践行“全过程民主”的实践探索与理论思考

郑辉 张明君

建立基层立法联系点制度，是党的十八届四中全会提出的关于不断完善社会主义法治体系，深入贯彻习近平法治思想，进一步推进民主立法，切实提高立法质量的一项有力抓手。上海在全国人大常委会法工委的指导下，从试水探路到制度引领再到积厚成势、赋能增效，取得了可喜进步，使之成为生动展示人大制度优势的重要窗口。习近平总书记在上海考察联系点时，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，指出中国的民主是“全过程民主”这一重要论断。本文作者以亲历实践的笔触，透过上海人大基层立法联系点扩点提质这一视角，对联系点的建设推进、实践价值、“全过程民主”的优势及内涵的挖掘进行了实证性考察和初探性思考。令人可喜地看到，在2021年十三届全国人大四次会议修改“一法一规则”（即《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》）时首次将“全过程民主”写入法律，进一步从法律上充分体现了中国特色社会主义民主的真实性、参与性和实效性。因此，对“全过程民主”的深度挖掘和拓展延伸就显得尤为重要。

党的十八届四中全会《决定》提出“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”[1]。为使立法工作更好接地气、察民情、聚民智、惠民生，切实提高立法质量和效率，上海市人大常委会自2016年6月始就基层立法联系点建设进行了探索实践，取得了显著成效[2]，成为实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的实践载体，成为展示中国特色社会主义民主政治优势、讲好立法故事、人大故事、上海故事、坚定“四个自信”的重要窗口，成为实现最广泛最真实最管用的“全过程民主”的有效形式[3]。作为“全过程民主”重要论断的首提地，本文以上海人大基层立法联系点扩点提质为视角，借此就践行“全过程民主”展开实践分析和理论思考，以期使“全过程民主”的伟大实践行稳致远。

一、问题的回溯

党的十八届四中全会《决定》提出“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”[4]。基层立法联系点作为一个新的概念首次在中共中央党内文件提出。随后，全国人大常委会法工委以及大部分省市人大依托所属辖区基层单位探索建立了基层立法联系点，上海市人大常委会于2016年7月建立了首批10家基层立法联系点。

2019年11月2日，习近平总书记在上海考察基层立法联系点时，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，指出中国的民主是“全过程民主”，这是中国特色社会主义民主的一个实现形式和实现路径，要求总结推广这一模式，使国家的重大决策更加有效、更接地气[5]。

全国人大常委会委员长栗战书同志就联系点工作作出重要批示和部署。王晨副委员长在十三届全国人大常委会第十五次专题讲座上，就《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》作辅导报告，回顾了习近平总书记在虹桥街道基层立法联系点考察时的重要讲话精神，指出“全国人大常委会学习贯彻总书记重要指示精神，拟在部分地方增设立法联系点，使立法工作更好接地气、察民情、聚民智”[6]。全国人大常委会法工委领导也多次到上海调研考察基层立法联系点工作，并给予工作指导。全国人大常委会研究室和中央媒体还对“全过程民主”的重要理论和制度建设进行了深入研究和探讨[7]。

上海市委对上海市人大常委会积极推进“全过程民主”，加强基层立法联系点建设高度重视。十一届市委八次全会作出的《全面贯彻落实关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定的意见》，提出“深化探索基层立法联系点制度，拓宽立法建议渠道，强化立法过程民主，夯实立法民意基础”[8]，并将“推动基层立法联系点优化完善和扩大试点”作为2020年重点任务。十一届市委九次全会制定的《贯彻落实人民城市人民建、人民城市为人民重要理念，谱写人民城市建设新篇章的意见》，提出“搭建更多民意直通车平台，推进基层立法联系点各区全覆盖，把听取民意的触角延伸到离群众、离市场最近的地方”[9]。2020年9月召开的上海市人大工作会议印发的《加强新时代人大工作充分发挥人大在城市治理现代化中的作用的意见》，将“自觉践行全过程民主重要理念”[10]专列一节，上海市委书记李强同志要求上海各级人大进一步增强实现“全过程民主”的探索性，推动人大工作守正创新迈出新步伐。2020年11月25日召开的十一届上海市委十次全会审议的《关于制定上海市第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，也对“坚持把全过程民主、实质性民主贯穿到城市生活的各个方面”[11]作出新的部署。

