威海市生态环境损害赔偿制度改革初探

梁 静，崔英杰，李 穹

(1.威海市土壤与固体废物污染防治中心，山东 威海 264200； 2.威海市机动车排气污染监控中心，山东 威海 264200；3.威海市环境宣教信息中心，山东 威海 264200)

1 引言

生态环境损害导致的是一种特殊原因与结果的“二元性”结构，其损害行为有可能造成环境污染、生态破坏和生态系统服务功能减损等损害结果，均会对人和生态环境造成二元损害[1]。党的“十九大”提出，加快生态文明体制改革，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，实行最严格的生态环境保护制度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策部署。威海市积极响应，大力推进生态环境损害赔偿体制改革，通过依法主动磋商的方式督促赔偿义务人履行损害赔偿或修复责任，进一步提高生态环境保护工作效率，有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。自2018年试行生态环境损害赔偿改革以来，威海市制定工作方案，健全配套制度，强化工作措施，积极开展实践探索，生态环境依法治理的能力和水平得到进一步提升。

2 威海市生态环境损害赔偿制度改革的探索现状

在案例实践中，相关部门各负其责，密切配合，使一批环境污染及生态破坏问题在第一时间内得到赔偿或者修复，提高了生态环境保护工作效率，有效防止了环境损害持续扩大，修复了受损的生态环境。

试行生态环境损害赔偿改革后，威海市于2020年5月完成了第一件案例实践，截至2020年12月20日，全市共完成案例实践52件，8个区市实现生态环境损害赔偿全覆盖，省、市级交办的生态环境损害赔偿案件线索全部核查完毕，生态环境损害赔偿案值2279.21万元，有关情况见表1。可以看出，尽管各区市均已开展了生态环境损害赔偿工作，但是，各区市在案件数量、案件案值上并不均衡，差距较大。

表1 2020年威海市各区市生态环境损害赔偿案件统计

从案件类别看，主要包括大气污染、水环境污染、固体废物污染、生态破坏、盗伐树木等5个方面，详见图1。可以看出，已经开展的案例主要来自生态环境部门，其它相关部门案例较少，有的领域尚未实现“零突破”。

3 威海市生态环境损害赔偿制度改革的探索经验

3.1 高位推动，强化领导

威海市委、市政府高度重视生态环境损害赔偿制度改革工作，成立了由分管副市长任组长的生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组，由自然资源等16个部门作为成员单位共同推进生态环境损害赔偿制度改革工作。领导小组发布了《威海市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组工作规程及办公室工作细则》，建立健全了生态损害赔偿领导小组工作流程、工作细则和运行机制。市生态环境局将该项工作纳入年度工作要点，并作为各区市一把手考核内容，确保有力有序有效推行。

图1 威海市生态环境损害赔偿案件类别分布

3.2 配套制度，构建体系

一是建立改革工作责任制。威海市委市政府印发了《威海市生态环境损害赔偿制度改革工作方案》，厘清了相关部门职责分工，将生态环境损害赔偿改革工作量化分解到相关部门和区市，明确任务、目标和要求，对案件线索和有效处置情况定期进行通报，确保圆满完成改革任务。二是实行工作会商制度。根据工作进程，生态环境、自然资源、农业农村等部门适时召开培训会、座谈会、学习交流等10余次，开展调研帮扶2轮，对案件线索进行核实分类研判，对开展工作的难点进行探讨。三是规范和加强赔偿资金管理。领导小组办公室印发了《关于尽快申请同级财政部门开通生态环境损害赔偿资金执收编码的通知》，目前，区市财政部门设立了本辖区的生态环境损害赔偿资金账号。财政部门规定，生态环境损害赔偿资金统筹用于损害结果发生地开展的生态环境修复所需的各项支出,实行专款专用。四是建立与公益诉讼的衔接机制。相关部门在启动生态环境损害赔偿调查后，同步告知人民法院和检察机关，避免生态环境损害赔偿与公益诉讼“撞车”，造成司法资源浪费。

