。B15但随着西欧国家之间的和解与地区共同市场的建设，軍事化边境逐渐转变为跨境经济合作的前沿地带，通过降低共同体内部成员之间的边境壁垒，欧洲国家之间实现了内部的自由移动，形成了一个不断扩散且重叠的边界体系，如申根区、欧元区以及各种宗教和文化边界B16，这是一种典型的“去边界化”过程，在申根区内，跨境行为已经成为一种常态，对大多数越境者而言，跨境是一种看不见的过程。B17

“去边界化”的核心议程在新自由主义经济学和全球化理论的支持下迅速发展，由于资本的流动性增强以及新通信技术的进步和普及，国家边界的跨文化性和渗透性不断增加。然而，在这一过程中，边界的中介功能因经济要素的自由流动而伴随产生了一系列的次生问题与衍生问题。次生问题主要是由经济交往本身带来的问题，如经济危机、粮食安全等，这是由市场经济带来的不可避免的安全风险，需要国家和市场合力进行调控。而在经济往来中由于人为、社会等因素造成的安全问题是经济要素自由流动带来的衍生问题，如走私、贩毒等，这些行为是非法的，必须予以打击。正是在边境地区非传统安全问题频繁爆发的现实中，欧盟逐渐收紧其外部边界，而美国则在美墨边境加快修建边境墙，这些现象在一定程度上使关于“无国界世界”的讨论逐渐让位于对“有边界世界”的重新重视。2020年，一场意想不到的新型冠状病毒肺炎疫情更是带来了边界地区的封闭，人们开始再次强调国家边界是障碍、是一种保护形式、是人口流动的调节器，“无国界世界”的意象也逐渐消失。B18这种“再边界化”的转向表明，边境安全问题日益成为国家的重要关切。

（二）逐渐凸显的边境安全

“去边界化”与“再边界化”作为国家对边境地区的不同政策导向，反映了国家在不同时期对边境地区的不同利益追求。从全球来看，当前包括美国、欧盟等在内的西方发达国家和地区纷纷出现了对紧缩性边境政策的回归，通过修建实体边界墙和构建虚拟网络边界墙实现对边境地区安全要素流动的过滤。但值得注意的是，修筑边境墙的原因正在发生很大的变化，之前主要是出于对被攻击与侵略的恐惧，是政治与军事安全的原因，以防止侵略为主;但现在更多的是因为经济原因，跨境经济差异导致走私与非法移民，收紧边界政策是一种对非传统安全的回应。就中国而言，边境地区的“去边界化”进程仍在持续，未来是否会像美欧一样走向保守的边境政策，取决于中国是否可以抵御边境安全的风险与威胁。边境开放意味着边境地区不再是孤立且偏远的国家疆域的边缘地带，而是被置于跨境关系的影响下，成为交往与关系中的边境地区，边界线被赋予了更加国际化和生活化的色彩，边境安全也因此而变得更加复杂。

从传统安全来看，边界的屏障功能并不因边境地区逐渐走向开放而消失，反而由于通道的开放更加扩大了防卫的内涵。一方面，传统上以军事和政治为代表的主权与领土安全依然是边界屏障功能的防御核心。中国与印度之间在边境地区发生的冲突表明，传统安全问题在某些边境地区仍然显著存在。而在另一些边境地区，一些被归为非传统安全领域的问题因其特殊的性质，需要通过军事与暴力手段进行解决与管控，比如恐怖主义、跨国犯罪等带有暴力色彩的非传统安全问题。

从非传统安全来看，边境开放使得边境地区的活跃度大大提升，安全要素的加速流动导致几乎所有的非传统安全问题都在边境地区得到不同程度的显现，安全形态有了更加具体化和细节化的特点。边境安全的防范重点，也“从国家安全转移到为了防范‘跨越边界所带来的真实存在的或是感知到的威胁或其他不受欢迎的影响而形成的更加个人和有形的安全性上来，以防止来自‘跨越边界的威胁或其他有形无形的不良影响”。B19边民不再是简单的国家安全的保卫者，更成为被保护的对象，对其生存的保护和发展的保障成为边境安全的重要内容。同时，边界两侧交往的加深并不必然带来融合，也可能因为个体行动方式的不同更加反映和强化了民族之间与国家之间的差异性，从而带来新的安全问题。此外，边境开放更加放大了边境安全问题的跨境特性，恐怖主义、环境污染、疾病传播等非传统安全问题的传导更加快速和广泛，边境安全遂面临各个方面的挑战。

