张掖丹霞地貌保护条例立法调研与立法原则初探

为全面贯彻习近平生态文明思想特别是习近平总书记对祁连山生态环境保护重要指示批示精神，以及习近平总书记视察山西时作出的“发展旅游要以保护为前提，不能过度商业化，让旅游成为人们感悟中华文化、增强文化自信的过程”重要讲话精神，落实市委关于立法工作的安排部署，扎实做好丹霞地貌保护立法工作，不断增强立法工作的针对性，根据市人大常委会2020年工作安排，5月18日至22日，甘肃省张掖市人大常委会副主任阎仲带领立法调研组，通过实地踏勘、听取汇报、查阅资料、座谈交流、征求意见等方式，全面翔实了解张掖丹霞地貌分布、发育特征、地质年代、主要类型、保护和开发利用现状以及存在的问题等方面的情况，为下一步立法工作提供了有效参考依据。

一、基本情况

（一）张掖丹霞地貌资源富集。张掖地处“两大高原”过渡地带，形成了“两山夹一川”的独特地貌格局，近5亿年的地质演化，造就了冰川雪山、森林草原、河流湿地、绿洲平原、沙漠戈壁等丰富的地貌景观。典型的大陆性干旱气候孕育了弥足珍贵、多姿多彩的张掖丹霞地貌。

根据国内外关于“丹霞地貌”含义的科学界定，调研组汇总全市20多年发现、发掘、调查、勘探成果，初步明确：全市共有丹霞地貌18处，共计约1124.79平方公里，占甘肃省丹霞地貌的15.52%，位居全省第一。

张掖丹霞地貌总体呈现南、北两带分布特征，南带为北祁连山前丹霞地貌分布带，北带为合黎山—龙首山丹霞地貌分布带。

1.按行政区划分布：

（1）肃南文殊山丹霞地貌区。位于肃南县祁丰藏族乡文殊村，地貌上属于缓坡丘陵，岩体呈淡紫红色、棕黄红色。

（2）肃南悬堂寺丹霞地貌区。位于肃南县祁丰藏族乡青稞地村，堪称“世界最美鬼脸丹霞”，因曾有神秘的古迹悬堂寺而得名。

（3）肃南红湾寺丹霞地貌区。位于肃南县大河乡西柳沟村，以屏风型彩丘、沟谷陡崖为主要地貌特征。

（4）肃南大红山丹霞地貌区。位于肃南县大河乡白庄子村，为典型的窗棂状宫殿式丹霞地貌。

（5）肃南肋巴泉丹霞地貌区。位于肃南县大河乡大滩村，发育有丹霞石柱、丹霞石墙、劣地式丹霞、城堡状丹霞等地貌形态（现为木星谷景区）。

（6）肃南大肋巴沟丹霞地貌区。位于肃南县白银蒙古族乡白银村，以千佛崖、高车王宫、高车穹庐、罗汉堂等象形地貌著称。

（7）肃南冰沟丹霞地貌区。位于肃南县大河乡大滩村，有中国发育最好的“柱廊状宫殿式丹霞地貌”和“窗棂状宫殿式丹霞地貌”，是张掖丹霞国家地质公园的核心部分，国家4A级旅游景区，也是张掖丹霞地貌最集中、最精华的区域。

（8）肃南榆木沟丹霞地貌区。位于肃南县大河乡大滩村，以榆木沟为界，西侧有神鹰大峡谷、芦芽沟等典型丹霞地貌沟谷，东侧有小钻洞沟、大钻洞沟等丹霞地貌谷地（现为火星谷景区）。

