政府监管优化的智慧化取向：以食品安全监管为例*

孙娟娟

(河北农业大学 人文社会科学学院， 河北 保定 071001)

党的十九届五中全会对科学把握市场与政府关系进行了深刻总结，要求坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好地结合。从历史进程来看，为实现市场和政府在资源配置中的有序分工与合作，我国在1992年着手建设社会主义市场经济体制的同时也开启了政府监管体制改革的序幕，且在历次改革后呈现出从独立集权型的监管建设转向综合分权型模式，以适应我国发展形势的新特征[1]。由于历次改革都涉及市场监管体制和机构的变迁，尤其是食品安全监管，这一领域性的体制和机构演进便成了观察我国政府监管改革的一个重要窗口。也就是说，食品安全工作所历经的混合过渡阶段、全面外部监督阶段、科学监管阶段、治理现代化阶段不仅反映了自身监管的范式转变，也折射了监管型国家的中国路径[2]。

从理论来看，监管是一个呈放射性状的概念，且可从监管主体、监管范围、监管方式等不同维度探讨其内容、形式。然而，从域外经验借鉴到我国实践探索，“监管是什么”依旧缺失共识[3]。即便如此，不断涌现的新概念表明了监管是不断演进发展的，如欧盟从“优化监管(better regulation)”升级到“智慧监管(smart regulation)”[4]。同样地，智慧监管也存在共识缺失的问题，但这并没有影响智慧监管在我国的实践应用乃至创新发展。以食品安全监管为例，国务院于2017年印发的《“十三五”国家食品安全规划》指出，要提高食品安全智慧监管能力。这要求重点围绕行政审批、监管检查、稽查执法、应急管理、检验监测、风险评估、信用管理、公共服务等业务领域，实施“互联网+”食品安全监管项目，推进食品安全监管大数据资源共享和应用，提高监管效能。

相应地，无论是纵向的层级分工还是横向的职能分配，与食品安全相关的诸多政府监管都在“互联网+”的技术支持下实现了硬件设施信息化、软件管理数字化。例如，在既有的许可改革背景下，新修订的《食品生产许可管理办法》就强化了全面推进食品生产许可信息化，要求食品生产许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理。无疑，这一监管发展本身契合了我国意在发挥互联网规模优势和应用优势的国情和问题意识，如通过数字政府建设来创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率等。比较而言，当“智慧监管”的理论发展和域外应用侧重于有效整合多元主体参与多样工具组合，以实现“管的更少、管得更好”的增效时，我国食品安全监管实践中的“智慧监管”更侧重信息技术的辅助乃至主导作用[5]。例如，地方监管者、互联网企业认为智慧监管是探索利用大数据来转变监管思路的[6-7]。在此基础上，实现“传统监管”向“智慧监管”的转型，以期监管具有精细化、动态实时性和协同共治等特点[8]。鉴于此，本文将进一步结合智慧监管的理论发展、域外应用和我国实践来阐述如何体系化地安排智慧监管，以实现应有的“多元治”和“精准管”。

一、监管的智慧化发展与食品安全领域内的应用

Gunningham等于1998年首次提出了智慧监管(smart regulation)这一概念[9]，意在指向监管多元化的范式，且特点是具有灵活性、想象力和创新性的社会控制。例如，其可以整合政府监管和自我监管，由商业机构抑或非政府组织扮演监管代理者的角色，进而提高传统且直接的政府监管模式的有效性。也就是说，通过主体多元化、工具多样化可以优化监管，尤其是借助量体裁衣式的调整适应具体场景的监管需求。从理论到实践，加拿大于2004年便探索了智慧监管的战略安排，以重塑面向21世纪的新监管方式[10]。期间，加拿大不仅考虑了如何重塑监管来回应新时代的问题挑战和公众预期，也考虑了监管重塑的环境，以确保政府监管在成为实现健康、环境等安全保障的助力时，避免成为经济、社会创新发展的阻力。对于前者，监管智慧化发展的特点是要兼顾监管目标的协同性和多元主体的合作性，即健康、安全、环境等监管议题与社会、经济发展是相互交织的，因此，政府监管的灵活性、回应性、透明性可为其他主体的作用发挥提供保护安全、保持信任、保障创新的监管环境。

