基于间断-均衡理论的中国疫苗监管政策变革研究

摘要：近年来，疫苗安全事件引发了社会各界的普遍关注，同时也暴露出我国疫苗监管制度在实施过程中的缺失。2019年6月29日，十三届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《中华人民共和国疫苗管理法》。此时，距2018年吉林长春长生公司问题疫苗案件的发生还不到一年。在厘清该案件的发展始终、危机引发的公众舆论情况以及政府回应情况的基础上，运用公共政策的间断-均衡理论，探索其中所体现的政策制定逻辑，可以得出推动政策变革的四个关键性因素，即焦点爆发与焦点融合、政策图景的负面化、政策场域的开放、党和政府的关注。

关键词：疫苗安全；间断-均衡理论；政策变革

中图分类号：G206文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0082-07

作者简介：宋尚飞，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生。

一、问题的提出

疫苗是指为了预防、控制传染病的发生、流行，用于人体预防接种的疫苗类预防性生物制品，是预防和控制传染病最经济、有效的方法之一。疫苗关系人民群众生命健康，关系公共卫生安全和国家安全。但近年来，疫苗安全事件频频挑战公众底线，导致政府公信力下降，成为影响社会稳定的因素之一。

国务院于2005年颁布《疫苗流通与预防接种管理条例》，规定国家实行有计划的预防接种制度，推行扩大免疫规划。至2006年1月1日，我国对全部上市疫苗实施批签发，即每批疫苗制品出厂上市或者进口时，都需进行强制性检验、审核。2014年7月，我国疫苗国家监管体系通过了世界卫生组织的再评估。2018年7月，长春长生疫苗事件引发了社会各界的普遍关注，同时也暴露出我国疫苗监管制度在实施过程中的缺失。2019年6月29日，十三届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》），对疫苗的研制、生产、流通、预防接种全过程进行监管。该法自2019年12月1日起实施。《疫苗管理法》在政策效力、具体内容方面都不同于以往。作为我国首部疫苗管理领域的专门立法，它坚持以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的“四个最严”为立法宗旨，将疫苗监管提高到国家战略的水平，体现出疫苗管理不同于一般药品管理的特殊性，掀开了我国疫苗监管政策发展的新篇章。那么，为何要进行专门立法？何种原因导致疫苗监管政策发生变革？本文将以间断-均衡理论为研究视角，以疫苗监管政策为研究对象，通过回顾长春长生疫苗事件的发展始终，着重考察引起政策间断式变革的原因。

二、间断-均衡理论：中国疫苗监管政策变革的分析框架

1.间断-均衡理论的逻辑流程和核心要素

间断-均衡理论出现于20世纪90年代初，由Frank Baumgartner和Bryan Jones将其引入公共管理领域，致力于描述和解释兼具渐进性和突变性特征的政策变迁过程，强调政策在大多数情况下都是缓慢发展状态，如停滞不前或渐进修改，但偶尔也会出现不同于以往的重大变革。其最大亮点是解释政策处于长期渐进变迁的情况下，为何会发生偶然性的剧烈变革。为更好地进行分析，需要阐释间断-均衡理论中的几个概念。

首先，注意力理论是间断-均衡理论的基础。之所以在总体渐进的公共政策中偶尔发生间断性的变革，原因在于人们的注意力总是有限的，在多个问题并存时仅能关注部分问题，从而导致未被关注的遗留问题的矛盾累积并爆发。琼斯提出，政策制定者们的注意力会影响政策制定变化[1]。政策制定中的领导人注意力分配是重要影响因素，政策制定的关键在于有限理性的决策者怎么配置有限的注意力。

其次，间断-均衡理论主要包括以下核心要素：子系统政治、宏观政治、政策图景、政策场域和政策垄断。在以美国为代表的西方分权制度情境中，交叉的权限和公开介入的动议促进子系统政治和宏观政治之间可以相互转化[2]。宏观政治由国会、总统以及与其有关的制度构成，子系统政治由不同利益集团主导的政策系统构成[3]。一般情况下，子系统政治负责解决自己领域内的问题，此时政策保持稳定或渐变状态，不会发生大的变革；但当子系统政治没有解决问题，问题进入宏观政治，政策极易发生重大变革。在我国，党和政府及其有关制度组成了宏观政治，有权力决定某一问题的机构和团体组成垄断或开放的子系统政治，如国家相关政府部门所组成的集中、封闭的体系[4]。子系统政治负责对不同类型政治问题的讨论与解决，如环境、卫生、三农等子系统政治。正是多个子系统政治的存在允许同时并行处理多个问题，如果问题进入宏观政治则是一个接一个地串行处理[5]。政策图景指政策是怎样被公众和媒体认识、讨论和理解的，分为正面政策图景与负面政策图景；政策场域指有关问题的决策有权力被哪些机构或团体决定，他们组成了或垄断或开放的子系统政治[6]；政策垄断指由子系统政治组成集中的、封闭的体系，倾向于将其他利益表达者和政治参与者排斥在外，使政策变迁处于可控的、渐进修改的状态[7]。政策图景、政策场域和政策垄断是影响政策间断与均衡切换的关键变量。当政策图景转为负面状态，政策场域处于开放状态时，更易打破政策垄断，促使问题由子系统政治进入宏观政治，政策发生重大变革。