根据习近平总书记重要讲话精神，全国人大常委会主要领导以及上海市委的要求，上海市人大常委会在首批10家基层立法联系点的基础上，于2020年初启动了基层立法联系点的优化完善和扩大试点工作，并积极拓展联系点的功能，努力使其成为“全过程民主”的重要载体之一，积极为“全过程民主”内涵的拓展作出上海贡献[12]。

二、大力推进基层立法联系点建设情况

在全国人大常委会有力指导下，在市委坚强领导下，市人大常委会制定出台《深入学习贯彻习近平总书记在上海基层立法联系点考察时的重要讲话精神充分发挥人大在推进“全过程民主”探索实践中的作用的意见》[13]，共10条，从提高认识、深化探索、制度保障三个方面作出规定，要求全市各级人大常委会在践行“全过程民主”中发挥示范带头作用。

（一）提高政治站位，深刻认识联系点在推进“全过程民主”建设中的重要意义。自2019年12月以来，市人大常委会领导多次带队实地调研推进联系点建设情况，就联系点的优化完善和扩点提质工作专题听取汇报。2020年4月21日，市人大常委会党组书记、主任蒋卓庆出席基层立法联系点“扩点提质”工作推进会并作了讲话[14]，对联系点扩点提质工作明确提出，要求市人大各委员会、各区人大常委会、各基层立法联系点提高站位，充分认识基层立法联系点在推进全过程民主中的重要意义，强调要准确把握联系点的基层属性、立法属性和联通属性，发挥“接地气”的基层优势，向下延伸察民情、向上直通集民智，推动上海地方立法实现“全过程民主”。同时还指出，要按照中央和市委部署，扎实推动基层立法联系点扩点扩围、提质增效;要突出务实管用，紧紧围绕提高地方立法的针对性、操作性、有效性开展工作;要善于资源整合、广泛联系、统筹用好区域内法律资源和社会资源;要注重思想引領，提升和营造联系点的法治宣传教育功能和环境;要夯实法治基础，发挥联系点在特大型城市治理体系中的重要作用;要搭建工作平台，在联系点的建设中培养锻炼干部。认识的深化、目标的明确和行动的统一，为基层立法联系点优化完善和扩点提质指明了前进方向。

（二）全面总结评估，为联系点“扩点提质”夯实工作基础。为全面深入了解各联系点工作开展情况，市人大对推进联系点建设情况开展了系统总结，其内容包括：一是对现有联系点的运行情况、实际效果和存在问题等进行评估，提出优化完善现有联系点的初步建议;二是对有关委员会和区人大常委会推荐的联系点候选名单进行研究和初步遴选，就优化完善本市联系点的设置、布局及作用发挥提出建设性对策建议。同时，为体现独立、客观、公正，委托上海社科院法学所作为独立第三方开展了平行评估研究。通过个别访谈、实地调研、调查问卷、案例分析等多种形式对联系点、市人大各委员会、各区人大法制委员会深入调研，并形成相关调研报告。通过委托第三方评估发现，2016年设立的首批10家联系点，其区域覆盖面和领域代表性尚有提升空间，主要表现在：从空间布局看，首批10家联系点仅分布在本市6个行政区，一定程度上制约了本市各区民意的全面、系统反映，不能完全实现在全市范围内广泛联系市民群众、收集社情民意的功能，也不利于发挥未设联系点的区人大常委会的积极性。从分布领域代表性看，一些联系点设立之初对个别领域的立法发挥了重要作用，但随着探索实践的深入，其行业代表性略显狭窄、功能较为单一，不能全面反映行业领域立法需求的矛盾逐渐显现。随着相关立法任务的阶段性完成以及新的重大战略任务的部署，其继续作为联系点的代表性难免会有所下降。此外，调研中还发现，部分联系点在制度建设、民意征集、组织协调等方面参差不齐，能力和水平有待进一步提升。

（三）优化结构布局，进一步提升联系点在推进民主立法中的效能。通过召开相关工作会议、个别走访、征询意见等形式，市人大常委会法工委（具体承担基层立法联系点的日常工作）加强与市人大各委员会、各区人大法制委和各联系点的沟通协调;就联系点的遴选标准、入选单位、联系点工作规则修订以及联系点个别调整等，多次听取相关方面的意见建议，同步开展共同走访，了解候选单位情况，形成工作合力;主动与市财政局等有关单位进行沟通，及时增补相关行业协会等单位入选联系点建议名单。经过广泛征集、科学遴选和统筹平衡后，围绕贯彻落实自贸试验区临港新片区、长三角区域一体化发展国家战略，贯彻落实十九届四中全会决定部署，提高本市营商环境法治化水平、实现经济高质量发展以及实施国家乡村振兴战略等重点工作，设立新一批联系点共25个，其中继续保留首批中的8个，新增17个。2020年4月21日，市人大常委会召开了“基层立法联系点扩点提质工作推进会”，为新一批25家联系点授牌颁证。按照全覆盖、全过程、全功能的要求，将联系点从10家增至25家，覆盖全市16个区，从街道、乡镇拓展到园区、企业和协会，联系点建设进入到新的发展阶段。