总之，随着边界的开放，边境地区的安全问题变得复杂化，传统安全问题与非传统安全问题往往交织在一起并相互转化，且在不同边境地区有不同的安全问题存在。中国作为陆上边界线很长且邻国众多的国家，边境地区的复杂性更加凸显：有些边境仍然是传统安全占主导，有些边境则是以发展为主导，有些地区经济安全问题更突出，有些地区社会安全问题更突出，等等。但是，对中国而言，很多复杂的安全问题都是在“去边界化”的进程中产生的，“跨境”因素对边境安全构成新的挑战。

三、中国边境安全面临的新挑战

从政策取向来看，中国一直顺应全球化的时代潮流努力推动“去边界化”进程，试图消除边界壁垒促进自身与周边国家的共同发展。然而，国家安全治理的相对性与跨国威胁因素的增加影响着中国边境安全的维护，就其动态性来说，边境安全面临的最大挑战就是安全的不确定性增强，突出表现为边境安全威胁来源逐渐增多、发展走向更难预测和控制以及解决难度不断上升。

（一）边境安全的多层次性带来安全问题的复杂化

边境是一个地理空间而非一条简单的分割线，边境安全描述的是这一边境空间的安全状态。在现时代，安全的内涵除了在“客观上无威胁、主观上无恐惧”之外，突出了“主体间无冲突”的社会互动意义，体现了关系性质。B20因此，边境安全既包括边境地区的领土与主权不受侵扰与威胁，也包括边境空间各安全主体的安全以及主体之间关系的无冲突性，它“是一个不断建构的过程，而边境区域活动的不同群体就是边境安全的主体，主体活动的频繁程度决定了边境安全内容的复杂性，二者之间是相互加强的关系”。B21也就是说，边境空间存在着多层次的跨境关系，构成这些跨境关系的主体均被纳入边境安全的框架之内，导致边境安全问题生成的多源头特性。

首先，在国家间层次上，邻国间关系是边境得以存在的首要前提，也是传统意义上影响边境安全的基础性因素。在边境开放进程中，边境安全面临的来自传统安全方面的压力并没有消除，且具有了新的时代特征。其一，国家间的敌对关系是边境地区传统安全威胁的主要来源，不仅影响边境地区的领土、主权安全，同时也影响边境地区的经济与社会安全。当前中国与陆路周边国家之间并不存在敌对关系，也不存在因双边关系恶化而爆发大规模军事冲突或局部战争的可能。但是，由于部分陆地领土划界悬而未决的现实，比如中印之间，可能会因领土问题而产生边境地区的动荡。其二，有的周边国家对中国崛起的疑虑与警惕会导致他们将中国与邻国的边境地区置于周边地缘政治博弈的关系网中。这一方面表现为个别周边国家对中国边境地区的社会与经济发展保持着戒心，另一方面也表现为个别周边国家极易受到域外大国的煽动而在中国的周边地区制造热点问题，从而导致边境地区的不安全。

其次，在边境地区层次，相邻边境地区之间的相互依存度直接关系到边境地区跨境关系的活跃程度，从而塑造出不同的边境安全形態，带来不同的边境安全问题。其一，边界线两侧社会与经济发展不同步带来的安全问题。经济梯度差异有助于不同地区之间的经济合作，但这种差异性带来的分配不均也会产生边境安全问题。中国大部分边境地区的经济与社会发展领先于相邻国家的边境地区，却又落后于中国的东南沿海和内陆地区，这导致中国边境地区的经济要素倾向于向国内其他地区流动，而边境开放带来的境外经济要素交换更倾向于向中国一侧集中以获得经济发展机会。这种流动结构使中国边境地区普遍存在边民向内地流动造成的边防虚空，以及境外要素涌入带来的社会安全问题。其二，邻国边境地区治理负外部性带来的边境安全问题，包括邻国的国家治理失败（国内失序）、国内治理乏力（国内弱序）以及有效国内治理（国内有序）的负外部性B22，导致邻国对边境地区的治理意愿与治理能力无法满足其边境地区的发展需求的状况。这种负外部性的扩散必然对中国边境安全造成很大影响，如缅甸的国家治理负外部性带来的中国边境地区的安全问题。其三，边境治理中“搭便车”行为带来的负面效应所造成的安全问题。边境开放的重要内容是跨境合作，这需要边界两侧地区的共同发起与共同运作，既包括政府行为，也包括私营部门行为。B23“搭便车”带来治理缺位，导致一些边境安全隐患不能及时发现而成为影响边境安全的源头。如2015年的东南亚难民潮与人口走私事件“暴露出地区相关国家跨界治理的缺位与不作为，凸显东南亚打击非法移民困局，也为恐怖分子的跨国流动埋下隐患”，对中国的西南边境安全造成巨大负面影响。B24