2.中国情境下间断-均衡理论逻辑框架的修正

间断-均衡理论起源于美国，深受美国政治制度与政策制定体制影响，但我国政策体制与西方国家存在根本性差异，需要在此对该理论进行一些必要的修正。间断-均衡理论受到美国两党政治的深刻影响，政策的反对者会利用负面政策形象（政策图景）攻击执政党，以达到上台执政的目的；但在我国，不同群体参与政策大多是为了维护各自的利益诉求而非出于政治目的。如果一个社会问题在舆论发酵下成为政治焦点从而进入中央党的政策议程并能形成共识，那么极易引起政策的间断性变革[8]。

《疫苗管理法》的制定，有利于规范疫苗生产周期的管理，是一次重大的间断性变革。中国情境下的间断-均衡理论可以较好地解释本次变革的原因。在信息高速發展的时代，通过媒体的报道和传播，公共危机事件引起公共舆论，形成政策图景。当危机事件作为异常情况进入开放的政策场域时，能很快吸引宏观政治系统中决策者的注意力，使得政策问题由原本各自负责的子系统政治（卫生部门和药监部门为主的子系统政治）进入宏观政治，打开了社会问题上升至政策问题的“机会之窗”。在宏观政治系统中，中央决策层的价值取向往往能够决定政策变革的速度、方向与内容。

三、长春长生疫苗事件回顾

1.案例简介

2018年，疫苗安全问题再一次成为社会关注的焦点。2018年7月15日，国家药品监督管理局发布通告指出，长春长生生物科技有限公司（下称“长春长生”）在冻干人用狂犬病疫苗生产过程中存在记录造假等严重违反《药品生产质量管理规范》（药品GMP）行为。几天后，舆论彻底失控。7月20日，长春长生再因2017年10月27日被调查的“百白破疫苗效价不合格”被行政处罚公示，这也表明该企业在不到一年内再曝疫苗质量问题，彻底引发公众的愤怒情绪。在此次事件中，吉林省食药监局对整个“百白破疫苗效价不合格”事件调查近9个月，但纵观长春长生疫苗事件的舆论发酵到政府给予有效回应，仅仅经过了约1个月的时间，甚至最后使得疫苗管理上升到了立法层面。

2.疫苗事件演变情况

（1）网络舆情发展态势

网络舆情危机是通过互联网传播的负面或突发事件，网络公众对事件或现象中焦点和热点的态度、意见、情绪、观点和信念等的总和。本文基于对百度搜索词数据的分析，构建了反映社会舆情基本面状况的百度舆情指数，来分析此次事件中的公共舆论发展态势、公众态度和最终结果。百度指数包含搜索指数和媒体指数，可以代表性地反映公众关注度和媒体关注度。

长春长生疫苗事件的网络舆情在时间上分为两个不连续阶段。2017年11月，长春长生首次出现疫苗质量问题，该公司另一个疫苗产品——百白破疫苗在药品抽检中，检出其一个批次产品效价指标不符合标准规定。该事件发生后引起了小范围、短时间的公众舆论反应，持续时间约为2017年11月4日到2017年11月6日，最高搜索指数约为3800，最高媒体指数约为20，公众和媒体的关注度都较低。直到长春长生疫苗事件发生后，舆论才得以真正爆发。由图2可知，长春长生疫苗事件（截取2018年7月21日至2018年8月20日）在整体上基本经历了“发生-爆发-平息-小爆发”四个阶段，其中第一个“爆发”阶段（7月23日）对推动事件处理的作用更大，后一个“爆发”发生在事件处理结果公布阶段。

2018年7月21日（第1天），一篇名为《疫苗之王》的自媒体文章被广泛转发，成为引发舆论对问题疫苗事件进行评论和分析的导火索。7月22日，李克强总理就疫苗事件作出批示：此次疫苗事件突破道德底线，必须给全国人民一个明白的交代。国务院要立刻派出调查组，对所有疫苗生产、销售等全流程全链条进行彻查，尽快查清事实真相，不论涉及哪些企业、哪些人都坚决严惩不贷、绝不姑息[9]。与此同时，《人民日报》《光明日报》、央视网等相继就该事件发表评论，针对问题疫苗流向哪些地区、长生生物是否隐瞒事实、政府监管存在漏洞等方面提出质疑[10]。7月23日，习近平总书记对该疫苗事件作出重要指示，有关地方和部门要高度重视，立即调查事实真相，一查到底，严肃问责，依法从严处理。要及时公布调查进展，切实回应群众关切[11]。之后，各大媒体争相报道，将事件舆论推向顶峰，公众和媒体的关注度在7月23日达到峰值。