（四）不断探索实践，进一步加强联系点工作制度建设。通过评估发现，完备的制度规范是联系点进一步提高工作效能的重要保证。为此，市人大常委会从完善联系点工作机制和提高效能入手，启动了联系点工作规则的修订工作。通过召开有市人大各委员会办公室、各区人大法制委员会、各基层立法联系点负责人参加的座谈会，听取各方面对联系点工作规则修改完善的意见建议。随后，在全面总结分析联系点实践经验和存在问题的基础上，两轮书面征询了上述各方的意见建议，完成了工作规则的修订。修订后的工作规则共20条，主要从设立联系点的目的、功能定位、管理职责、设立条件、遴选标准、工作职责、工作形式和要求、宣传展示以及服务保障等方面作了规范。与原规则相比，现有工作规则重点对以下内容进行了修改完善：一是强调联系点设立目的，增加了发挥联系点在立法“全过程民主”中的示范引领作用等表述;二是明确功能定位，增加并细化了联系点“基层屬性”“立法属性”和“联通属性”等内容;三是提高设立门槛，对联系点的设立条件分六项作了细化规定;四是增加考核内容，建立联系点动态调整工作机制;五是完善联系点工作职责，强化了联系点在立法前、立法中和立法后全过程参与的相关内容;六是提高工作要求，对联系点开展工作形式、加强法治宣传、联系点工作与社会治理有效结合等方面作了专门规定;七是明确市人大各部门职责，强调各部门有序使用联系点、加强意见建议反馈的同时，注重发挥联系点作用;八是强化服务保障，对联系点的培训指导、人才支持、经费保障、宣传报道等方面作了明确规定。在“工作规则”的指引下，各联系点的工作渐次走上轨道，各项工作机制逐步建立起来，为扩点提质和全过程参与地方立法夯基垒台创造了有利条件。

三、坚持深耕细作，全力推进基层立法联系点在发挥“全过程民主”优势中取得新进展

习近平总书记关于“全过程民主”的讲话为联系点的建设指明了方向。市人大积极开拓进取，驰而不息在深耕细作上做文章。新一批联系点积极主动作为，善作善成提质增效，正朝着“全过程民主”的方向呈现出“八仙过海，各显其能”的喜人景象，全市25家联系点坚持基层定位、百姓视角[15]，积极主动开展工作，通过采取“线上与线下”相结合、专家与市民共参与等方式，广泛征集立法建议，2020年全年先后组织调研、座谈会200多次，征集意见2770条，有247条意见在本市地方立法中获得采纳[16]。譬如，在有力保障疫情防控、支持中小微企业发展、助力优化营商环境、服务国家法律制定、加强普法宣传教育、生动演绎民主实践、增强人大制度自信等方面，积极发挥了基层立法联系点的民意“直通车”作用。具体体现在以下方面：

一是在全过程参与立法上有了新探索。推动联系点参与立法全过程，切实提高立法质量，是市人大常委会对新一批联系点赋予的功能定位。为了实现新的功能定位，联系点多面开花，密集发力。嘉定工业区管委会联系点未雨绸缪，聚焦辖区社会治理、民生关切，跨前一步开展安全生产立法调研，为积极参与下一步《上海市安全生产条例》的修改做好准备;《上海市优化营商环境条例》通过后，市注册会计师协会主动参与到该法规实施后的专项监督中，积极为立法后的实施效果和存在问题收集企业意见建议。此外，新江湾城街道、朱泾镇等联系点也积极参与公共文化和公路管理等立法前调研活动。这样，就由过去只强调“立法中”向“立法前”“立法后”两端进行了延伸[17]。