（9）肃南马蹄寺—金塔寺、观音洞丹霞地貌区。位于肃南县马蹄藏族乡马蹄村、李家沟村，这里的丹霞地貌与森林、草地、雪山、溪流、寺庙及石窟艺术共存，佛教文化底蕴深厚。

（10）肃南石佛崖丹霞地貌区。位于肃南县皇城镇大湖滩村，因其上半部岩层为黄色，故称为准丹霞地貌。

（11）红崖丹霞地貌区。位于高台县新坝镇小泉村与肃南县大河乡西河村交界处，山势连绵、高低错落，其色带纹理主要呈现红、黄、灰、白等。

（12）刀山丹霞地貌区（红山湾丹霞）。位于肃南县白银蒙古族乡西牛毛村与临泽县倪家营镇红山湾村交界处，七彩丹霞景区入口处，有明显的窗棂状宫殿式丹霞地貌特征。

（13）万象土林谷（红山湾丹霞）—敖河丹霞地貌区。位于肃南县白银蒙古族乡西牛毛村与临泽县倪家营镇红山湾村交界处，万象土林谷以窗棂状宫殿式丹霞地貌著称，敖河以彩色丘陵著称。

（14）南台子彩色丘陵区（红山湾丹霞）。位于肃南县白银蒙古族乡西牛毛村与临泽县倪家营乡南台子村交界处，彩丘式丹霞地貌举世罕见，是七彩丹霞的核心地区，世界地質公园中心区，国家5A级旅游景区。

（15）高台红山咀丹霞地貌区。位于高台县罗城镇常丰村，以屏风型彩丘为主要地貌。

（16）临泽红沟峡谷—杨台山彩色丘陵区（红沟丹霞）。位于临泽县板桥镇红沟村，又称“峡谷奇观”，色彩艳丽，峡谷内岩壁陡峭、险峻。

（17）甘州红泉丹霞地貌区（平山湖大峡谷）。位于甘州区平山湖蒙古族乡红泉村，各类丹霞地貌均有分布，有西北“张家界”之称。

（18）山丹红寺湖丹霞地貌区。位于山丹县清泉镇红寺湖村，主要发育有泥乳状丹崖、彩丘等地貌形态。

2.按保护地类型分布：

（1）在祁连山国家公园范围内的6处：红崖丹霞，悬堂寺丹霞，观音洞丹霞，金塔寺丹霞，大肋巴沟丹霞，石佛崖丹霞。

（2）在祁连山国家级自然保护区内的8处：红崖丹霞，文殊寺丹霞，悬堂寺丹霞，马蹄寺丹霞，观音洞丹霞，金塔寺丹霞，大肋巴沟丹霞，石佛崖丹霞。

（3）在张掖国家地质公园内的4处：冰沟丹霞，肋巴泉丹霞，红山湾丹霞，榆木沟丹霞。

（4）在张掖甘州区平山湖国家地质公园（创建）内的1处：红泉丹霞。

（5）无自然保护地的5处：红寺湖丹霞，红沟丹霞，红山咀丹霞，红湾寺丹霞，大红山丹霞。

3.特殊区域分布：

（1）红寺湖丹霞靠近军事管控区。

（2）红沟丹霞、红山咀丹霞靠近长城烽燧保护控制区。

4.开发利用情况：

（1）已经开发利用6处：红泉丹霞，文殊寺丹霞，马蹄寺丹霞，冰沟丹霞，大肋巴沟丹霞，红山湾丹霞。

（2）正在开发建设3处：红崖丹霞，肋巴泉丹霞，榆木沟丹霞。

（3）准备开发2处：红沟丹霞，悬堂寺丹霞。

（4）未开发利用7处：红寺湖丹霞，红山咀丹霞，观音洞丹霞，金塔寺丹霞，红湾寺丹霞，大红山丹霞，石佛崖丹霞。

（二）张掖丹霞地貌资源独特。张掖丹霞地貌这一西北干旱地区不可多得的原生态、高品位的风景造型地貌，被中国丹霞地貌旅游开发研究会终身名誉会长、著名的地理学家中山大学黄进教授誉为“宫殿丹霞冠华夏”“张掖彩色丘陵中国第一”，享有“全球最刻骨铭心的二十二处风景之一”和“中国最美外景地”等殊荣。

1.发育时间久远，空间分布广阔。张掖丹霞地貌诞生于恐龙出没的白垩纪，距今约1.35亿年，是我国干旱地区最典型和面积最大的丹霞地貌景观。

2.发育形态完整，类型丰富多样。张掖丹霞地貌发育阶段保存完整，白垩系地层及其以前的老地层出露连续性好。张掖丹霞地貌在造型上有很强的表现力和可识性，所形成的造型既有堡、塔、柱等一般类型外，还有形态似人、似物、似禽似兽的特殊造型。