最后，在个体间层次上，主要是边境地区的民间跨境交往所带来的非传统安全问题。一是经济生活需求带来的个体层次跨境安全问题。跨境经济差异带来“边境套利行为（borderarbitrage）”，吸引走私、非法汇率和非法移民等行为，催生非传统安全问题。边境套利行为产生的跨境经济关系往往是有限的，有时是短期的、不稳定的和“非正式的”，也可能是非法的。同时，它们也会抑制或“挤出”更健全且动态的跨境生产网络、集群发展或学习区域的出现，而影响边境地区的经济与社会秩序。B25二是文化情感需求带来的个体层次跨境安全问题。一方面，表现为群体性认知造成的边境安全问题，对“自我”与“他者”的身份划分带来族群之间的认知差异，不同的安全主体都可能将其他主体看作带有威胁的“他者”，如跨界民族群体对非本民族的其他公民的认知可能会带来族群之间的认知差异，从而导致民族间因观念、习俗等方面的矛盾而形成民族对立与冲突。如境外分裂势力利用民族与宗教差异进行分裂思想传播，导致“民族分裂是我国西部边疆民族地区面临的最重要最突出的传统和非传统安全威胁”。B26另一方面，表现为边民因日常跨境交往行为而带来的边境安全问题。如中国不少边境地区仍面临着非法跨国婚姻、“三非人员”、无国籍人口管理等压力。B27

如前所述，跨境关系在国家间、边境地区间、个体间不断扩展，边境安全从单纯的国家安全扩展至各层次跨境关系中主体的安全，特别是人的安全;同时，因主体网络的纵横交错，边境安全体现出明显的主体间性特征，这是边境安全的新变化和安全治理面临的新形势。

（二）边境安全的流动性增加了安全预测与管控的难度

边境地区的流动性来自边境社会的转型与边境门户的开放。当前，中国边境地区正处于社会转型期，即边境地区的“边缘化”性质的改变。通常情况下，权力积累和国家建设是从‘中心向边缘推进的，在外围的边境地区是政策和政治的对象，而不是主体。B28这种权力惯性导致边境地区的社会发展长期落后于国家疆域主体地区。然而，伴随着“去边界化”进程，边境地区中介功能的凸显使人们对边境的认知发生了从“国家之边缘”向“以边界为中心”的转换，边境地区成为交流互动的中间地带而非偏远落后的沟通障碍。B29同时，作为中国对外开放的重要环节，边境地区的经济重要性日益上升，对国家发展发挥了不可替代的作用。尤其在中国推动“一带一路”建设以来，边境地区成为连接沿线国家和地区的重要支点，边境地区的流动性不断增强，边境安全被置于复杂的流动性网络中。

首先，从边境安全的主体来看，边境地区流动性的增强意味着安全问题不仅局限于各层次内部的平行扩散，也体现为层次间的纵向传导。例如，中国西南边境地区面临的传染病傳播问题，就是在个体层次内平行扩散的非传统边境安全问题。以云南省为例，其边境地区传染病输入种类多、数量大，且主要以登革热、疟疾等急性传染病为主B30;2017年与云南省接壤的缅甸、老挝、越南爆发多种传染病，而云南省边境地区输入的传染病主要来源于东南亚。B31传染病因其传播速度快、流行面积大等特征对边民的安全造成极大威胁。在开放边境的情况下，如果不能做到及时检测与管控，频繁的人员往来使得输入病例很容易在当地引发二代传播和疫情扩散，造成突发性公共卫生危机。从主体层次间的纵向传导来看，如非法移民，虽然是个体意义上的人口流动，但其带来的后果却可以影响边境社会的安全状态，甚至会影响国家层面的安全。不受约束的非法移民越多，社会秩序越混乱，伴随而来的非传统安全问题也会层出不穷。可以说，无论是平行扩散，还是纵向传导，流动性带来的重要问题是安全主体层次的下沉，几乎所有的安全问题都可以关系到个人的生存与发展，人的安全被置于突出位置;而个体行动的灵活性特点导致安全问题极易扩散，使安全问题的演变更加不容易判断和预测。