随着技术发展，新技术在智慧监管中的助力作用也日益凸显。例如，美国食品药品监管局已将构建一个数字化、可追溯、多样性和更安全的食品体系作为新的目标。对此，2019年3月《强化后2020年美国食品药品监管局食品安全项目》[11]和4月的《引领美国走向更智慧的食品安全新时代》[12]的两份局长声明已为实现上述目标勾勒了一份实施蓝图和具体安排。概括来说，该项规划的特点包括：一是以监管创新助力行业创新，二是监管同时兼顾风险防控和事故响应，三是依托于技术支持和经费支持。就技术作用而言，美国食品药品监管局将研究如何在食品安全领域利用已经在社会和商业等领域应用的新兴技术和其他方法，比如分布式账本、传感器、物联网和人工智能。此外，一如上文所述，美国更智慧的食品安全保障不只是一个技术问题，而且是以《食品安全现代化法案》所设定的使命愿景为基础来拥抱新兴技术，为此需要各种规模的食品公司、技术公司、地方和联邦监管部门，以及其他利益相关者的共同参与，尤其是从业者与监管者同向而行，步调一致。

鉴于此，针对具体的监管事项，政府主体、市场主体、社会主体都是一个复合型的主体类别，且可进一步分为不同职能抑或不同层级的监管者，不同的生产经营者和各类市场第三方以及媒体、协会等社会组织。以政府为主导的智慧监管改进包括以下内容：其一，政府应与时俱进地优化自身监管，尤其是借助先进的技术；其二，政府应促进与不同主体之间的合作；其三，政府也需要为其他主体之间的合作营造适宜的监管环境。这之所以被视为明智的监管改进，是因为不同主体在权威、财富、组织、信息等资源所有方面各有优势[13]，政府通过监管塑造有利于合作的环境不仅可让自身博采众长，也能让其他主体各尽其能。在这一过程中，就政府自身促进的合作而言，需要强调以下三个方面的内容：

第一，当政府在合作中发挥主导作用时，不能忽视政府监管者之间的合作。智慧监管的理论和实践都强调了不同主体之间的合作是智慧监管的重要表现。其中，理论研究表明合作是多维度的，包括政府不同部门之间的合作，也包括政府和不同的市场、社会主体之间的合作。如果监管者无法促成这些合作，那么将不可能实现监管的智慧化。比较而言，政府之间的合作更具挑战性，尤其是弱势部门需要通过强势部门的合作来促进监管。对此，加拿大的智慧监管战略也指出：鲜有一个监管问题仅仅是某一个联邦机构职责范围内的独有问题，如食品安全监管便涉及健康、环保以及农业等多个部门。如果部门间没有协调，那么被监管者会面临不同的监管要求，有时甚至是相左的意见。此外，包括政府监管者在内的合作还包括国内联邦、省和领地间的监管合作，因为如果没有彼此间的协调，那就无法避免重复和无效问题；又或者是国际监管合作，这意味着可以选择超越本国的监管工具以满足国家政策目标，如参与国际标准的制定。

第二，政府在促进多元合作时，应考虑监管成本。不同主体之间的互动和各种工具的组合，可以形成形式各异的合作。当公私合作中出现控制权的转移且需要转变政府监管方式时，政府监管者可能会因为这一转变而降低合作的意愿。此外，对于不同的工具组合，考虑工具之间的互补性也有利于避免重复投入、降低监管成本。因此，后续改进的智慧监管理论指出要重视监管绩效，如监管者可以通过评估监管目标实现与否等绩效内容来及时矫正工具选项和战略安排，并由此提高绩效。在这个方面，欧盟委员会于2010年10月向欧盟议会、理事会、欧洲经济和社会委员会以及地区委员会提交的《欧盟智慧监管通讯》[4]也指出，欧盟的智慧监管是基于优化监管的新发展。比较而言，优化监管聚焦于如何提出优质的政策提案，而智慧监管则是实现政策周期的闭环发展，即进一步关注政策评估和简化。