3.干旱半干旱地区特征明显。张掖丹霞地貌在高海拔、降雨少、蒸发量大的干旱条件下形成了“顶圆、檐突、身陡、麓缓”的地域特征，与南方丹霞地貌特征存在显著差异。集“雄、险、奇、幽、美”于一身，以地貌色彩艳丽、层里交错、气势磅礴、场面壮观而称奇。

4.分布区域具有较浓厚的民族、宗教、人文特色。张掖丹霞地貌域内有中国唯一、甘肃独有的裕固族，与蒙古族、藏族共同聚居于此，独特的裕固族风情与河西走廊文化珠联璧合。同时，张掖丹霞地貌又是红层地貌与佛教、人文艺术高度结合的博物馆，其周边毗邻以马蹄寺、金塔寺、文殊寺、悬堂寺、康隆寺、转轮寺为主的历史宗教古迹;以西路红军战斗遗址、红石窝会议遗址为主的红色旅游景区;以1958年大炼钢跃进桥、炼钢炉遗址为主的近代历史烙印景区。稀有的民族特色文化与宗教人文遗迹同多姿多彩的丹霞地貌交相辉映、共生共存。

5.与石窟文化艺术深度融合。张掖丹霞地貌是世界石窟艺术与地貌景观深度融合的典范，岩体的紫红色调给人庄重、神圣之感，寓意中国传统文化中的权威、富贵、吉祥，红色砂砾岩加强了宗教场所的威严感和神秘感，构成的断崖绝壁和深涧峡谷为石窟艺术创造了天然的场所，而干旱少雨的气候使这些古老的石窟艺术得以长期保存。

6.与其他地貌景观交相附着。张掖丹霞地貌被水库、杨树林、花海、冰川、湿地、草原、雪山等景观包裹镶嵌其中，形成了特有的荒漠绿洲景象，与国家级城市湿地公园、黑河湿地国家级自然保护区共处一城，遥相辉映，又与黑河滋润孕育的广袤绿洲相得益彰。四周接临以马场滩、金滩沟为主的自然草原风光，以九排松、海牙沟为主的原始森林风光。祁连雪山冰川、森林、草原与湖泊碧水、沙漠相映成趣，使得张掖丹霞既有南国风韵又显塞上风情。

7.生态特征非常明显。张掖丹霞地貌是祁连山生态系统的基本元素和重要组成部分，与祁连山生态环境相互依存、息息相关。祁连山及沿黑河而生的绿洲地带是整个西北地区重要的生态安全屏障，丹霞地貌风化后形成的红壤层层厚直接影响山前丹霞地貌分布区植被类型及垂直分布特征。这里的红层是由含多种矿物质及生命元素的岩石组成的，是一种利于多种植物生长的生态岩石类型，特别是那些原始森林保存较好的区域，不仅植物种类丰富、珍稀植物多，甚至是生物多样性基因库和世界子遗植物保存地。张掖丹霞地貌清晰地表现了正在进行的由低级到高级的生态演替过程，突出呈现了陆地、海洋、湖泊、淡水生态系统及动植物群落的演变、演化、发展过程。

（三）张掖丹霞地貌资源类型丰富。张掖丹霞地貌是国内唯一的丹霞地貌与彩色丘陵景观复合区，其复合景观形态主要有八种。

1.窗棂状宫殿式丹霞地貌。是张掖丹霞地貌中分布最广、发育最好的丹霞地貌类型，也是西北干旱地区特有的丹霞地貌类型，其构造红层主要是以白垩系中下统下沟组砾岩、泥岩以及泥质砂岩互层组为主。在悬崖赤壁上，上述纵横交错的格局犹似窗棂，整体组合形态犹如宫殿，因此取名为“窗棂状宫殿式丹霞地貌”，在大肋巴沟、万象土林谷集中出露，其他各沟亦有，以大红山发育最典型、最具代表性。

