施工企业PPP项目的主要风险研究

詹敏（教授）

（浙江长征职业技术学院 浙江杭州 310023）

一、引言

PPP是一种基础设施建设的公私合作模式。社会资本的介入不仅解决了建设资金短缺问题，还可以发挥公私合作双方的优势，降低成本和提高效率。因此，我国积极推进PPP项目，越来越多的基础设施项目采用PPP模式。面对传统领域萎缩、传统经济转型等变化，施工企业积极参与PPP项目已成为必然的趋势。然而，由于PPP项目投资大、时间长和合同结构复杂等特征，PPP项目在实际运用中遇到了不少问题，失败案例屡见不鲜，项目的巨大亏损可能导致企业陷入困境甚至破产。因此，PPP项目的风险防范对施工企业来说十分重要，而风险识别是风险防范的基础和关键，对施工企业PPP项目的主要风险研究已成为重中之重。

目前，不少学者对PPP项目风险和施工企业PPP项目的主要风险进行了研究，取得较大进展，但还存在一些不足。第一，PPP项目的风险分类交叉重叠，缺乏系统性和目的性。第二，针对施工企业PPP项目主要风险的识别缺乏针对性。第三，风险识别未考虑社会进步带来的变化。第四，风险识别未考虑某风险对其他风险的影响。也有学者认为，PPP项目风险分配的不公平、不合理、不适宜也是影响PPP项目落地或成功的关键因素。当前的PPP项目风险分配框架只是明确了主要的风险类别，但缺乏系统的风险分配机制，从而导致PPP项目出现风险（王文书，2021）。因此，本文基于PPP项目失败案例，总结出以施工企业（社会资本企业）、政府主体（参与PPP项目的政府机构）和外部环境三部分构成的风险分类体系，从施工企业PPP项目的专业性、优劣势、动态视角和对其他风险的影响四个方面，详细分析了施工企业PPP项目的主要风险。

二、施工企业PPP项目主要风险的初步分析

（一）基于系统性和目的性的PPP项目的风险分类

目前，PPP项目的风险分类不够清晰，不利于风险识别。有些学者在风险分类中存在风险概念不当和范畴不清，如国家风险包括政府失信风险、政府腐败风险、不可抗力风险、公众反对风险（莫吕群、刘明，2017）；部分学者将风险项目阶段分类与风险损失原因分类交叉，如政策风险、市场风险与建设风险、运营风险相提并论（尹海滨，2017；马海峰、丁晓欣，2017；王秀萍，2016）；部分学者列举的风险类型未包括PPP项目多个主要风险，如缺少政府决策失误风险、政府失信风险、项目唯一性风险、融资失败风险等（莫吕群、刘明，2017；尹海滨，2017；李涛、夏凡，2019）。可见，现有研究对PPP项目的风险分类缺乏系统性和目的性。

进行风险分类的主要目的是为了能更好地识别风险和管控风险。因此，风险分类首先应满足风险分配的需要，使得PPP项目风险分配优化、风险收益对等和风险可控；其次应有利于风险充分识别，能够避免疏漏，即形成风险分类的体系；再者能够体现风险对社会资本方或企业的重要程度，有助于对风险的初步评估，从而确定主要风险。对此，本文将PPP项目风险按照风险来源或产生的主体进行分类，可以分为政府主体风险和施工企业（社会资本）风险以及外部环境风险三方面，其中施工企业风险是施工企业自身产生的风险，如融资风险、运营经验缺乏，显然应该由施工企业承担，它对施工企业产生直接影响，最为重要；外部环境风险包括法律变更、公民反对、收益减少和不可抗力等，公民反对风险、法律变更风险应由政府主体承担，收益减少风险和不可抗力风险可由双方共同承担等，它对施工企业产生直接和间接影响，较为重要；政府主体风险包括政府不到位、政府决策失误和政府官员个人腐败等，应该由政府主体承担，它们也会对施工企业产生影响。

（二）基于失败案例的PPP项目的风险识别

不少学者通过PPP项目失败案例进行了主要风险的识别。张兵等（2019）基于30个案例对PPP项目失败风险及其组态进行研究。刘华、冯雪（2020）对国内32个PPP项目失败案例的风险进行了分析。本文借鉴这些PPP项目失败案例，并查阅相关资料，从中选择了描述较为详细的26个案例，根据上述风险分类方法进行详细分析，得到了PPP项目的风险，如表1所示。

表1 PPP项目的风险分析

在表1中，上海大场水厂和北京第十水厂审批延误风险均因公民反对导致，已在公民反对风险体现，故不予考虑；湖南某电厂融资失败是因为国际形势变化，导致不可抗力风险。

（三）基于失败案例的PPP项目风险分析和施工企业PPP项目的主要风险

由表1可以看出26个案例的PPP项目主要风险和12个案例的施工企业PPP项目的主要风险。具体分析如下：

1.社会资本风险。26个案例中，社会资本（企业）风险共15项，其中融资失败风险5项，缺乏经验技术风险4项，签约失误风险3项和成本上涨风险3项。12个施工企业PPP项目案例中，施工企业风险共10项，其中融资失败风险4项，缺乏经验技术风险2项，签约失误风险1项和成本上涨风险3项。

2.外部环境风险。26个案例中，外部环境风险共22项，其中收益减少风险12项，公民反对风险4项，法规变更风险2项，审批延误风险2项，配套延误风险1项，不可抗力风险1项；在12项收益减少风险中，项目唯一性风险5项，收费减少风险4项，产能降低风险3项。12个施工企业PPP项目案例中，外部环境风险共6项，未涉及公民反对风险、法规变更风险、配套延误风险和不可抗力风险；6项均为收益减少风险，其中项目唯一性风险5项，收费减少风险1项，产能降低风险未涉及。