（2）网络舆情属性分析

长春长生疫苗事件引起了我国民众对疫苗产品品质安全的恐慌。经过舆情统计发现，负面情感的舆论更多聚焦于公众对疫苗安全和監管不当的焦虑和担忧。许多公众人物也在社交平台表达了质疑与愤怒，让事件的传播范围与传播规模扩大。网络舆论“群体极化现象”的放大效应，将问题的影响范围扩大了[12]。值得注意的是，在此次舆论中关于“要求从重处理涉事人员及企业”“现行的疫苗监管体系存在漏洞，需要反思与改进”等言论比比皆是。

疫苗安全事件发生后，随着网络舆情的攀升，政府高层立即作出批示，要求彻查问题疫苗的流向，表明政府的态度和立场，满足了公众的知情权。官方媒体及时发布事件处置信息，及时回应公众关心的问题，对处理该事件起到了重要的积极舆论引导作用。

（3）疫苗事件处理结果

2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提请审议，这是我国首次就疫苗管理立法。这部被评价为“全球第一部单独对疫苗的综合性法律”，是对2018年7月爆发的“长春长生问题疫苗案”的集中回应，也被视为疫苗行业重塑市场信任、迈向改革与创新发展的契机。《疫苗管理法》在立法层面对近年来疫苗问题事件暴露出的问题及社会各界对疫苗安全的广泛关注给予了回应，取得了巨大的进步。按照法规，将对疫苗生产、流通、预防接种的全生命周期进行监管；对违法行为的处罚标准也在法案修订过程中数次提高。

四、中国疫苗监管政策变革的动因分析

媒体和社会公众作为促进政策变革的重要行动者，其对转变政策形象和决策注意力的贡献不能被忽视。

1.焦点爆发与焦点融合

在公共政策的间断式变革中，焦点事件在初始时期起触发作用，在促进政策制定的过程中起强大助力作用。比较百白破疫苗事件与长春长生疫苗事件的处理结果可知，如果仅仅是焦点事件爆发，引起的关注度低，不会得到快速的处理；但当焦点事件与媒体相结合时会扩大事件的影响范围，进一步推动公共舆论的爆发。媒体被描述为有力的议程推动者，有部分学者研究发现，政府的关注度与媒体的报道量密切相关。

在移动互联网时代，微信和微博等社交媒体成为公众最主要的交流平台。有数据表明，在此次网络舆情的传播过程中，微博占据了所有信息来源的88.02%[13]，网络的便捷性导致信息传播渠道多样化，微博、微信等新媒体作为“社会舆论的放大镜”效应更加凸显。通过大幅报道与线上讨论，吸引了很多没有直接利益相关但极具社会责任感的公众参与讨论，促使疫苗问题转化为政策问题，进入政策议程。

疫苗监管政策自出台以来就处于不断完善的过程中，难免存在漏洞或不足。有媒体历数近几年的疫苗危机事件，引发大量的转发和评论，形成了1+1>2的效果，焦点融合造成的影响远大于单事件的影响，导致以往的矛盾不断累积，但又没有得到真正的解决，最终在长春长生疫苗事件中爆发。

2.逐渐负面化的政策图景

政策图景是指有关政策的价值和信仰，其又被称为“政策形象”，泛指某项政策在媒体和公众中怎样被理解和讨论，政策图景负面化意味着人们对疫苗监管政策产生不满。具体而言，媒体、公众以及领导态度对负面政策图景的形成都起了作用。互联网时代，疫苗事件披露后，媒体能够极大地聚集网民的注意力，经过自媒体的解读与传播，舆论快速发酵且到达了巅峰，此次焦点事件也形成了围观效应，许多没有直接相关利益者都加入进来。在公众和媒体的讨论中，负面信息占比更大，逐渐形成负面的政策图景并且不断地增强。

新媒体与传统媒体也在彼此不断呼应和借力，从而不断深化对疫苗事件和政策的信息挖掘，推动了负面舆情的聚合。新媒体往往能够及时挖掘疫苗事件热点，具有先发优势，而在事件曝光后，传统媒体往往又能够进行深度报道和深度挖掘，因此负面焦点事件发生时，这种新媒体与传统媒体交相呼应所产生的舆情聚合也会加速负面政策图景的形成。此外，新媒体的发展与应用可以促进官方媒体与公众之间的互动和交融，推动民意进入政策场域中[14]。