2.泥乳状（泥钟乳式）丹霞地貌。是干旱地区主要地貌类型之一，是干旱气候条件下降水攜带泥沙质顺陡壁下流过程中，经多期次冲刷、黏结叠置而成。此类地貌是把丹霞地貌本来的红色调染成了黄、黄白、橘黄等色，变化丰富的色彩和微地貌从侧面加强了整个区域景观的可观赏性，在梨园河两岸的各支沟均有发育，特别是万象土林谷、大肋巴沟发育较多。

3.柱廊状宫殿式丹霞地貌。构成此类丹霞地貌的红色岩层层性较为疏松，但其上顶盖有坚硬的砾石层，在砾石层的保护下，岩石的风化、崩塌进行缓慢，陡峭得以保存，外观形态上坡陡身直，似墙壁、如城堡、像厅堂廊柱，昂然耸立，与其上黄土共同形成雄伟的宫殿状外貌，遂称作“柱廊状宫殿式丹霞地貌”，主要发育在冰沟及相邻的支沟中。

4.叠板状丹霞地貌。在高达数十米的崖面上，如成堆的木板平行叠放在一起，叠缝处凹凸有序，故称为“叠板状丹霞地貌”，在“身陡”方面与其他丹霞地貌类型大同小异，不同之处在于其叠缝处凹凸有序，构成一幅幅观赏性极强的景观，在冰沟、刀山、万象土林谷、神鹰大峡谷、平山湖大峡谷等地段均有出露。

5.陡斜状（陡崖状）丹霞地貌。陡斜状（陡崖状）丹霞地貌的岩层软硬相间，临空面上岩层倾角与地面视倾角达30°以上，呈陡斜状，由崩塌侵蚀作用而成，这种岩石为红色调系列，高耸、巍峨壮观，故称“陡斜状（陡崖状）丹霞地貌”，又称“丹崖赤壁”，以刀山、大肋巴沟、万象土林谷最为典型。

6.蜂窝状丹霞地貌。在陡峻的丹霞地貌崖壁上发育着高低、大小、深浅不同，形状各异且相互混杂的凹穴。这些凹穴遍布崖面，致使岩石状若蜂窝，故得名“蜂窝状丹霞地貌”，在神鹰大峡谷、皇城石佛崖、平山湖大峡谷、祁丰悬堂寺、马蹄寺千佛洞发育较多。

7.劣地式丹霞地貌。红色砂岩、砾岩顶部覆盖层下为泥岩时，泥岩组成的坡面在缺乏坚硬盖层保护状况下，经流水冲刷侵蚀形成许多沟纹，犹如紫红坡面上发育的水系，也是干旱地区特有的一种丹霞地貌景观类型。

8.彩色丘陵。岩体外貌低缓圆润、波浪起伏为丘陵状，基本呈环形分布。薄层状泥岩、砂质泥岩及页岩互层，红、黄、橙、绿、白、灰等多种颜色相间出现、疏密相生、组合有序，极富层次感，彩色的条纹如丝如带，随着单斜山和单斜群峰的山势绵延起伏，形成了五彩斑斓的丘陵链。这里是张掖丹霞地貌最为珍贵的景观区，也是国家5A级旅游景区的核心区。

（四）张掖丹霞地貌资源潜力巨大。珍稀而瑰丽的地质遗迹、脆弱并多样的生态景观，造就了张掖丹霞地貌丰富多彩的资源禀赋及无可替代的生态、科考、美学、经济价值。

1.生态价值。张掖丹霞地貌属于祁连山国家公园的部分，处于自然生态系统顶级状态，生态重要程度高、景观价值高，代表国家名片，彰显中华形象;属于祁连山国家级自然保护区的部分，是重要的生物多样性富集区和物种栖息地，作为高价值的自然生态空间，是生态文明和美丽中国建设的重要载体。