其次，从边境安全的地域范围来看，安全问题在区域间渗透已成为边境安全面临的主要挑战之一。边境安全问题的传导性表现为，其既受到国家内部与外部区域的双重挤压，也向国家内部与外部区域溢出安全威胁。边境开放意味着边境地区的流动方向不像过去主要是国家的边境地区与中心地区之间的流动，而变成了对内对外两个方向的流动，带来了跨国性质的安全问题。从宏观上看，中国陆地边境线绵长，各边境地区的安全重心与所邻的次区域和区域特点密切相关。例如，东北边境紧邻东北亚地区，保障传统安全仍是边境安全的重要内容;西北边境紧邻中亚地区，防止“三股势力”与恐怖主义的影响则是其主要关切;西南边境与东南亚地区相连，以走私、贩毒等非传统安全问题为其治理重点。区域和次区域安全问题的溢出主要利用了边境地区的通道作用。与此同时，国家内部的流动并未停止，边境地区与国内其他地区的互动仍在持续，国内某地爆发的安全危机同样可能蔓延到边境地区，甚至正常的政策调整与产业转移也可能产生威胁边境安全的要素，如产业转移所带来的环境污染问题等。边境地区的双向开放使其成为国家内部与周边区域的连接地带，也成为安全问题汇集和流动的特殊区域，边境安全更加受到动态性的影响。

最后，从边境安全的内容来看，安全议题的扩充与安全问题的性质不断转化相伴。正如越来越多的安全主体被纳入边境安全体系，安全的泛化也导致边境安全议题极易扩充，几乎囊括了所有传统安全问题与非传统安全问题。与此同时，边境开放是一个把传统“硬边界”塑造为开放时代“软边界”的过程，安全要素的流动在其中具有连续性和持久性的影响。当前中国边境地区软硬边界共存，在边境安全本身不确定性增强的情况下，流动性的叠加更加快了边境安全问题的演化与扩散。边境安全的联动性除了体现为主体间互动外，还表现为议题间的交叉，安全问题的边界日益模糊。有些安全问题表面上看似乎是非传统安全问题，但实际上会威胁边境地区的传统安全。如“疆独”“藏独”势力联合境外民族分裂势力在边疆地区制造的恐怖主义事件，虽然按照属性划分为非传统安全问题，但其不仅对普通民众的生命与财产安全造成损害，而且“直接威胁国家政权的稳固和国家领土的统一”B32，造成了传统安全性质的影响。更重要的是，很多安全问题并不局限于传统安全或者非传统安全的划分，而变成综合性的系统安全，甚至在演化过程中性质不断发生转变。这既有传统安全问题与非传统安全问题的转化，也有非传统安全问题之间的转化，还包括了邻国问题与本国问题的转化。宽泛的安全议题与流动性的安全主体相结合，使边境安全问题不再彼此孤立，而具有了“牵一发而动全身”的连锁效应，防治与管控更加困难。B33

（三）边境地区的开放性使安全治理的独立性下降

中国边境地区的开放进程是逐步发展的，是一个长期的、持续的、不断扩大的过程，并与国家的整体对外开放相结合，是国家总体战略的一部分。开放对边境地区来说，具有多层次的意涵：其一，开放意味着国家对多种权力进行让渡以使更多的主体介入边境治理;其二，开放在于加强与外界的联系，使边境地区与其他区域日渐成為一个关联性更强的整体;其三，开放与发展直接相关，中国改革开放四十多年的成功经验证明只有融入世界才能实现自身发展，而正是这种对实现边境地区发展的正向预期使得国家愿意更大程度地打开国门。可以看出，在不断扩大的开放进程中，边境地区不再是孤立的区域，而变成了在多方关注之下的地区，边境安全的运行环境发生了很大变化。边境安全问题不再是国家治理的专属责任，而变成了多方共治的集体努力，边境安全问题解决的独立性明显下降。

首先，边境开放促使多主体介入边境安全治理。长久以来，保护边境安全被视为主要是国家的责任与义务，“离开国家这个基本语境，边境和边境治理都难以言说”。B34但随着边境地区逐渐开放，多层次跨境关系的发展日渐蓬勃，非国家行为引发的安全问题越来越多，自下而上的安全问题逐渐凸显，使边境安全不再是传统意义上扁平化和直线式的安全，而变成了更加立体化和交互式的安全，既需要不同主体共同参与解决安全问题，也产生了对主体间关系的治理诉求。开放进程使不同区域之间的发展差异以更加具体化和形象化的方式展现在个体面前，而安全主体层次的下沉使得个体层次的行动对边境安全具有了更明显的影响，边境安全的实现越来越倚重国家力量之外的其他各层次主体的共同努力。