3.政府主体风险。26个案例中，政府主体风险共14项，其中承诺不到位7项，决策失误风险5项，人员观念保守风险1项，官员个人腐败风险1项。12个施工企业PPP项目案例中，政府主体风险共8项，其中政府失信4项，政府决策失误风险3项，人员观念保守风险1项，官员个人腐败风险未涉及。

具体如下页表2所示。

表2 基于失败案例的PPP项目主要风险和施工企业PPP项目主要风险

三、基于专业性、优劣势、动态性和对其他风险影响的施工企业PPP项目主要风险确定

（一）基于专业性的主要风险确定

从表2可知，总体上施工企业PPP项目的主要风险，与整个PPP项目的主要风险基本一致。但是，施工企业PPP项目的主要风险，受专业性影响，外部环境风险中的公民反对风险、法规变更风险明显比整个PPP项目的主要风险要少，这主要原因是水厂、电厂项目涉及环保和水价、电价，与法规和公民的切身利益密切相关。

（二）基于优劣势的主要风险确定

一些学者对施工企业PPP项目进行风险识别，认为主要风险为技术风险、组织风险、管理风险、安全风险、质量风险和进度风险等（马海峰、丁晓欣，2017；曹英杰，2018；侯力纲、崔伟浩，2019）。本文认为，这些风险均是施工阶段的风险，对非PPP项目施工企业而言可能是主要风险，但对PPP项目施工企业未必是主要风险。施工企业参与PPP项目，一般认为自己具有优势，能够克服施工阶段的风险。施工企业参与PPP项目，涉及投入大量资金，面临融资失败风险。对于大型国有企业，资产多、银行授信高，融资失败风险相对较小；而对于民营企业，银行等金融机构对民营企业的贷款门槛更高，很多银行还提出需要股东担保、资产抵押等条件（孙倩、吴涛，2019），许多民营施工企业采取相互担保方式，其结果很可能因资金链中断陷入困境。征地拆迁工作以往由建设单位完成，现在PPP项目施工企业可能需要承担征地拆迁，而这项工作难度非常大，往往会增加相关费用和拖延工程进度（赶工），存在成本上涨风险。此外，施工企业对PPP项目的运营和维护缺乏经验，也具有较大风险。罗珍妮（2017）对某国有大型建筑企业参与的4个PPP项目案例进行研究，得出医院迁建项目由于环保部督查导致部分建材生产商限产和停产，材料价格大幅上涨；两个市政项目均存在前期拆迁遗留问题导致开工延期7个月和12个月；安置房项目由于合同边界不清，前期开发遗留问题导致施工进展缓慢。反映出施工企业PPP项目存在拆迁延误风险、材料价格上涨导致的成本上涨风险和签约失误风险，其中拆迁延误风险非常凸显。

由此可见，施工企业自身产生的PPP项目主要风险为：融资失败风险、拆迁延误风险、成本上涨风险、签约失误风险和缺乏运营维护经验风险。

（三）基于动态性的主要风险确定

赵哗（2015）对PPP项目不同发展时间段的主要风险进行了分析，风险具有动态性、时间性。近年来，政府对PPP项目的认识不断提高，经验逐步积累，再加上专业第三方机构的成长和介入，特别是PPP项目经过“物有所值”评价（对全寿命期整合程度、风险识别与分配、绩效导向和鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性的把关），政府决策失误风险显著下降；国家相关法律的形成和完善、国家对腐败的严厉整治和PPP项目监管体制的建立，特别是PPP综合信息平台项目库管理的推行，法律变更风险、政府主体腐败风险和政府主体失信风险都有了明显降低；政府主体的保守观念风险已基本不存在。

（四）基于对其他风险影响的主要风险确定

从上述分析可以看出，政府决策风险是PPP项目的源头风险，一个项目遭到公民反对，其主要原因就是在项目决策上没有充分考虑到环保问题、水价和电价问题对公民日常生活的影响；项目唯一性等项目收益减少与政府决策失误也密切相关；甚至政府失信也是决策失误，导致政府主体陷入支付困境；配套延误在一定程度上与决策失误相关。因此，决策失误风险在PPP项目的主要风险中占据非常重要的位置。

对于施工企业来说，政府主体风险和外部环境风险最有效的防范措施就是通过合同约定风险的分配和责任，以达到最大限度地降低风险损失；而融资风险和成本上涨风险等也可通过合同约定分配给政府主体共同承担。因此，要加强签约环节的审核，防范签约失误风险。

四、结语

综上所述，施工企业PPP项目的主要风险为：融资失败风险、拆迁延误风险、成本上涨风险、签约失误风险、缺乏运营维护经验风险、政府决策失误风险、项目唯一性风险和政府失信风险。

通过失败案例分析PPP项目主要风险不失为是一种直观、有效的途径和方法。施工企业PPP项目的主要风险与水电厂PPP项目主要风险存在一定差异，也不同于施工企业一般项目的风险；它随着社会的进步而发生变化；并且与在风险之间有关联关系。因此，本文基于失败案例、项目专业性、企业优劣势、动态视角和风险之间关系分析施工企业PPP项目的主要风险，能够较好地改进现有研究的不足，为施工企业PPP项目风险识别和防范提供参考。