2.科普价值。张掖丹霞地貌地层丰富多彩、界线清晰，地层出露连续性好，将长时间的完整演替系列很完好地展现于同一个时空中，真实地记录了古祁连洋演化为祁连山的历程，为地质学在大的时空尺度上研究古气候变化及进行海陆对比研究提供了极佳的场所，对研究自白垩纪以来青藏高原及祁连山的隆升过程中的重要地质事件和形成演化具有重要的科考价值。

3.美学价值。张掖丹霞地貌以交错层理、四壁陡峭、垂直节理、色彩斑斓而示奇，集四美于一身：阳刚美，以“赤壁丹崖”为代表，崖壁威严劲露、陡直壁立、雄浑有力;形态美，移步换景、变化无穷、线条柔和、层层叠叠，如丝路飞天，似彩虹铺地;色彩美，既有以砖红色为主格调的鲜明岩色，也有远观如彩练、近看似锦缎的色彩斑斓;结构美，既有层峦叠嶂、风格别具的单体景观，也有疏密相生、富于变幻的群落景观，不同色彩的条纹有序组合成宽阔的彩带，飘舞着绵延而去。它们展现在人们面前的是一幅移步换景、四时不同、阴晴诧异、美轮美奂的视觉盛宴。

4.经济价值。张掖丹霞地貌地处亚欧大陆桥的“黄金旅游地段”，天然具有发展生态旅游的良好区位优势和市场前景。2005年获选《中国国家地理》“中国最美七大丹霞”，2018年美国《国家地理》杂志称其为“世界10大神奇地理奇观”之一。张掖丹霞地貌蜚声中外，彩色丘陵、冰沟丹霞和平山湖大峡谷等地貌景观群跻身国际一线旅游品牌，成为张掖旅游一张响当当的金色名片，使得张掖知名度、美誉度和对外影响力持续扩大，“到张掖看丹霞”已成为张掖城市宣传中最为响亮的口号。游客接待量“井喷式”增长，从2010年的180多万人次增长到目前的4200多万人次，其中丹霞大景区的游客接待量从开发伊始每年30万人次到现在突破280多万人次。随着申报创建世界地质公园的成功，张掖丹霞地貌的国际地位得到空前提升，必将强势助推张掖旅游业的可持续发展，加快推进全市经济的转型升级。

二、张掖丹霞地貌资源国内外影响力

影响力是用别人易于接受的方式，改变他人的战略、管理、表现、说服、合作的能力。如果说中国丹霞申遗成功，是推进中国丹霞地貌走向世界的第一步，那么张掖丹霞地貌入选世界地质公园，则开辟了一个中国丹霞地貌国际化研究的新时代。中国张掖丹霞地貌成为世界自然保护地、世界遗产、世界旅游目的地，引领了世界范围内丹霞地貌的“中国风”，成为二十一世纪最有国际影响力的品牌。张掖丹霞地貌资源的国内外影响力主要表现在以下三个方面：

（一）张掖世界地质公园是张掖丹霞地貌融入联合国教科文组织世界性活动的入场券。世界地质公园作为一种资源利用方式，在地质科学研究、地质遗迹与生态环境保护、地方经济发展与就业、知识普及与民众素质提升、国际交流与合作、提升原有景区品位和质效等方面显现出巨大的功能，是展示国家形象的名片、促进国际合作的引擎。截至2020年7月，联合国教科文组织世界地质公园总数为161个，分布在全球41个国家和地区，张掖世界地质公园是全球第151个，中国第41个，甘肃第2个世界地质公园，居中国四大丹霞地貌世界地质公园之列。加入世界地质公园这个国际大家庭，弥补了“张掖旅游不缺世界级景点，却没有世界级品牌”的遗憾。世界地质公园这个金字招牌，加快了张掖向国际化旅游城市华丽转身的进程，必将引领张掖旅游业发展从传统的“吃住行游购娱”扩展为“商养学闲情奇”，达到以旅游促进健康、增长知识、陶冶情操、开阔眼界这一世界地质公园旅游目的，促使张掖在一个新的起点上参与“一带一路”建设，更好地与国际组织、友好城市共商共建共享，与不同的文明交流互鉴，参与构建人类命运共同体。