第三，与时俱进的智慧监管发展势必包括依托于技术升级带来的监管改进。而基于领域特点，技术支持并不仅限于互联网技术。例如美国食品药品监管局支持企业通过研发和应用新技术来创新产品，如生物技术。作为监管者，保障公众健康任务的一个内容是促进这些具有应用前景的创新应用和保障它们的安全性，以及不会带来非预期的结果。

二、我国食品安全智慧监管的进展与挑战

我国提出智慧监管的时代背景与互联网技术发展密切相关，但社会共治作为食品安全监管的原则之一，也使得智慧监管所要促进的“多元治”包括政府部门间的公公合作，政府和其他市场、社会主体之间的公私合作，以及通过政府监管为其他主体的私私合作提供环境。对于这些合作，技术支持使得线下合作升级为线上合作，且并行发展。相应地，智慧监管的发展与挑战分别存在于线下、线上以及线下线上同步，抑或融合与否的不同情境中。

(一) 线下的智慧监管

政府间公公合作中的缺位、越位是长期存在的挑战，智慧监管同样面临这一问题。长期以来，食品安全监管就因为“一事进多门”而存在部门合作难的问题。为此，监管体制改革试图通过部门整合、流程再造、会商机制等促进部门分工的合理性和合作的协调性。从组织安排来说，通过整合相同或相似的职责可以简化行政机构，形成“一事进一门”的合理架构，但规制事项自身的复杂性使得“一事进多门”的合作需要难以避免[14]。在这个方面，当下政府食品安全监管工作可以分为两部分：一是食品安全工作，包括食用农产品质量安全监管、食品安全监管；二是食品安全相关工作，包括卫生健康、生态环境、粮食、教育、政法、宣传、民政、建设、文化、旅游、交通运输等行业或者领域与食品安全紧密相关的工作，以及为食品安全提供支持的发展改革、科技、工信、财政、商务等领域工作[15]。

智慧监管要求政府解决好监管部门合作的挑战，线下的举措包括：一是法定合作义务。针对食品安全工作，《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别明确了主管食品安全的市场监管部门和主管农产品质量安全的农业农村部门的监管职能。其中，《食品安全法》明确了在标准制定、信息发布方面的合作机制，《农产品质量安全法》也将探索在产地准出市场准入方面的合作机制。比较而言，当涉及食品安全相关工作时，跨领域的合作意味着在健康、教育等领域内的弱势部门，如市场监管部门需要与负责该领域的强势部门形成合力，才能推动相关制度建设。例如，当食品安全国家标准为当下食品安全监管提供科学依据时，2009年的《食品安全法》只授权了卫生行政部门制定这一类标准的权力，原食药监管部门负责执行。由于实践中遇到急需的标准未能及时制定，为使标准的制定和实践紧密结合，增强标准的科学性和可操作性，2015年修订的《食品安全法》调整了食品安全制定标准的主体，明确由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定[16]。又例如，鉴于现在的食品安全问题对于青少年危害最大，且他们的抵抗能力比较弱，食育已经成为我国的一项重要制度建设[17]。对此，从2015年修订的《食品安全法》到2019年修订的《食品安全法实施条例》，历时四年，《食品安全法》规定的食品安全宣传教育终于升级为将食品安全知识纳入国民素质教育内容[18]，《食品安全法实施条例》则无疑为推动教育部门的合作提供了制度支持。

二是关键领导负责。对于上述部门合作的挑战，我国食品安全监管中的属地管理要求意味着地方政府应建立相应的机制来促进部门间的合作。而且，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》进一步通过明确党政领导人的责任来夯实食品安全工作和相关工作。例如，地方各级党委主要负责人的职责包括协调各方重视和支持食品安全工作。地方各级政府主要负责人的职责是建立健全本地区食品安全监管责任体系，明确本级政府领导班子成员食品安全工作责任和政府相关部门食品安全工作职责，指导督促政府领导班子成员和相关部门落实工作责任，等等。作为考核手段之一，食品安全示范城市评价将党政同责的要求纳入了评价体系，即根据党中央、国务院对食品安全工作的最新要求，提出党委政府高度重视、统一权威监管体制完善、专业执法队伍建设到位、经费保障到位、专业执法装备配备达标和专业检验能力达标等方面指标[19]。

