县级领导干部非常态治理能力培训标准化研究

摘要：县级领导干部在应急处突中承担了重要的一线领导工作，因此，需要不断提升其非常态治理能力。为做到有效地“分层分类、科学施训”，需要立足县级领导干部非常态治理能力素质构建模型，科学诊断培训需求，综合应用多种方法，探索培训模式和机制创新，进行内容、课程、流程等设计的科学化研究，建立规范化、制度化的培训体系。

关键词：县级领导干部；非常态治理能力；能力素质模型；培训标准化

中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0109-04

基金项目：2020年度四川省社会科学规划青年项目“四川长征干部学院联合共建中干部教育培训标准化研究”（SC20C052）。

作者简介：吴蔚，中共四川省委党校（四川行政学院）应急管理培训中心讲师，博士。

党的十九届四中全会提出：“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”2020年，抗击新冠肺炎疫情的过程突出反映了加强领导干部非常态治理能力提升的重要性。地方政府在应对突发事件的非常态治理中，大部分都建立了以“党政一把手为主任的应急委员会+党政分管领导为指挥长的专项指挥部”为蓝本的“应急委（1）+专项指挥部（N）”指挥体系和非常态治理机制。在地方的非常态治理模式下，担任指挥长的县级党政领导干部治理能力与水平对突发事件的有效处置十分重要。

为了精准、有效、灵活应对疫情，中央提出了以县域划分作为抗击疫情战区的基本单位，根据各地实际情况因地施策。因此，在突发事件发生时，县级领导干部处在最前沿的指挥位置，需要不断提升其应急处突能力[1]。而突发的危机事件往往都超出了经验性知识范畴，使得非常态治理能力很难有在实践中成长的机会，亟须通过培训制度提升。

一、县级领导干部培训标准化建设的意义

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，要求“加强各级领导班子建设，完善干部教育培训和实践锻炼制度，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力”。《2018—2022年全国干部教育培训规划》和《2019—2023年全国党员教育培训工作规划》都提出，“干部教育培训是干部队伍建设的先导性、基础性、战略性工程”，突出强调教育培训要“体现不同领域和群体特点”，加强能力素质培养的规范化建设。就我国的实际情况而言，围绕治理能力提升，建立分层分类的干部教育培训规范化标准体系，是新时代干部队伍建设的重要目标。

相对于党政干部的教育培训，专业性更强的教师、医生等培训的标准化建设步伐更快。2018年，教育部印发了《中小学幼儿园教师培训课程指导标准（义务教育语文、数学、化学学科教学）》。中国医师协会2018年发布了《住院医师规范化培训内容与标准（试行）》；2019年发布了《中医住院医师规范化培训标准（试行）》。这些标准的推出，旨在通过科学诊断培训需求，分类、分层设计递进式培训课程，采取逐步健全、形成体系的思路，构建针对具体培训对象完整的培训指导标准。

2015年10月，中共中央印发《干部教育培训工作条例》，把“县处级以上党政领导干部和优秀中青年干部”作为培训重点，并提出按照“不同类别、不同层次、不同岗位”进行分类分级，实施全员培训，增强针对性，确保全覆盖。突出打造“政治过硬、本领高强”的党政领导班子，加强地方党委、政府“关键少数”的“党性修养+能力建设”，构建包括“内容选择、课程设置、流程设计、方法应用、机制创新”等结构清晰、内容完整、系统全面的干部教育培训标准化框架体系，具有非常重要的现实意义。

二、县级领导干部培训标准化建设的理论基础

从培训标准化建立的国内外研究历史来看，相关研究主要基于Schultz和Becker提出的人力资本理论、Mc Clelland等提出的胜任力理论以及Parl Lengrand等提出的终身学习理论等。培训标准化的研究始于工商管理领域，尤其是企业的骨干人员培训方面。随着新公共管理运动的兴起，如何运用相关成果提升公共部门人力资源水平，逐渐成为研究热点。目前，针对公共部门、社会组织等领域形成了“P”（Public，公共管理研究）进路和“B”（Business，工商管理研究）进路的融合。