（二）祁连山国家公园使张掖丹霞地貌资源进入国家战略层面的高品质生态圈。张掖丹霞地貌资源祁连山北麓带划入新成立的祁连山国家公园，成为管理层级最高的自然保护地类型，受到国家层面的战略保护，使张掖又拿到了一张具有全球价值和国家象征意义的国家名片，对提升张掖丹霞地貌在国内外的影响力作用巨大。一是随着国家公园管理机构的建立，具有整合概念的国家公园品牌会得到逐步强化，随着国内各类知名媒体长期围绕国家公园进行的多方位立体式推广宣传，国家公园的社会影响力必定与日俱增，张掖丹霞地貌品牌在公众心中的地位将会不断提升;二是国家公园强调保护优先，更加谨慎、科学地处理保护与利用关系，倡导低碳的生态游览方式。这种对自然资源原真性最大限度的保护和尊重，使张掖丹霞地貌长期处于高品质的生态圈等级，成为全球科普考察、研究研學、生态体验、地质探秘的首选之地。

（三）张掖七彩丹霞旅游景区晋升国家5A级旅游景区彰显了张掖丹霞地貌的核心竞争力。2020年1月7日，在《文化和旅游部关于确定22家旅游景区为国家5A级旅游景区的公告》中，被誉为“七彩仙境”“梦幻之地”“摄影天堂”的张掖七彩丹霞旅游景区赫然在列，标志着张掖七彩丹霞景区顺利进入5A级景区行列，成为甘肃省第五个国家5A级景区。如果说，4A级景区代表国家级标准风景区的话，5A级景区则代表了世界级的品质。“世界十大神奇地理奇观”“中国最美的七大丹霞”“中国彩虹山”“东方的卡帕多奇亚”，这一个个抢眼的美誉和关键词，道出了目前张掖七彩丹霞的“热力值”。国家5A级旅游景区的创建使得丹霞大景区的龙头带动作用得到有效发挥，核心竞争力不断提升，张掖丹霞旅游品牌认可度、影响力持续扩大，将会占有更多的境内外客源市场份额，实现旅游业社会效益和经济效益双丰收。

三、存在问题

（一）丹霞地貌资源尚未进行专项调查。根据有关科研机构的地质研究成果资料，初步统计全市丹霞地貌成景地层（红层）出露面积为3947.17km2，目前仅完成世界地质公园范围内冰沟丹霞、敖河彩丘以及平山湖大峡谷等共计411km2区域的调查评价，只占出露面积的10.4%，已知的部分丹霞地貌只有大概范围，具体面积、四至界限、地理坐标均不明确。因研究方向不同，全市境内红层地貌的保存现状、分布类型、地质特征、演化过程、科考价值、观赏旅游前景和保护利用等方面，缺少完整的资源现状研究评估资料，地质遗迹的保护利用与可持续发展缺乏基础性科学依据。

（二）保护和开发利用缺乏总体规划。尚未针对全市丹霞地貌资源制订科学、整体、系统的保护利用总体规划。丹霞地貌资源分布的地域差异造成县（区）旅游产业发展的不平衡，因投资渠道不同，经营管理条块分割，没有形成统一的宣传品牌和营销方案，对旅游产业的发展定位、制订的规划衔接不够，缺乏地域间合作和整体意识，还存在各自为政的现象。部分县（区）和旅游经营服务单位不经主管部门审核，随意调整景区景点建设规划，自行开发旅游线路和体验项目。部分丹霞地貌旅游景区特许经营权审批不严，资源整合困难，互相牵制掣肘，存在多头经营、重复建设、低品质开发等现象。丹霞地貌保护与周边区域经济发展的冲突日益加剧，违法用地、乱搭乱建、乱堆乱挖等现象时有发生，群众对丹霞地貌保护的认同感、参与度不高，全民共商、共建、共管、共享生态环境保护成果红利的意识还不强。