此外，针对政府与其他主体的公私合作以及为不同主体的私私合作营造适宜的监管环境，线下智慧监管的安排便是回应不同主体的监管选择。例如，基于最严监管的驱动，食品生产经营者构建内部管理型的监管都会成为监管者的检视内容以决定监管的时机和手段[20]。典型的制度设计是食品追溯和召回，它们是食品生产经营者为防控风险和应急管理食品安全问题理应建立的内部管理制度。对此，《食品安全法实施条例》第七十六条规定，食品生产经营者依照相关规定停止生产、经营，实施食品召回，或者采取其他有效措施减轻或者消除食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚。相反，实施条例针对具有主观恶意的违法行为引入了“罚款到人”的制度，并要求建立严重违法生产经营者黑名单制度[21]。可见，面对不同的被监管者，政府监管可因合规抑或威慑为导向做出不同的选择。其中，当政府监管回应生产经营者的合规选择时，执法策略也会由威慑导向转向合规导向，并以合作而非对抗的方式重塑规制者和被规制者之间的关系，如以合规激励来改进被规制者的守法行为。反之，组合运用威慑导向的强制执法也能基于过罚相当的原则来查处和惩戒严重违规行为[22]。

(二) 线上的智慧监管

从线下到线上，基于技术发展的智慧监管也同样在探索如何通过信息共享来促进不同主体之间的合作。例如，针对政府监管主导的多元合作，对于不同监管者，《食品安全法实施条例》要求县级以上人民政府卫生行政部门会同同级食品安全监督管理等部门建立食品安全风险监测会商机制，汇总、分析风险监测数据，研判食品安全风险，形成食品安全风险监测分析报告，报本级人民政府。对于监管者和市场主体，以上海原食药监局与订餐平台共享数据为例，当食品经营许可证信息数据对接了平台入网经营商户食品安全电子档案系统后，“登记”与“验真”一步完成，大大提高了审核效率和准确率[23]。对于监管者和社会主体，食品安全网络舆情应对便是指有关部门联合社会各方力量努力解决实际问题，通过信息发布和互动，化解食品安全事件所引发的矛盾和危机，消除不良影响，引导舆情向正面转变[24]。

其中，依托于技术应用的政府监管智慧化业已呈现诸多不同的模式：一是在信息化的基础上实现单项监管履行“上线”，并由此突破地域限制和提高公开力度，进而提升了行政效率或服务水平，如行政许可和监督抽检；二是在市场监管系统内通过整合单项监管的数据库和由此而来的大数据分析，实现了多项监管融合后的创新监管，如许可数据和日常监管数据整合后的分级监管、信用监管等；三是进一步通过整合市场监管系统外的监管数据，如标准数据库、食品监测数据库、刑事司法数据库等，将事中事后这些反应式监管进一步升级为预防性监管，如食品安全风险预警交流体系的规划。借此，食品安全智慧监管依托于信息技术实现了“精准管”，如高低风险、高低合规律的分类监管。对于这一过程，监管之所以智慧化是因为基于数据驱动，优化了监管决策，即通过云平台整合各类业务数据，通过数据挖掘技术、语义识别技术从数据中获取有价值的信息，利用可视化手段消除决策者和海量数据之间的鸿沟，使监管的决策过程有事实数据作为支撑和依据，有效提高监管决策的科学性。数据驱动的决策和数据的密集使用促使监管决策实现智慧化。由此，信息化技术与监管业务的融合可以促进后者在实现监管工作量做“减法”的同时实现监管效率和效益的“乘法”。与此同时，基于数据的风险评估，可以进一步强化对于高风险的“严管”和低风险的“善管”。