其次，边境开放加强了区域间联系，使边境安全受到多方关注。一方面，边境安全问题呈现出国际化特征，另一方面，国内非边境地区对边境安全的关注也日渐增加。边境安全问题的治理政策在一般情况下并非由边境地区独立完成，而是在其他相关各方的共同关注下得以确立。如中国与东南亚国家的“水外交”，关系到中国西南地区的水资源安全。中国水电站建设旨在缓解边境地区的水资源短缺压力和电力紧张以及改善生态环境，但因其与外界的开放性联系也受到了国内相关地区的关心，并引起了周边国家的关注。可以发现，边境安全问题的解决受到来自国内和国外各方面力量的牵制，很难形成某一国家或者边境地区某一次国家政府的独立决策。

最后，边境开放进程产生的发展中的安全问题需要通过发展来解决。开放是为了发展，而发展是一个不可逆的过程，发展到新阶段产生的问题无法通过退回到旧阶段来解决，边境地区的开放进程使其无法像过去一样在边界线的保护下实现自给自足。当前，边境开放已经深入边民的日常生活，边境安全也因而受到政府、市场、社会的多重影响。开放进程中产生的安全问题并不能通过关闭国门而一劳永逸地解决，强行切断边界两侧的联系可能会带来适得其反的效果，这些问题只能通过加强法律教育、宣传以及更加规范化的市场行为来进行调节与应对，最终实现以发展促进安全。

四、新型周边关系及其对中国边境安全新挑战的应对

从根本上说，边境开放是国家行为，在这一进程中国家仍然是领土空间的重要组织者及其意义的创造者B35，国家间关系也因此成为影响边境安全所处的跨境网络的主要变量。更重要的是，“周边既是中国安全疆界的延伸，也是中国安全的屏障”。B36因此，在边境安全不确定性增强的情况下，中国可以通过构建新型周边关系增加国家间交往中的确定性，变“树篱笆”为“交朋友”，共同应对边境安全面临的新挑战。

（一）从边境开放视角对新型周边关系的新解读

党的十九大报告提出，“中国将高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同各国的友好合作，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。”B37其中，周边环节是新型国际关系推进的基础环节B38，周边地区是中国推进“人类命运共同体”建设的起点B39，周边外交是中国特色大国外交的重要组成部分。因此，新型周边关系是新型国际关系的延伸，是中国发展与周边国家关系的重要指导，其理念核心是亲诚惠容，逻辑前提是相互尊重，价值取向是公平正义，路径选择是合作共赢。结合边境地区的特殊性来看，中国需要构建多层次、开放性和共生性的新型周边关系。

首先，新型周边关系新在多层次。如前所述，在边境开放的形势下，边境地区的跨境关系呈现出多层次的特点，包括个体间关系、边境地区间关系、相邻国家间关系甚至周边的区域关系，这几个层次是相互联系、相互影响和相互支撑的。同时，多层次的跨境关系为新型周边关系的构建提供了现实基础。其一，亲诚惠容的周边外交理念正是在多层次的跨境交往中体现出来的。“亲”是指中国希望与周边国家形成一种守望相助的集体认同感，“诚”是指中国希望与周边国家形成一种相互信任的共同安全感，“惠”是指中国希望与周边国家形成一种互惠互利的共同利益感，“容”是指中国希望与周边国家能够形成一种异质共生的相互依存感。国之交在于民相亲，边境地区是国家间关系的晴雨表，双边友好最直观的体现就是在个体层次与次国家层次的互动中相互尊重、亲近互信。新型周边关系建立在不同层次的跨境关系上，发挥各层次主体的主观能动性，并在各层次的跨境关系之间形成有效联系，否则只能是缺乏基础的空中楼阁。其二，在多层次的跨境关系中，次国家政府是自上而下、自下而上、由内而外的关系的承接点，且这一层面的国际合作越来越显著，在主体多元的边境安全问题治理中起着不可替代的作用。同时，在面对传统安全和非传统安全相交织的边境安全方面，国家力量和次国家力量相结合，国家间的协调和次国家政府间的协同治理至关重要。边境地区新型周边关系的构建重点是次国家政府层次的交往，和谐周边的努力离不开边疆政府的行动。