（三）现行管理体制有待进一步完善。由于张掖市丹霞地貌主要分布在荒地、林地和草地等多个土地调查类型内，同时又在国家公园、自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、旅游景区、地质公园等多种自然保护地交叉重叠范围内。这些不同类型的自然保护地由不同职能部门针对不同对象分别设立与管理。根据属地管理原则和现行管理体制，保护地管理机构和自然资源、林草、文旅等行政主管部门对丹霞地貌都有管理权限。多个管理机构并行，管理标准不一、管理手段不同，执法领域职责交叉、权力碎片化、权责脱节等体制性障碍突出，“多头监管”与“监管盲区”现象并存情况突出。同时，因为管理职责和侧重点不同，除丹霞大景区管委会（张掖国家地质公园管理局）对张掖国家地质公园范围内的丹霞地貌有明确的监管职责外，其他管理机构对其辖区内的丹霞地貌的管理并没有明确的法律依据，存在“九龙治水”的局面。这种以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的管理体制，导致丹霞地貌的保护缺乏整体性和统一性，不利于各项保护措施的落实。

（四）保护基础设施非常薄弱。丹霞地貌资源所处的地质环境十分脆弱，极易遭受外力侵蚀、破坏，丧失其构景价值，且对游客人身安全构成威胁。除七彩丹霞、冰沟丹霞、平山湖大峡谷外，大部分丹霞地貌资源距离较远，通达性低，基础设施几乎空白，加之受土地、资金、专业人才等因素的制约，保护工作经费不足，科研科普、遺迹巡查等工作开展不力，保护难度大。部分经营单位受商业利益驱使，重开发轻保护，只注重眼前经济利益，不注重资源保护与永续利用，地貌资源保护理念不强，保护基础设施薄弱，没有实现旅游开发带动地方经济反哺丹霞地貌科学研究和保护的科学循环发展之路。

（五）监督管理行政执法依据不足。《森林法》《草原法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规在保护对象、主管部门、规划利用与管理制度等方面的设定均以现实中分散设立的多种类型的自然保护地为基础，对丹霞地貌资源保护与开发的相关规定比较宏观，可操作性不强，对经营管理主体权利义务、破坏丹霞地貌违法行为的惩处等没有明确规定。这些法律规范的空白与漏洞也进一步导致丹霞地貌保护行政执法和监督管理职责交叉、重叠、缺位等诸多问题。由于破坏丹霞地貌资源违法成本较低，一些经营单位未经审批违规扩建改造旅游设施、违规开设徒步旅游线路和项目，游客擅自踩踏、乱扔垃圾等违法行为时有出现。例如2018年8月发生的游客踩踏丹霞地貌事件，因缺乏明确的处罚依据，无法给予当事人具体的行政处罚，只能通过检察机关提起环境公益诉讼的形式，要求当事人赔偿环境资源损失，但又因踩踏造成的损失无法量化，法院只能判决当事人在全国性媒体上刊登公告，向社会公众赔礼道歉，并赔偿检察院支付的鉴定费1.1万元。

四、对策措施

（一）充分认识保护丹霞地貌资源的重要意义。在立法理念上，要找准张掖在甘肃乃至全国的定位，根据全国主体功能区规划的要求，践行山水林田湖草是一个生命共同体和绿水青山就是金山银山的理念，从系统工程和全局角度，提高政治站位，把张掖丹霞地貌保护作为维护祁连山生态系统稳定的具体实践，统筹兼顾、整体施策，全方位、全地域、全过程开展保护修复，筑牢生态安全屏障，全面提升张掖市生态文明建设水平。在立法原则和目的上，要坚持“保护优先、科学规划、社会参与、依法管理、永续利用”的原则，按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对丹霞地貌自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护，保护地貌景观多样性，提高生态系统服务功能，促进张掖丹霞持续发挥生态效益和经济社会效益。在立法定位上，立法重心应当侧重于规定丹霞地貌保护的政策目标、主管部门、执法主体、发展机制，确定监管主体及权利义务，构建统一的丹霞地貌分类分级管理体制，确立发展与运营的基本制度。