最典型的研究进路：普遍认为能力素质（competency）是个体胜任某个行业或工作岗位的知识（knowledge）、技能（skills）、态度（attitude）以及其他特质（characteristics）等的整合[2][3]。通过聚焦能力素质，运用胜任力模型（如冰山模型、洋葱模型等）构建能力素质模型，进而围绕这些模型，应用相关的认知心理学、教育技术学成果，如建构主义学习理论等，研究“Smith-Ragan”等培训课程设计模型，以及培训模式方式和评价方法创新，如柯氏（Donaldx Kirkpatrick）评估法、考夫曼（Kaufman）五层次评估模式等，以提升相关的培训绩效。

国际标准化组织（ISO）在1999年颁布的《ISO10015：质量管理——培训指南》在很多企业的内训中得到广泛应用，但此标准是人力资源培训的指南性标准，在实际应用中要根据具体的对象进行细化和具化。很多国家，如美国、英国等都探索构建了公务员通用核心能力素质模型，以期对人员的任用和培训构建具有普遍指导意义的框架体系。借鉴企业、大学制订的工商人员培训标准框架，英国、新加坡等国家都针对某一类型的公务人员制订了相应的培训标准来指导实践，这些标准对培训的内容、组织、试图达到的效果以及如何评价做了基本的规定。

随着国外人力资源开发等理论和方法的引入，胜任力模型等相关方法也应用到我国的实践中。公务人员和领导干部培训中，注重量化分析、针对不同群体进行需求分析和建立相应的培训标准化流程建设也逐渐开展起来。我国于2004年颁布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》指出，希望通过建立普遍适用的标准框架来指导公务员的培训、选拔和任用。但实践表明，不加区分、笼统的普遍性标准过于宽泛，理论意义大于实践意义。根据实践需要，我国的干部教育培训研究应该更加聚焦于分类分层，提高针对性和实效性等方面。目前，基于胜任力视角，从建构主义、人本视阈、新技术应用等方面，研究提升干部教育的针对性和有效性，探讨培训绩效评价和策略优化，探索方式方法的创新发展等相关研究更加细化、深入、丰富。但由于领导干部岗位的多样性和对能力素质要求的復杂性，分类分级培训标准化、规范化建设的实践和研究都还处于初始探索阶段。

三、县级领导干部非常态治理能力培训标准化建设路径

干部教育培训既可以助力国家治理现代化的实现，同时，其制度体系建设和能力建设本身也是治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。县（市、区、旗）党委和政府领导班子及其成员是一个群体边界相对清晰，能力要求相对一致，承上启下作用明显的特殊群体。针对这一群体，立足“分层分类”“学以致用”等干部教育培训的实践导向，构建结构清晰、内容完整、系统全面的培训标准化框架体系要解决好如何设置内容、如何设计课程、如何组织实施、如何进行绩效评价、如何改进运行机制等相关问题。

1.构建县级领导干部的非常态治理能力素质模型

围绕如何提高在非常态治理中决策的科学性，加强制度执行力和落实群众路线，实现科学、民主、依法的决策和执行，必须以问题为导向，发现县级党政干部在实际治理过程中实际能力与现实需求的差距。从县级党政领导班子和领导干部两个维度出发，围绕非常态治理能力提升目标，建立可操作、可细化、可测量的能力素质模型是构建培训标准化体系的基础。

在对干部的能力素质研究中以“县处级党政干部”为对象的较多，如2016年国家社科基金重点项目《完善中国县处级党政领导干部考核评价体系和奖惩机制研究》对县处级党政干部胜任力进行了实证调查[4]，但是针对县级党政干部专门的能力素质模型构建的研究不足。一些学者注意到了县级党政干部与其他处级干部具有不同的特殊性，对此群体的能力素质模型也进行了一定的研究，如对县级党政干部的绩效评价和思想政治道德素质、能力水平等进行的实证调研和统计学分析。