3.3 重点突破，大胆实践

一是探索履行赔偿责任的方式。对生态环境损害赔偿具体操作流程进行实践，对企业做好相关政策的宣传引导，根据赔偿义务人主观过错、经营状况、环境损害等因素，设计多样化责任承担方式，不断丰富赔偿义务人履行赔偿责任的方式。在案例实践中，某企业异味扰民问题严重，周边群众反映强烈。虽然历次废气监测结果均符合排放标准，但考虑到威海要向精致城市方向发展的目标和人民群众对美好生活环境的期盼，赔偿权利人决定对该企业启动生态环境损害赔偿。经专家评估和部门磋商，企业自愿以超出实际损害价值的替代修复赔偿模式，对废气污染治理设施进行提标改造，妥善解决废气异味问题。既弥补了对大气环境造成的损害，同时又改善了企业周边居民的生活环境，实现了社会效益和环境效益双赢，更体现了损害赔偿制度改革在推动企业主动承担社会责任方面的积极作用。二是探索损害赔偿与行政处罚的关系。生态环境损害赔偿制度侧重修复受损害的环境，而行政处罚主要是为了维护社会公共利益和社会秩序。在案例实践中，某企业在施工过程中，未采取管控措施，产生扬尘污染，被生态环境执法人员查处，赔偿权利人采用委托专家评估的方式，对可能造成的生态环境损害进行评估，并将评估结果与企业磋商，最终使企业认识到，管控不到位也会对环境造成损害，甚至可能导致企业因违反法律法规受到行政处罚。该企业立即采取措施，主动消除环境影响。该案例探索了对损害当事人主动修复生态环境、赔偿损失，履行生态环境损害赔偿磋商协议的，按照从轻或者减轻处罚的有关规定实施行政处罚[2]；对未达到立案标准的环境违法行为采用启动生态环境损害赔偿程序的方式，督促企业严格落实各项环境保护管控措施。三是探索实现生态环境损害救济新途径。生态环境损害赔偿是综合运用法律、行政、经济等手段解决生态环境领域突出环境问题，维护公众环境权益的一项新举措。由赔偿权利人及其指定的部门机构通过主动磋商的方式督促赔偿义务人开展损害赔偿或修复，一方面可以减少司法资源的浪费，另一方面有利于生态损害责任第一时间得到追究，生态环境损害赔偿或修复责任能够尽早履行。对于磋商不成的，由行政机关受赔偿权利人委托提起民事诉讼，依法追究当事人的赔偿责任。

3.4 三维联合，高效互动

一是联合相关部门。生态环境资源的管理职能散落在生态环境、自然资源、农业、林业等不同部门，遇到管辖权不明确的案件无法形成统一高效的联动机制。文登市与自然资源、农业农村、水务、林业等部门建立生态环境保护领域线索移交机制;荣成市积极与财政部门对接，落实生态环境损害赔偿资金账户；临港区与检察机关建立合作机制，部门之间联合协作与赔偿义务人进行磋商，共同推进生态环境损害赔偿工作。二是联合相关区市。试行前期，开展生态环境损害赔偿磋商、签署赔偿协议、提起赔偿诉讼都需要以市政府作为赔偿权利人去实施。后期为了提高生态环境损害赔偿工作效率，优化工作程序，市生态环境损害赔偿领导小组办公室研究，报请市政府统一指定由各区市政府(管委)负责辖区内生态环境损害赔偿具体工作，加快推进生态环境损害赔偿制度改革工作向常态化、制度化转变。三是联合相关公众。针对某企业异味污染问题，在磋商及修复过程中，生态环境部门组织企业周边群众代表和专家共同参与，主动接受公众监督，让人民群众亲身体验生态环境修复取得的实效，增强人民群众对优美生态环境的获得感。