其次，新型周边关系新在共生性。“共生”概念来源于生物学，共生关系“是一种强调协作、互利、共同进化的相互关系”。B40边境的开放使跨境地区成为共同发展、共同繁荣的共生地，并逐渐产生社会性的建构，是相互尊重和公平正义价值的具体体现。其一，共生性的建立离不开边境地区不断增强的流动性。流动性增加了边界两侧的互动，使边境地区不再是相互分离的两部分，而成为联系的中介，构成并象征着社会群体成员之间的沟通渠道和秩序互动的制度实践。B41对边境地区的许多人来说，他们与相邻边境地区的联系往往比与自己国家中心的联系更密切。B42其二，共生性的周边关系实现的是一种共生安全。“传统的国际关系往往抱持零和博弈（ZeroSumGame）的思维方式，追求以军事同盟、遏制、威慑等手段维护安全”B43，这是一种以不消灭对方为底线的共存安全逻辑，在现在的中国周边依然存在这样的思维方式。但共生安全更主张互利互助，以和谐与合作为前提，彼此间相生相长，是动态发展的，具有进步意义。B44

再次，新型周边关系新在开放性。对外开放是中国的基本国策，是边境地区在全球化时代的重要特征，新型周边关系是在边境这个开放空间中得以构建的。其一，开放性体现在非敌意的伙伴选择。构建新型周边关系是与所有的周边国家建立友好关系，其“目标指向不具有明显的针对性，主要致力于促进双边的互利共赢”。B45其二，开放性体现在多元化的伙伴认同。新型周边关系的构建不以意识形態、政治制度、经济发展水平、宗教文化信仰等因素划分敌我关系，而是保持开放心态，共享发展成果。其三，开放性体现在多样化的伙伴交往。新型周边关系不仅是国家间关系，更是一种国际关系，注重与相关的国际组织、跨国集团等非国家行为体实现有效的合作。边境开放是中国对外开放的组成部分，“一带一路”的“五通”在边境、国家间和周边沿线区域都可以找到对应点。这种开放是中国希望同周边所有国家建立友好关系、实现跨境发展的真实努力。新型周边关系的构建以合作共赢为路径选择，尊重不同国家与不同民族间的差异，摆脱以权力为核心的利益角逐，转向开放包容的价值选择，是对边境社会不断加深的共同命运的回应。习近平曾深刻指出，“一个国家要谋求自身发展，必须也让别人发展;要谋求自身安全，必须也让别人安全;要谋求自身过得好，必须也让别人过得好。”B46开放带来的空间重组使安全的联动性和流动性增强，解决开放中遇到的安全问题，应该用联合的、共同的发展来引导，以利益的均衡发展达到最终的安全。新型周边关系遵循去安全化路径解决边境安全问题，加强中国与邻国之间的互联互通，降低边境地区因贫穷带来的安全威胁，增强边境地区抵御风险的能力。

（二）以新型周边关系应对中国边境安全新挑战的路径

边境安全问题从来不是孤立产生的，而是在交往中产生的。新型周边关系的多层次、共生性和开放性为应对边境安全挑战提供了总体环境，边境安全依靠自上而下、自下而上以及自内而外的结合才能得到有效解决。边境安全问题的跨境共同治理、邻国间关系的总体协调以及中国与周边区域安全命运共同体的认知和建构，将是未来解决边境安全的总体路径和发展方向。

1.充分发挥次国家政府在多层次跨境关系中的核心作用

边境地区被视为一种跨境微区域，由“一个或几个民族国家边境的集体、社会和个人行为单元构成”，属于“次国家或跨境形态的一种区域”。B47在这一微区域中聚合了区域、国家、次国家、个体等各层次的行为主体，“多层次机制的结合促使微区域机制在解决特定地域和特定安全问题中发挥着无可替代的作用，并从整体上塑造了微区域机制在区域安全机制中的‘网络簇支点地位”。B48因此，次国家政府是应对边境安全挑战的关键力量，新型周边关系的构建要充分发挥其核心作用。

首先，要提升边疆次国家政府的边境建设能力与安全治理能力。其一，边疆次国家政府要加快边疆地区的经济与社会发展，更加公平地分配资源与利益的首要前提是把利益蛋糕做大。通过探索变通道经济为落地经济的路径，使边境地区实现进一步的产业升级与结构优化。加强边境城市建设，提高边境地区应对安全风险与威胁的能力，有助于将边境安全问题的产生与流动限制在边境地区，使其能够更快速有效地得到控制和解决。其二，完善边境安全治理的相关制度，规范流动而非防止流动。边疆次国家政府是边境安全治理的核心主体，可以通过建立更加现代化和智能化的边境并升级执法方式与治理手段，防止安全问题的蔓延与扩散。“安全的边界不能意味着没有非法过境，这对几乎任何国家都是不现实的”，但如果许多企图非法入境的人获得胜利，边界就不能被认为是安全的。B49因此，更有效的做法是“将流动性从治理对象转变为治理工具，对边民在其所限定的空间秩序以外的空间体验进行柔性管理”，通过“介入流动的途径来诱发跨界实践的行为习惯，最终达到治理流动的目的”。B50