二是在征集意见渠道上有了新拓展。只有从社情民意中获取充足的“养分”，立法才能结出累累硕果。扩点后，联系点发挥其独特的“毛细血管”遍布基层的优势，短短两个月的时间，征集到的立法建议在数量上和质量上都有大幅度提升。例如，围绕“六稳”“六保”和优化营商环境，市人大就审议修改中的《促进中小企业发展条例》，分五次赴多个联系点开展调研，当面向企业负责人“问计”，许多来自企业一线的声音，如解决企业“融资难融资贵”的瓶颈制约、加强对政府资金监管、探索数据信息开放共享等“企业呼声”，直达立法机关，并在立法中得到采纳[18]。

三是在密切联系群众上有了新举措。以人民为中心，多措并举与基层群众保持密切联系，以法治之力引领和推动改革，服务城市发展，使市民生活更有品质、更有尊严、更加幸福，是提高现代化国际大都市基层治理能力和水平的一个重要环节。这次“扩点”，不仅增加了“直通车”的班次，优化了“直通车”的线路布点，也让“直通车”的形式更加丰富多样[19]。如，崇明区农业农村委联系点依托农技推广中心信息平台，将立法意见征询延伸到基层村居委，畅通“线上+线下”互动手段，实现多点触发、同步征集，直接听取区、镇、村三级意见，在夯实民意基础上打通了“最后一公里”。海通证券有限公司结合上海市公共文化服务立法的意见征询工作，利用公司网络业务平台在客户群体中开展问卷调查。绿色建筑协会注重发挥青年群体作用，通过成立青年委员会，让更年轻的群体发声建言的同時，培养其民主法治意识。

四是在整合社会资源上有了新抓手。扩点后，25个联系点覆盖全市16个区和多个重点领域，成为日常密切联系群众、收集社情民意的平台和“交汇点”。浦东新区工商联联系点发挥统战工作优势，将各级政协委员、人大代表和优秀企业家等纳入专家人才库;田林街道联系点主动将立法信息采集点与党建网络布点并联，组建信息员队伍;曹杨新村街道等联系点注重与代表工作相结合，组织市、区和街镇三级人大代表在联系点召开征集社情民意座谈会;金泽镇人大依托环淀山湖毗邻镇人大的区位优势，将立法意见的征集范围扩大到长三角生态绿色一体化示范区范围内的街镇，为长三角区域协同立法赋能增力[20]。

五是在创新基层治理上有了新成效。各区主动协调区内各部门，研究具体落实方案和保障措施。黄浦区、金山区借鉴市级联系点的有益经验，建立区级联系点，以市带区同步构建立法意见征集的两级网络。区人大常委会主动发挥市级联系点作用，启动区人大决议决定以及执法检查通过辖区内市级联系点征求基层民意工作。市人大常委会还结合年轻干部培养，设立联络员制度，加强对联系点的指导。尤为值得一提的是，市人大常委会基层立法联系点是在学习借鉴全国人大常委会法工委虹桥街道基层立法联系点经验基础上设立的。这次新设立的联系点纷纷赴虹桥街道联系点学习取经，主动将自身作为虹桥街道联系点的信息采集点，接受其委托，在《退役军人保障法》等国家法律的立法调研中征集相关立法建议，实现虹桥街道联系点与市级联系点的互联互通、工作协同，积极为国家立法贡献智慧。

六是在宣传人大制度上有了新作为。人民群众的深度参与，无疑将提升公民法治意识和参与社会治理的工作热情。江宁路街道联系点在参与生活垃圾分类、疫情防控决定等立法过程中，将征集意见、法治宣传、社区共治等有机结合，同步谋划、同步宣传、同步部署，实现了法规通过与实施的无缝衔接。市人大常委会进一步发挥对联系点宣传的制度溢出效应，通过联系点自身宣传和市级媒体宣传，努力讲好人大故事、立法故事、上海故事。据统计，2020年以来国家和本市各类主流媒体对联系点扩点提质工作进行了超过30多次的报道。各联系点也积极运用微信公众号等方式开展形式多样的宣传展示，进一步扩大了联系点的社会影响力。如，四川北路街道联系点采用线下揭牌、线上“云直播”的方式举办挂牌仪式;古北市民中心联系点自2019年11月以来共接待各类参观调研298批次5809人，其中，接待外国议长和议员就有五批次[21]。基层立法联系点的生动实践本身就是重要的普法，让人民群众感受到民主法治就在身边，成为生动展示人大制度优势的重要窗口。许多参加座谈会的市民说，“参与国家立法真光荣，我们的民主是真民主。”“开过各种大会小会，但立法调研会真真切切把自己的意见写进法规。”[22]一些外国议长参观虹桥街道基层立法联系点后表示：中国基层民众能直接参与立法进程，体现了立法的公开和民主，更好地保护公民权益，充分展示了中国民主的制度优势[23]。同时，基层立法联系点也进一步发挥了“家、站、点”的连心桥作用[24]，建立了人大社情民意表达和反映的平台，提高了代表意见建议办理的质效。