4 存在问题

一是工作基础薄弱。两年来的试行实践，主要依靠政策推动，缺乏必要的法律依据，对损害确认理解存在分歧，威海市缺乏具备资质的环境损害司法鉴定机构，鉴定队伍使用的生态环境损害鉴定评估方法不一，鉴定技术水平参差不齐，导致鉴定结果存在一定的不确定性，难以为生态环境损害赔偿磋商和司法审判工作的顺利开展提供有效支撑和可靠依据[3]。二是工作推进不平衡，案件主要来自生态环境部门，其他部门案例较少，有的部门还没有实现“零突破”。三是生态环境损害赔偿工作涉及专业性和法律性问题，由改革试行转为常态化业务工作，工作人员的配置和能力不足等问题更加凸显。

5 对策建议

5.1 加强生态环境损害赔偿方面立法

2020年5月28日全国人大审议通过的《民法典》“侵权责任编”专设“第七章 环境污染和生态破坏责任”，规定了生态华景损害赔偿责任，赋予了国家规定的机关或者法律规定的组织享有生态环境损害索赔权，并明确了生态环境损害的赔偿范围、惩罚性赔偿等内容，从实体法角度确立了生态环境损害赔偿法律制度[4]。但是，作为一项涵盖追责情形、赔偿范围、索赔主体、职责分工、调查与磋商、鉴定评估、诉讼程序、资金管理等实体和程序全面的改革制度，生态环境损害赔偿的程序和要求需要进一步明确细化[5]。从顶层设计上进一步明确具有生态环境保护职能的相关部门的生态环境损害赔偿职责，从省、市法律层面需要对鉴定评估机构及鉴定评估队伍进行制度化、标准化管理，切实保障生态环境损害赔偿工作规范化、精确化、科学化。

5.2 进一步夯实工作基础

一是组建专业的调解队伍。为了提升赔偿能力、提高磋商效率，促进磋商尽快达成一致，吸收各环境保护职能部门、专业律师、调解员、司法机关，组成生态环境损害调解队伍，避免了行政执法和民事索赔在同一部门，防止了性质不同的执法权和索赔权的混淆[6]，保障了磋商、诉讼与司法确认的衔接。二是完善生态环境损害责任保险制度。由于损害发生后修复费用高、时间长，责任人缺乏赔偿能力容易导致环境得不到及时修复，在工作过程中探索引入生态环境责任保险，由保险公司参与损害赔偿工作，提供监督和保障。三是加强对损害评估机构的规范与培养。加快生态环境损害评估专业机构建设，加强生态环境损害赔偿人员培训制度，开展相关政策规范、评估技术等方面的专业培训，促进专业评估团队的建设，为生态环境损害提供智力支持和技术保障[7]。四是细化各项技术规范。目前，我国环境损害鉴定评估理论体系建设方面仍处于起步阶段，尚未形成完备的环境损害鉴定评估管理模式，从鉴定评估技术规范方面看，没有统一性的程序与技术体系[8]。在具体实践中存在职能部门和司法机关对赔偿适用范围存在争议，案件办理程序不统一、不规范等问题。需要可操作性强的技术规范，统一文书模板和办案流程作指导，为损害赔偿制度的常态化运行提供保障。

5.3 拓宽赔偿权利人范围

改革方案规定生态环境损害赔偿权利人为省政府和设区的市政府，而在实际工作中，案件线索多由基层掌握，每个案件的启动和诉讼均要进行自下而上的请示和批复，耗时较长，且由于县级政府不负责管辖行政区域内的生态环境损害赔偿工作，积极性不高。建议国家和省级修订实施方案时，将赔偿权利人范围拓宽到县级政府，既发挥了基层部门的积极性、主动性，也为市级层面统筹协调、二次磋商、强化推进留足了空间和余地[9]。

6 结语

生态环境损害赔偿制度是为了满足新时代我国生态文明建设的需求而确立的[10]，改革实践充分表明，生态环境损害赔偿制度是一项新的行之有效的生态环境保护责任制度，是生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容。这项改革以民事法律手段推动生态环境损害赔偿和修复，是对以行政手段为主的管理方式的有效补充，有助于生态环境的保护，也有助于培养企业与大众的环境责任感，更加体现了以人民为中心的发展思想，切实保障了公众生态环境权益，以工作实绩提升人民群众对优美生态环境的获得感和幸福感。