（二）开展资源普查和确权登记并建立资源数据库。坚持和完善张掖丹霞地貌资源的科学监测和基础研究，开展全市丹霞地貌资源本底调查，建立丹霞地貌资源底图和保护对象资料档案、数据库，形成统一完整的丹霞地貌保护名录，实行动态化管理，划定其具体保护范围，并建立相应的信息管理系统。加强对丹霞地貌生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价，建立第三方评估制度。按照自然资源统一确权登记办法，依法对丹霞地貌范围内的所有自然资源统一进行确权登记，实现归属清晰、权责明确，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊、监管职责不到位等问题。

（三）编制丹霞地貌资源保护利用总体规划。张掖丹霞地貌不仅仅是旅游资源，更是不可再生、无法复制、弥足珍贵的生态资源，要依照国家法律、法规、技术规范和全市国土空间规划，编制丹霞地貌保护总体规划及专项规划，建立起完善的自然灾害、地质灾害防治体系。遵循保护优先、开发服从保护的理念，按照“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的基本原则，明确发展目标和任务。落实国土空间用途管制，严格项目审批，把对张掖丹霞地貌的开发利用活动限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，保护经济社会发展潜力和后劲。

（四）进一步理顺行政管理体制。充分发挥政府在丹霞地貌保护规划、利用、管理、监督和投入等方面的主体作用，加强政策调节、市场监管、资源整合、规划引导、宣传推广等公共服务职能。整合管理资源，理顺部门职责，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，明确统一管理机构，履行丹霞地貌范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，有效解决管理与行政执法中存在的问题。加大旅游资源整合力度，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，积极推进“管理权、所有权、经营权”分离，逐步形成一体化、高效化、规范化、优质化的旅游行政管理体系。

（五）按照不同保护程度实行分级保护。在不与自然保护区、风景名胜区、地质公园等不同类型自然保护地管理法律法规相抵触的前提下，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，根据丹霞地貌范围内的区域生态环境承载能力，合理划定功能分区，进行勘界立标，实施分级保护。综合地貌特征、生态敏感性、景观风貌、历史遗存等保护因素，按照生态价值和管理目标进行分类，对丹霞地貌资源实施一级保护、二级保护和三级保护。一级保护区域非经批准不得进入，经批准可组织进行参观、科研或国际间交往。二级保护区域经批准可有组织地进行科研、教学、学术交流及适当的旅游活动。三级保护区域经批准可组织开展旅游活动。

（六）建立保护利用长效机制。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与丹霞地貌保护管理的长效机制，在丹霞地貌生态保护、自然教育、科学研究等各领域，鼓励、支持、引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。推进生态产业化和产业生态化，在确保丹霞地貌生态保护和公益属性的前提下，广泛引导社会资金多渠道投入，加强丹霞地貌保护基础设施建設和宣传，为全社会提供优质生态产品和科研、教育、体验、游憩等公共服务。严格丹霞地貌范围内旅游景区景点特许经营权的审批，规范投资经营活动，明确特许经营内容、区域、范围及有效期限，收取资源有偿使用费。建立社区共管机制，兼顾丹霞地貌保护与经济建设和群众生产、生活的需要，通过签订合作保护协议等方式，设立生态管护公益岗位，吸收当地居民参与丹霞地貌保护管理和自然环境教育，共同保护丹霞地貌自然资源。

（七）健全行政执法职权和依据。通过立法，明确保护范围、基本原则、政府责任、部门责任和执法主体，进一步规范丹霞地貌范围内的重点项目、环保设施、乡村改造、宗教场所等建设工程和公益、科考、影视、游乐等活动的审批管理，强化景区旅游经营秩序、旅游安全教育和环境卫生等监督管理，对丹霞地貌资源实行有偿使用管理。建立举报制度和权益保障机制，保障社会公众的知情权、监督权。明确丹霞地貌分级保护区域内的禁止性行为及其相应法律责任，对践踏、损毁丹霞地貌以及挖沙、取土破坏景观等行为设定相应罚则，完善责任追究制度，强化管理机构的自然生态系统保护主体责任。形成以名录和规划为基础，特许经营核准为手段，资源有偿使用费为保障，行政区域和自然保护地齐抓共管、社会各界参与、专门机构综合执法的机制。