四、持续探索完善机制，进一步发挥基层立法联系点在推动“全过程民主”中的重要作用

习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[25]联系点的扩点提质是市人大常委会加强和改进地方立法工作、推动实现“全过程民主”的重要举措。随着联系点建设的有序推进，在助力提高地方立法质量和效率的同时，更要使其赋能增效。因此，联系点的建设与相关工作如何实现无缝衔接和深度嵌入就成为一项新的课题，需要在制度机制上进行探索完善。

一是进一步整合完善协调功能。随着各方对“全过程民主”理论认识的不断深入，联系点征询社情民意的功能不断向立法两端延伸，实现立法前、立法中和立法后各环节的全覆盖，包括立法项目征集、立法起草中的听取意见、立法审议中的意见征询到立法后的执法检查和立法后评估等，联系点承担的任务越来越多样化。一方面，环环相扣的立法民意征集流程，体现了中国特色社会主义民主的全过程性;另一方面，由于各个环节的主导部门不同，信息沟通渠道尚不畅通，往往会造成重复调研、多头联系、缺乏整合等弊端，不仅加重了联系点的工作负担，也影响了工作效率和意见征询工作的严肃性。如，虹桥街道是全国人大常委会法工委的基层立法联系点，虹桥街道古北市民活动中心既是首批市人大常委会基层立法联系点，也是新挂牌的市政府行政立法联系点之一，在联系点设置和项目安排上难免会出现重合情形。相关部门之间有必要建立一个信息互通、资源共享、成果整合的工作平台，以提高工作效率，为联系点松绑减负。

二是进一步完善立法程序机制。要体现“人民城市人民建、人民城市为人民”[26]的立法理念，真正实现立良法、促善治，就必然要在“全链条”的程序设置和立法过程中充分体现民主精神，联系点建设的推进也对立法程序机制提出了新要求。在立法项目的确定、审次安排、意见征询、审议方式、结果反馈等环节的制度安排上仍需不断改进完善，让民意“直通车”和公众“议事厅”[27]的意见建议更好地被吸纳到立法的程序中，切实转化为法治实践成果。

三是进一步改进赋能增效机制。通过走访调研和相关评估研究工作，发现各联系点之间在管理水平、制度建设和人员配备方面存在一定差异。一方面，面对专业的法律问题和较高的工作要求，亟须提升联系点自身的能力和水平。特别是在人员培训、考核评估、经费保障、信息化建设、宣传激励等方面着力下功夫，更好地为联系点提质赋能增效。另一方面，由于联系点的工作并非所在单位的法定职责或者主要职责，各自的资源禀赋也存在差异，过度追求制度的统一性和工作的同质化，反而不利于联系点工作的差异化、多元化开展。在服务和指导中，市、区两级人大应当因势利导，结合联系点自身特点，充分发挥好其自身独特的优势和资源，鼓励其探索创新，凸显联系点的基层性和联通性的属性。

四是进一步加强工作队伍建设。制度的执行，关键在人[28]。一支高水平的专业立法工作者队伍，是联系点意见征询功能切实发挥作用，各项工作有序开展的重要保证。当前，立法工作任务重、時间紧、难度大、要求高。扩点提质后，通过联系点收集到的立法建议在数量和质量方面都有大幅度提升。以《上海市促进中小企业发展条例》的修订工作为例，共有15家联系点单位提出了450多条意见建议，接近以往所有联系点一年提出意见建议的总和[29]。面对纷繁复杂的利益诉求和意见建议，如何进行统合研判吸收、全面及时反馈，这无疑对工作人员的能力和水平提出了更高要求。同时，联系点也是淬炼机关干部基本功的最佳“训练营”，要探索建立“压担子”、正向激励等机制，让机关年轻干部在联系点这个工作平台上切实得到有效历练，从而了解社情民意，提高群众意识、树立群众观点，真正达到培养干部、提高素质的目的。