(三) 线下线上的并行抑或融合发展

对于上述发展，线上智慧监管依旧在数据共享、动态更新方面存在挑战。然而，挑战更多的是源于线下而非技术本身。

1. 公公合作

如上文所述，我国食品安全智慧监管的一个特点就是借助数据共享来促进不同主体之间的合作，包括不同的监管部门和监管部门内部的不同业务机构。然而，以食品许可的信息化和实践观察为例，自多合一的综合监管后，无论是沿用原相关机构的系统还是重建新的系统，许可信息化的工作依旧面临系统建设工作跟不上改革步伐，权限下放后在线的处理无法回应层级分工后的新需求抑或覆盖实践许可的新诉求等问题[25]。对此，“线下职能线上化”确实可以提供一些新的问题解决之道，如打破监管者和许可申请人之间的物理距离限制而使得压缩许可时限成为可行的监管改进，又或者许可数据库的建立健全便利了数据共享和由此而来的第三方线上许可验证。但是，许可人员或审核人员的能力不足、许可和监管的工作衔接不畅如不能在线下解决，依旧会使得数字化的作用无法发挥。例如，在审批局综合包括食品在内的各类许可后，“放管服”理念下的“尽量放”如果未能及时在线移交许可相关的档案，尤其是许可审查期间的现场检查结果，市场监管部门就难以及时跟进证后监督检查，这会使得具有潜在风险的生产经营者及其食品进入市场而加剧安全隐患。又或者在统一的市场监管系统内，横向的职能部门又或者纵向的下级部门没有及时更新数据，也会使得数字化的档案信息一直处于滞后状态。

2. 公私合作

对于政府促进的公私合作监管，一方面，如上文所述，政府可以借助市场或社会主体的参与来改进监管。例如，在针对网络食品的监管中，通过与平台共享数据来保证许可证书验真、拓宽案件线索来源。另一方面，政府越来越多地让市场或社会主体来承担行政任务，以借助他们的专业和技术优势来降低行政成本、提升公共服务质量[26]。具体到智慧监管，典型选择便是在应用新技术方面，调动社会第三方力量，如第三方数据公司，来推动建立基于大数据分析的食品安全系统。从实践来看，“数管事”的智慧监管可以解决“人管事”的传统监管中人少事多的矛盾，进而将有限的监管资源精确匹配在风险大、违规多的生产经营者方面，期间数字化带来的支持还包括形势研判、风险预警等[27]。

在食品安全属地管理的既有制度下，公私合作可表现为一个地方政府可能与多个第三方的数据公司合作，又或者一个第三方的数据公司可能与多个地方政府合作。差异化的正面效果可以因地制宜地提供食品安全智慧监管服务，以及在财政、人员等资源限制下渐进性地构建智慧监管。相反，“谁来监督第三方”的问题也会由此而来。事实上，针对行政任务私人化的发展，监督第三方已经有相关的制度设计。例如，针对食品检验，承担抽样、检测等工作的第三方应符合资质条件和检验规范等要求。比较而言，对于这些新兴的第三方数据公司依旧缺失评估或规范方案，例如，缺乏程序控制以及预算制约来确认经费投入和技术成效是否匹配，如评估信息系统使用的友好性与可持续性。即便政府与其签订的合同条款中可能涉及审计内容，但因公开不足，也很难借助外部制约来问责。

3. 其他主体之间的合作与监管环境

当下，政府监管者越来越多地借助信息披露工具来借助不同市场和社会主体的选择来倒逼违规者改正行为。例如，监督抽检公布的不合格信息、信用监管公开的失信人名单等。相应地，市场主体可以在入市环节拒绝违规且失信的供应商，消费者也可以选择合规且守信的生产经营者。然而，如果单纯依赖具有威慑作用的制度治理，会在提高公众对政府治理能力信心的同时，降低公众对市场的信心，尤其是不断披露的食品安全问题会加剧公众的恐惧，认为自身处于不安全的市场环境中。为抵消这样的惶恐与畏惧，正向激励不可或缺[28]。相应地，我国对于信用监管工具的重视不仅仅在于其可以惩戒失信者，也在于其可以奖励守信者。