值得一提的是，政策图景并不完全是由公众或媒体自发形成的，国家执政理念也会影响政策图景的形成。近年来，国家强调“总体国家安全观”，坚持以民为本、生命至上。基于此，针对疫苗安全事件相关主题的热切讨论，党和政府进行了回应，最高领导人的指示使得“变革疫苗管理制度”“加大惩罚力度”等公众诉求得到了回应，宏观政治层面对疫苗危机事件的处理态度一致，公众的关注度和负面舆论也随之更高，更易形成负面政策图景。

3.党和政府的关注

有研究表明，相比普通事件，问题性质严重、具有显著性特征、影响范围更广的事件往往更能引起领导的重视。当政策图景转入负面时，借助于新媒体平台，网络舆情能够更快速传播并与官方媒体形成良好的互动，促使疫苗安全问题进入决策者的注意力中心。

顶层主体通过对某事件聚焦关注，以讲话、指示等方式直接强制落实解决，治理力度之大，效率之高远超常规方式[15]。最高领导人的关注一定程度上是推动疫苗监管议题进入宏观政治系统的“催化剂”。我国的政策文件和相关讲话发言常常以“高度重视”体现领导注意力的聚焦[16]。具体来说，在长春长生疫苗事件下达的指示中，很多用词均表示了最高领导人对该事件的关注，如习近平总书记强调“有关地方和部门要高度重视”，李克强总理指出要“严惩不贷、绝不姑息”。在科层制下，上级领导的关注度会直接影响下级部门的选择，促使上下一心、迅速行动。在党中央领导人发出指示后，全国人大常委会立即行动起来并整理了现行有关法律、行政法规中的规定，提出了专门立法的想法。专门立法首先就是要贯彻党中央的决策部署，对疫苗管理制度进一步健全完善[17]。

4.政策场域的开放

开放的政策场域让越来越多的人可以直接或间接地参与政策制定，这表示专家学者、民众都能通过合法且便捷的途径表达个人意愿。当前公共政策制定中公民参与形式主要有公民调查、公民会议、听证会、专家咨询等。在疫苗管理法草案审议过程中，十三届全国人大常委會第一次审议后即向全国各省级书面征求意见，二审后再次向社会公开征求意见，尽可能做到最广泛、最大范围地征求意见[18]。

政策场域的开放也使得专家学者可以参与政策制定，并就疫苗监管存在的问题提出合理建议。专家学者可通过主持参加课题、参与加强疫苗安全相关法律法规的起草、公开在学术期刊发表文章等办法，来影响疫苗监管政策的形成[19]。

在政策制定过程中，关于改进疫苗监管政策的提案和议案屡次出现。如武维华（全国人大常委会委员）提出要增加疫苗监管有关条款，涵盖疫苗从注册、审批、接种、使用的全过程；张健（全国人大代表）建议，完善疫苗、药品管理法律法规经济处罚适用标的，将静态的金额调整为动态的人均可支配收入，使其经济处罚标准可随经济发展适应新时代新形势新要求。

五、总结与展望

以间断-均衡理论为研究视角，通过探究疫苗安全事件引起的政策变革发展进程和动因，可以总结出促进政策变革的逻辑：社会发生矛盾与冲突时，危机事件由于没有及时得到解决，加上媒体的传播与加工，负面的政策图景形成并迅速壮大；在注意力有限的情况下，性质更为严重的事件在“普通问题”中凸显，引起了宏观政治层面党中央的高度关注，进而促进形成了政策间断式变革。

这种变革逻辑具有一定的优势：一是能快速解决当前急迫的社会问题，改善政府形象、提高政府公信力，在一定程度上可以促进政策创新等；二是能解决最具有社会影响力的问题，为社会政策创新提供特殊“窗口”。不过，这种变革逻辑也存在一些不确定的因素，如在这种逻辑之下，政府虽然会迅速作出回应，但能否转化为政策问题、进入政策议程多是取决于焦点事件的影响。又如，问题之所以能够进入宏观政治系统，主要是因为某个突出的社会问题引起了中央的关注。宏观政治系统的领导会依靠纵向压力传导机制对各级政府和有关部门形成压迫感，促使社会问题快速解决。但是这种政策制定模式会强烈冲击理性的决策程序，在一定程度上会影响政府原有的工作部署，长此以往不利于培养科学决策和问题识别方面的能力。

本研究基于长春长生疫苗事件的单案例研究，具有典型性但是缺乏代表性。后续的研究需要将其置于更为广泛的公共政策之中，并进行进一步验证和修正，以更为宏观的视野推动间断-均衡理论本土化。同时，对我国疫苗监管政策变迁的研究仍需进行更为全面的跟踪考察与分析论证。

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责任编辑：马程