五、拓展思想内涵，在凝心聚力中推进基层立法联系点建设行稳致远

“全过程民主”是习近平总书记站在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对我国人民民主重要特点和优势的集中表达和高度凝练，充分展现了人民民主的方向性、真实性、程序性、参与性、实效性[30]。深入学习总书记的讲话精神，方向豁然开朗;遵循总书记的重要指示，扎实推进有力。我们一定要提高政治站位，严格在“四个方面”做到“对标对表”，按照市委要求，在深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神、抓好落实党中央交给上海重要任务和建设“人民城市”的过程中，要切实增强探索“全过程民主”的自觉性，充分发挥人大在推进城市治理现代化中的重要作用。同时，通过学习和实践，我们深刻认识到：推进基层立法联系点建设，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的实践载体;是坚持和完善人民代表大会制度，坚持中国特色社会主义民主政治发展道路，实现最广泛最真实最管用的“全过程民主”的有效形式;是贯彻党的群众路线，发挥联系点接地气、察民情、聚民智、惠民生“直通车”作用，推进科学立法、民主立法、依法立法的生动实践;是展示中国特色社会主义民主政治优势，讲好立法故事，坚定制度自信的重要窗口。准确理解并不断拓展其内涵，对推进联系点工作行稳致远十分重要。工作中，我们对这一内涵的理解主要把握了以下几点：

一是注重程序缜密。对于如何发挥基层立法联系点的民主功效，全国人大形成了包括立法决策前、决策中、决策后等在内的完备的程序规则，形成了一整套环环相扣的立法民意征集流程，体现了中国特色社会主义民主的全过程性[31]。面对日益多元的利益群体的纷繁声音，立法者如何取得“最大公约数”，在矛盾焦点上恰如其分“砍一刀”，真正实现立良法、促善治，就必然要在“全链条”的程序设置和立法过程中充分体现民主精神。为此，我们要围绕中央和市委决策部署、重大民生关切和全面推进依法治国，紧盯构建新发展格局、治理之需和民生之痛，通过周延的程序设计，综合开启形式多样的民意表达“直通车”，加强重点领域立法，着力在“补短板、锻长板”[32]加强制度供给与优化立法资源配置上下功夫，探索形成更多富有“上海智慧”的立法成果。

二是涵括内容全面。我国的民主不仅表现在政治选举上，而且还体现在经济、文化、社会等各个领域各个方面。我国的民主不仅是政治选举时的民主，还体现在微观工作和日常生活中[33]。党的十九大报告将“人民民主”从“四大民主”上升为“五大民主”，即在“选举民主、决策民主、管理民主和监督民主”基础上增加了中国特色的“协商民主”[34]，这充分说明了全过程的民主强调横向内容的全覆盖，彰显了人民民主的真谛，让亿万人民在有序的政治参与实践中，以主人翁的意识保障人民民主权利的实现。为此，我们要落细落实人民民主的“全链条”，积极探索各环节上的有效实现形式和途径，做到贯通、衔接、融合，让“众人的事情由众人商量”[35]成为“全过程民主”的重要方式。

三是强调上下联动。人大工作的根基在人民，发挥作用的力量在人民，依法履职的归宿也在人民。谱写人民城市新篇章，尤其需要认真倾听人民声音、真实反映人民诉求、切实保障人民利益，充分发扬民主，使各项决策更加科学，经得起历史和实践的检验。人民民主的全过程从纵向来看体现在国家层面、地方层面和基层层面的民主活动是上下联动的，这样既能上接“天线”举全国之力办大事，又能下接“地气”因地制宜、因时制宜。正是这种上下联动，才能祛除“上有政策，下有对策”的痼疾。同时，通过“上下一心”的倾听和沟通，才会有足够的智慧权衡取舍，才会有足够的胆识创新抉择。为此，我们要坚持人民观，广泛凝聚人民城市共建共享力量，健全人大常委会联系代表、代表联系社区和人民群众的机制，做到对人民负责、替人民代言、为人民谋利。把人民对美好生活的向往作为人大工作的出发点和落脚点，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

四是凸显主体耦合[36]。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法决策体现了“全过程民主”中各类主体的交互关系。在立法实践中，党委、人大、政府、社会、公众、专家等不同主体都参与到这一政治活动中，形成了“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法格局，强调不同主体各司其职、各尽其能。同时，“两代表一委员联系群众制度”[37]也较好地体现了党、人大、政协之间的通力合作。它充分表明，在党的全面集中统一领导下，以民主集中制保障了高效率，也保障了国家制度和国家治理体系的有效运行、充满活力、富有朝气。为此，我们要动员可以动员的人民群众在依法管理公共事务中持续实现知情权、参与权、表达权和监督权，及时回应人民群众的期待和关切。