其次，发挥边疆次国家政府联系其他层次行为体的关键作用。在对上的国家层次方面，次国家政府既要做好国家间关系的调节器，也要落实好国家的边境政策。一方面，国家间关系从根本上框定了边境地区安全环境的基本形态，奠定了跨境交往的基调。作为两国的交界地带，边境地区的稳定对国际关系越来越重要，邻国关系的变化逐渐与边境政策相关联。在双边关系波动不稳时，边境地区连接两国的地缘特殊性可以作为两国对话的窗口，通过基础性交往缓和对抗。另一方面，国家权威的存在与介入可以有效地抑制安全问题的发生，在边境地区这种权威通过地方政府向外传达，次国家政府要根据边境地区的特殊性与国家保持一致，构建协调的央地关系。在对下的其他行为体方面，次国家政府要切实保障边民、企业、地方组织等个人和机构的安全与利益，增强其安全感。边境安全不等于边境地区没有任何的安全事件发生，国家及地方政府对边境安全的关注与相关政策的落实可以增加公民对国家的认同与信任感，更好地实现国家与公民关系的维护，强化国家的政治合法性，维护边境稳定。同时，次国家政府要更好地引导和管控个体层次的行为。个体层次的行为已经成为影响边境安全的重要变量，也是边境地区流动性的主要来源。次国家政府需要加强政策引导、创立制度规范，并以边境执法等相关措施促使个体层次的行为主体成为更加稳定、有序的边界的建设者，而非破坏者。

2.在边境地区塑造共生安全的观念

边境从来都不是泾渭分明的线性分割线，而是边境群体各种社会实践和话语协商的产物，边境地区则是社会建构的空间，领土之上民族文化的交融空间。B51当前对边境地区和边境安全的认知还受到传统的以对抗为前提的生存安全的影响，但国家间不断加强的联系性正在边境地区展示出共生安全的图景，而一个相互依存的边境地区的特点是它与邻近国家的边境地区之间的共生关系（symbioticrelationship）。B52新型周边关系的构建就是要打破传统观念，使这一愿景变为现实。

首先，重塑对边境的认知。其一，边界不是封闭的而是开放的，不是静止的而是动态的。尤其是在中国与周边国家广泛开展跨境次区域合作的当下，边境不仅是一个屏障，而且是促进国家空间相互作用的管道。B53边境的开放性和动态性体现在边境地区日渐活跃的跨境交往中，边境观念的转变应当紧跟边境地区的发展现实，在这一过程中反思边境政策并更新边境政策，通过引领边境开放进程塑造边境安全环境。其二，“自我”和“他者”并非是完全对立、非此即彼的。一方面，“他者”是可延伸与可改造的对象。空间的社会化本身就是来源于个体行为者与集体行为者作为特定地域范围内空间实体的成员进行社会化，参与再生产，并通过学习建立集体性的地域认同与共同传统的过程B54，这种对“他者”概念的延伸与改造立足于实现共同安全、维护共同命运。另一方面，需要对“防御性繁荣心态”进行审视和批判。B55这种思维倾向来源于对自我的强烈认同和对他者的强烈排斥，担心与外来移民或边界另一侧分享发展成果，以保守心态对待开放，实际上却阻碍了共同繁荣，制造了矛盾。

其次，重塑对安全的理解。其一，安全与发展密不可分。随着安全内涵从生存向发展转变，以防范威胁为代表的安全观念已经无法适应边境地区应对安全挑战的需要，因为在世界任何地方，贫穷是极端主义的基础，而经济社会发展是理性的基础B56，不能实现发展则无法保障安全。新型周边关系正视安全内涵中的发展需求，鼓励国家进行多元的安全价值追求，而不仅仅把目光集中在防范他国威胁与追求权力优势的对抗性安全目标上。其二，安全是相互的而不是孤立的。“我们生活在一个相互依存的时代，世界从来没有像今天这样紧密相连，亚洲从来没有像今天这样需要合作共赢。”B57安全的这种联系性在边境地区表现得格外明显，跨境关系与跨境事务的增加一定意味着对跨境治理的需求是突出的，没有哪个国家可以在安全的网格化联动中独善其身。新型周边关系的构建在于推动共同安全观念的普及，打破安全维护中的排外主义，从地区甚至全球的角度观察边境安全与国家安全，使大家认识到全球国土安全事业——包括强有力的国际参与、各国政府之间的合作伙伴关系以及私营部门和公共部门之间的合作——对所有人的安全都是必要的。B58其三，在边境的特殊区域中，安全呈现出“共生”性，其表现不只是对共同安全的追求，更是内含着对积极意义的共生安全的追求，它意味着在边界两侧资源互补、发展互利、人员互动的基础上，边境地区的人们向着更高水平的先进生活方式共同努力。