构建县级领导干部的非常态治理能力素质模型，首先，要厘清县级领导干部的职责清单与非常态治理能力的共性要求，分析县级领导干部非常态治理能力提升的内外部因素，包括班子结构、组织氛围、政治生态、个体特质、性格及行为因素等；其次，要结合对县级领导干部人口的统计学变量分析，包括文化水平、任职年限、年龄、性别、民族、职务类别、政治背景、专业等，运用文献计量学分析、德尔菲访谈和内容分析法等方法，开发县级领导干部非常态治理能力的构成维度、指标要素；最后，要对这些构成维度、指标要素进行实证检验，形成县级领导干部非常态治理能力要素与结构模型。

2.构建县级领导干部的非常态治理能力培训内容设置标准菜单

从目前来看，我国党政领导干部教育培训中非常态治理能力培训主要是以针对突发事件的应急管理为主要内容。通过对中央党校、全国省委党校行政学院、社会主义学院、各地干部培训学院以及中组部和各省委组织部认定的干部教育基地、高校等开设的县处级领导干部培训课程进行收集、整理、归纳情况来看，培训课程大致可以三个方面进行统计分析：从范围上，可分为公共卫生事件、自然灾害、生产安全事故、社会安全事件等；从能力提升上，可分为应急救援、善后处置、舆情应对、恢复重建等方面；从形式上看，可分为理论教学、案例讨论、预案演练、现场模拟等教学方式。

目前，很多培训课程的科学性、针对性、有效性和实用性还有待加强。在科学性方面，很多培训并非基于县级领导干部非常态治理能力培训需求调查进行设计。在针对性方面，很多课程在内容设计、教学形式上与能力提升的需求匹配度与针对性分析不够[5]。有效性和实用性更是目前很多课程的硬伤，有些培训不是照本宣科就是从理论到理论，与县级领导干部实际面临的问题基本脱节，很难激发受培训者的兴趣。

随着国家制度四梁八柱的框架建立完成，在制度和法律框架内开展治理活动将成为稳定态。非常态治理虽然对于个体和局部地方来说具有明显的突发性和特殊性，但是从整个人类历史发展和国家治理来看，绝大部分都是有先例可循，具有一定的共性和规律性。因此，就县级领导干部非常态治理能力提升培训来说，在充分发挥各类主体自主性和灵活性的基础上，需要实现更高层级的统筹和规范运行，在课程设计上要逐步提升教育培训标准化比例，形成基于县级领导干部非常態治理能力素质模型的培训课程内容菜单库。

3.构建县级领导干部非常态治理能力培训精准化管理系统

随着技术的进步和全国干部教育培训体系建设的制度化、规范化和标准化，很多县级领导干部非常态治理能力提升培训的精品课程将会形成“全国一堂课”“全省一堂课”同心圆涟漪扩散机制。干部在线教育平台与在线课程、“学习强国”等干部培训App等网络教学内容和形式的增多普及，以及对县级领导干部教育培训绩效评估和调训、述学、评学、考学等制度安排，都要基于大数据技术和信息技术，建立县级领导干部教育培训精细化、精准化管理系统。

在此基础上，精准化管理系统的建立，需要整合中央党校（行政学院）和各级党校（行政学院）、社会主义学院为基础的培训资源（包括内容、课程和师资）。地方党委的组织部门要通过建立干部教育管理的精准化管理系统，加强对培训内容的需求调查和参训人员的动力机制设计[6]，加强对培训的效果分析，形成培训内容形式适应需求的动态反馈和调整机制。

参考文献：

[1]陈新明，萧鸣政.公共危机下地方党政领导干部的综合治理能力及其提升路径研究[J].领导科学，2020（7）.

[2]Spencer L M，McClelland D C，Spencer S M. Competency assessment methods：History and stateoftheart[M].Hay/McBerResearch Press.1994：84.

[3]Shippmann，J.S.，Ash，R.A.，Batjtsta，M.，Carr，L.，Eyde，L.D.，Hesketh，B.et al.The practice of competency modeling[J].Personnel psychology，2000， 53（3）.

[4]胡月星.县处级党政领导干部胜任力的实证调查[J].中国人事科学，2019（1）.

[5]谢晓峰.精准提升新时代领导干部应对突发事件的能力[J].领导科学论坛，2019（1）.

[6]刘树峰.增强干部教育培训的针对性和有效性研究[J].领导科学论坛，2020（17）.

实习编辑：庞子玥