五是体现治理效能。习近平在2014年庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”标准，包括“国家决策能否实现科学化、民主化”[38]。从古北市民中心和江宁路街道联系点实际治理效果便能看出，“全过程民主”在基层社会治理中的显著优势：通过民主集中制，发挥各方主体的作用和优势，实现系统治理;运用法治思维和法治方式，实现依法治理;通过社区自治服务，满足人民需求和纠纷化解，实现源头治理;通过自治、法治和德治多措并举，实现综合治理[39]。为此，我们要广泛引导人民群众通过民主途径参与城市治理，把发展的目标、改革的任务转化为全市人民的自觉行动，让重大战略实施更有底气，让改革更有穿透力，让高质量发展在法治的轨道上“跑得更快”[40]，更好地把人大制度优势转化为城市治理效能。

六是厚植文化自信。中国传统文化中存在着大量民主协商的因子，它追求的是和谐而非冲突，是合作而非排他，是公益而非私益。这些文化理念为我国以民主协商为突破口深入推进中国特色社会主义民主政治建设提供了得天独厚的文化土壤[41]。在社会主义协商民主中，政治参与是公民平和、理性的参与，参与程度越深，社会就越和谐稳定。这从根本上有别于西方一些国家片面追求“选战取胜”所造成社会动荡，甚至带来国家、社会、族群分裂[42]。从这个意义上讲，我国的民主实践本质上是在吸取西方数百年政治发展经验教训的基础上，在中国共产党和亿万人民的70多年波澜壮阔的伟大实践中，共同开辟出来的一条新路。为此，我们要以聚沙成塔、久久为功的韧劲，探索创新更多富有成效的实现形式，以地方的生动实踐丰富“全过程民主”的时代内涵，以解决问题的实效体现“全过程民主”的成果，以一件件可观可感的民生成果，充分彰显人民民主的真实性、优越性。

上海作为“全过程民主”重要论断的首提地，我们将进一步增强贯彻落实习近平总书记关于“全过程民主”重要理念的自觉性、主动性和责任感，牢记“以人民为中心”的发展思想，秉持“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，开展更多有益探索，创造更多实现形式，以地方的生动实践不断诠释、拓展“全过程民主”的时代内涵，为有效推动人大工作守正创新、切实提高城市治理能力现代化、创造新时代上海发展新奇迹提供富有特色的制度样本。

注释：

[1]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过，新华社同年10月28日受权发布。

[2]参见《上海基层立法联系点收集原汁原味民意，民主立法触角全面延伸》，来源：澎湃新闻，转引自民主与法制网，http：//www.mzyfz.com/cms/faxunkuaibao/xinwenkuaibao/zhengfadongtai/html/1049/2019-12-10/content-1412912.html.最后访问日期为2021年3月5日。

[3]参见郑辉：《“全过程民主”内涵初探》，载《上海人大月刊》2020年第6期。

[4]转引自《基层立法联系点发挥大作用》，载《人民日报》2019年10月31日第18版。

[5]参见马喆：《全国人大上海虹桥基层立法联系点探索全过程民主》，来源：央广网，http：//china.cnr.cn/news/20191208/t20191208_524888542.html.最后访问日期为2021年2月5日。

[6]参见《十三届全国人大常委会第十五次会议在京闭幕》，载《人民日报》2019年12月29日第1版。

[7]参见蒲晓磊：《接地气聚民智传民意：立法联系点推动实现全过程民主》，来源：法制网，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-03/03/content_8446795.html.最后访问日期为2021年3月3日。

[8]参见《十一届上海市委八次全会决议》，载《解放日报》2019年12月21日第1版。

[9]参见《十一届上海市委九次全会决议》，载《解放日报》2020年6月24日第1版。

[10]参见应佳威：《充分发挥人大在推进城市治理现代化中的作用》，来源：观察者网，https：//www.guancha.cn/politics/2020_09_17_565507.html.最后访问日期为2021年2月5日。

[11]参见《上海市十四五规划和2035年远景目标建议》，载《解放日报》2020年12月20日第1版。

[12]参见本刊评论员：《高质量推进基层立法联系点建设》，载《上海人大月刊》2020年第5期。

[13]该《意见》得到了全国人大常委会法制工作委员会的高度重视，将该文件全文刊登在2020年《法制工作简报》上。

[14]参见仲颖：《上海市人大基层立法联系点“扩点提质” 25家联系点名单公布》，来源：上海人大全媒体平台，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2436/u1ai2110