然而，信用监管的实践也表明：一是政府主导的食品安全信用监管依旧侧重惩戒，奖励安排显然不如前者。尤其是，当法律本身考虑生产者和经营者的角色差异和分类规范时，诸如信用监管这样的具体制度设计，是否也可以考虑市场主体的差异性和由此而来的分类分级信用监管，进而避免无过错的“信用连带”和由此而来的声誉损失。二是作为社会共治的支持性制度，信用监管的共治型不仅表现在借助信息的公开来促进其他主管部门、市场主体和社会主体的联动，而且也可以基于公私的合作来拓宽信用信息的归集来源和应用场景。事实上，政府的比较优势在于借助公权力来惩戒失信行为，但在数据获取和应用方面，企业、行业协会、征信机构等主体也具有技术、专业方面的优势。对此，借助这些资源不仅可以形成信用制约的合力，也可以探索优势互补的可能。例如，当前食品安全信用监管制度建设中的地方主导也使得监管的制约效果受到地域管辖权的限制。对此，行业协会的优势在于跨地域的全国联动和行业自律，进而可以扩大某地公示信用信息的制约或奖励效果。三是根据行业的调查和媒体的观察，目前食品安全领域内的消费者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表现就是诸如抽检公开信息对于消费者的选择影响。对此，在信用信息的公开和应用方面，可以探索有助于消费者参与的模式。事实上，当下的许多市场主体都已经借助消费的反馈信息构建了私人的评价机制和信用管理模式，多元信用体系的平行发展也可以探索合作的可能[29]。

三、优化食品安全智慧监管的体系性安排与建议

如上文所述，在谈及食品安全智慧监管的挑战时，也提出了针对性的建议，如综合利用多元主体的信息源和评价体系来消解政府监管的地域限制性。但日益丰富的实践如何化解智慧监管的难以共识性依旧是存在的首要挑战。对此，本文结合理论发展、域外经验和我国实践，认为智慧监管具有“多元治”和“精准管”的特点。然而，“多元治”从线下参与升级到线上参与并不会自然而然地带来“精准管”的效果，如缺乏线下合作会导致线上数据难以及时共享。对此，体系性安排智慧监管可以从监管的规划性、评估性和先进性来促进数据驱动的多元合作。

第一，规划智慧监管安排。在以问题为导向的监管安排中，“碎片化”的表现之一便是缺乏实现的规划，继而无法保障监管政策连续性和一致性。反之，随着能力和经验的提升，监管改革可称为监管可持续的新动力时，战略性的规划有助于优化监管[30]。经过十年的食品安全法治发展[31]，前文也指出了无论是食品安全法还是实施条例的修订，不断完善的内容之一便是通过规范层面的安排来促进不同部门之间有关食品安全工作的合作。对此，理论也强调通过监管安排方式[32]来选择、应用及组合监管工具，以完善智慧监管。期间，考量包括鉴于社会中的政策环境变化来确保监管政策的现代性，通过保持不同参与者之间的资源配置和对话来确保监管内容和组织的稳定性，借助技术等不同类型的学习来提高能力。

第二，评估智慧监管绩效。缺乏事后评估也是监管安排“碎片化”的表现之一。评估有助于通过对规制效果的总结改进新的监管决策。值得指出的是，当欧盟智慧监管将评估作为重要内容时，其既包括在决策期间的监管影响评估，也包括立法后针对执行的评估。对于前者，欧盟委员会已经落实了监管影响评估体系来为决策提供证据以及提升政策选择收益和成本的透明度。该系统的一个关键因素是设立影响评估委员会，帮助欧盟议会和理事会考虑欧盟委员会提出的提案。此外，其也帮助欧盟委员会发展了基于成本收益分析的工作方式和有助于考虑所有相关的经济、社会和环境影响。对于后者，立法后评估的作用在于简化立法和减少行政负担。以“适宜性检查”为例，其会评估某一政策领域内的监管框架是否与目标相适宜，如果不适宜，将予以修订。