3.在邊境地区实现合作共赢的实践引领

安全合作是解决跨境安全问题的关键环节，而国家间的安全合作又常常是最难推进的。但边境地区的跨境特殊性就在于即使“建立跨国对话是一项困难和耗时的努力”，且在国家实质上存在差异，也必须培育和维持这种关系。B59新型周边关系的构建除了理念塑造之外，更重要的是实践引领，以合作共赢的实际行动推动共享安全、共享发展的新型边境安全的实现。

首先，加强双边互信，协调边界行动。双边信任是“政府在跨境安全政策和战略方面的正式和非正式合作的核心能力”，也是通过情报信息共享、打击全球恐怖主义和人口走私的合作以及区域安全和防卫的联合军事演习来加强双方国土安全的核心。B60同时，保守性的边境政策如“修建隔离墙几乎总是证明邻国在管理边界方面没有有效合作，边界管理战略也不一致”，而“单边和积极强硬性的边界管理战略”往往是无效的，并且可能会产生新的问题。B61新型周边关系构建的第一步就是加强国家间的政治互信，中国作为崛起中的国家，需要在与周边国家的交往中更加重视小国外交，尊重小国的利益诉求与战略关切。与此同时，需要将边境安全纳入中国与周边国家交往的顶层设计中考量，通过加强沟通，建立应急管控渠道、边境联防机制等方式，实现边境地区的整体行动。此外，新型周边关系的构建需要加强国家间的行动协调，尤其需要防范和避免的是邻国之间的危机出口，这对中国与周边国家都至关重要，也是建立互信的诚意表达。

其次，扩大跨境合作，以共同发展应对发展中的问题。现实中转型期国家和发展中国家是从事有组织犯罪和恐怖主义的非法企业最有利可图的地点B62，而中国及周边国家几乎全部处于这一阶段，所面临的威胁不仅仅是跨境犯罪与恐怖主义，还有其他各方面的非传统安全问题。对安全危机应对的力不从心既反映了国家治理能力的不足和物质基础的薄弱，也表明了跨境合作的低水平。为了解决由贫穷和不发达带来的边境安全问题，需要进一步提升边境地区的经济活跃度。中国与周边国家需要以周边的次区域合作、经济走廊建设与“一带一路”倡议为合作重点，稳步推动互联互通的实现。在这一过程中，中国需要主动承担大国责任并体现大国担当，积极提供促进周边发展的公共产品。发展的问题只能在发展中解决，这既需要绝对经济效益的提升，也需要从制度、结构等方面进行调整，创造有利于经济发展并遏制安全问题产生的相关制度，优化经济结构以提升经济发展的抗风险能力，降低边境地区的安全脆弱性。

五、结论

随着中国不断扩大对外开放，并与全球化时代的“去边界化”进程相连，边境地区逐渐从偏远落后之地发展为跨境交往的沟通连接之地，边境地区的中介功能日渐凸显。但开放的同时也带来了安全问题的多发，边境地区的屏障功能已经不再是封闭时代的军事防御，而有了更丰富的内涵。在开放时代的边境地区，安全与发展并举，既要稳定又要发展，既要发展又要安全。跨境关系的发展、流动性的增强与开放进程的扩大都给边境安全带来了巨大挑战，“去边界化”进程放大了边境地区的跨境特性，突出了边境安全的多层次、交互性和联动性等特点，产生了更多交往中的安全问题。边境安全问题形成的场域和跨境关系的变化需要中国对与周边国家的关系进行调整，对新型周边关系进行新的解读，以多层次、共生性、开放性来应对边境安全不确定性的挑战。这种新型周边关系顺应了开放的时代潮流，以次国家政府为核心，注重中国与周边国家之间关系的平等性和协调性，注重共生观念的塑造与互利实践的引领，强化中国与周边国家的情感基础，培育边境安全问题解决的责任意识，发展边境地区的物质基础，营造边境地区良好的外部环境，在发展中实现安全，最终形成命运与共的周边命运共同体。

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（責任编辑：陈果）