28.html.最后访问日期为2021年3月23日。

[15][20]参见孙鑫：《上海打造“全过程民主”的生动实践》，来源：上海人大网，http：//www.mzyfz.com/cms/rendalifa/lifazhuanti/difangrenda/html/1155/2020-12-07/content-1451614.html.最后訪问日期为2020年12月7日。

[16][29]该数据系根据本市25个基层立法联系点2020年度分别上报的统计报表汇总，随后由上海市人大常委会法制工作委员会甄别确认后得出的最终统计数据。

[17]参见顾一琼：《彰显“以人民为中心”的发展思想和时代内涵》，来源：文汇网，http：//www.whb.cn/zhuzhan/cs/20210311/395512.html.最后访问日期为2021年2月21日。

[18]参见王海燕：《40万中小企业头疼的“融资难”，上海有了“硬核”立法条款》，来源：上观新闻，https：//www.jfdaily.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html？id=2601

37.最后访问日期为2021年2月3日。

[19]参见《上海的这列“立法直通车”，拥有了更强有力的引擎》，来源：腾讯网，https：//new.qq.com/rain/a/20201123A

023GT00.最后访问日期为2021年2月4日。

[21]根据上海市人大常委会办公厅接待联络处（外事处）2020年的相关统计数据。

[22]参见《基层立法联系点接地气聚民智》，载《光明日报》2019年12月16日第1版。

[23]参见李佳蔚：《上海基层立法联系点收集原汁原味民意，民主立法触角全面延伸》，来源澎湃新闻网，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2298/u1ai205822.html.最后访问日期为2021年2月5日。

[24]参见王海燕：《贯彻落实“全过程民主”重要理念》，载《解放日报》2020年11月24日第1版。

[25]转引自《人民日报评论部：紧紧依靠人民推动国家发展——让我们的制度更加成熟更加定型③》，载《人民日报》2019年11月11日第1版。

[26]参见习近平：《人民城市人民建，人民城市为人民》，载《人民日报》2019年11月3日第1版。

[27]参见陈竞雄：《公众“议事厅”让人民群众成为社区“主人”》，来源：共产党员网，http：//www.12371.cn/.最后访问日期为2021年2月5日。

[28]参见人民日报评论员：《制度的生命在于执行》，载《人民日报》2016年7月20日第1版。

[30]参见刘光明执笔：《在深刻认识显著优势中坚定制度自信》，载《人民日报》2019年11月14日第13版。

[31]参见张维炜时评：《“全过程民主”的生动典范》，载《中国人大》2019年第24期。

[32]参见习近平：《坚持高质量发展战略方向 补短板锻长板 加快形成新经济格局》，来源：新华社，转引自中国社会科学网，http：//www.cssn.cn/jjx/jjx_xjpxsdzgtsshzyjjsx/2020

08/t20200806_5166647.html.最后访问日期为2021年3月2日。

[33]参见韩震：《人民民主的强大生命力和巨大优越性》，来源：求是网：http：//www.qstheory.cn/wp/2019-12/04/c_1125304501.html.最后访问日期为2021年2月20日。

[34]参见郭广银：《全面把握以人民为中心的发展思想》，载《光明日报》2018年4月2日第11版。

[35]参见马奔：《众人的事情由众人商量》，载《人民日报》2018年8月24日第16版。

[36]参见郑辉：《实现“全过程民主”的硬核力量》，载《上海人大月刊》2020年第11期。

[37]参见丁远鹏：《“两代表一委员”联系群众制度的调研与思考》，载《公民导刊》2016年第10期。

[38]参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年9月16日第18期。

[39]参见孙培军：《充分认识和发挥人民民主的全过程优势》，载《学习时报》2019年11月27日第5版。

[40]参见李强：《根基在人民 力量在人民 归宿在人民》，载《解放日报》2020年9月18日第1版。

[41]参见《海外网评：为什么说中国式民主是全过程民主》，来源：海外网，https：//news.sina.com.cn/c/2019-11-05/doc-iicezuev7329493.shtml.最后访问日期为2021年2月26日。

[42]参见林尚立：《论人民民主》，上海人民出版社2016年3月第1版，第121-128页。

（作者单位：上海市人大常委会法制工作委员会办公室。本文系上海市人大常委会2020年度重点调研项目的结项成果之一）