新时代我国产业政策转型研究

费洪平

当前，世界处于百年未有之大变局。经济全球化遭遇逆流，大国博弈日趋激烈，欧美发达国家“再工业化”和新兴经济体工业化进程加快，新冠肺炎疫情或将加剧逆全球化趋势，国际经济秩序和经贸规则面临重塑调整，全球产业链供应链稳定性受到重大冲击，新一轮科技革命和产业变革蓬勃推进，国际产业分工与竞争格局加速改变。新时期，我国进入高质量发展新阶段，贯彻新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局;加快推动以科技创新催生新发展动能，以深化改革激发新发展活力，以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势;加快构建现代产业体系，需要更加精准有效的产业政策。面对历史与未来、国际与国内等多种因素相互交汇，我国产业政策转型迫在眉睫。

面对新形势、新任务、新挑战，我国产业政策需要解决的不是存废问题，而是亟须重大转型。必须加快由差异化、选择性产业政策向普惠化、功能性产业政策转变，从偏重替代市场、限制竞争的产业政策向以竞争政策为基础、更能发挥创新作用和增进有效市场的产业政策转变，从政策功能定位、政策取向、政策立足点、政策实施机制、政策支持方式等方面加快转型。

一、政策功能定位要从政府“替代”市场转向增进市场功能、弥补市场缺陷上来

实践表明，产业政策能否有效发挥作用，关键在于能否妥善处理好政府与市场的关系。发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用，构建“市场友好型”政策体系，应是今后产业政策功能定位的基准。

在经济体制转轨过程中，由于市场体系、市场机制尚不完备、不健全，产业政策在一定程度、一定时段替代市场配置资源，既有其必要性和合理性，也有明显的局限性和“政府失灵”带来的弊端。以往的产业政策是在社会主义市场经济体制不完善情况下形成的，随着市场化改革日益深化，产业政策功能定位必须尽快从替代市场向增进市场功能、弥补市场缺陷转变，使“有效市场”与“有为政府”更好地有机结合起来。产业政策要确保“市场机制有效”，把凡能由市场决定的事项交给市场，凡是市场能解决好的结构性问题，就不再用产业政策来干预。即使在某些领域为弥补市场缺陷而需要制定产业政策，也应力求少而精准，从直接干预为主转向间接引导为主。政府要坚持“有所为、有所不为”，减少对微观经济的直接干预，努力做到“不越位、不缺位、不错位”。在一般竞争领域和非自然垄断行业，要彻底改变由政府主导资源配置的做法，不应由政府事先挑选“赢家”和“输家”。政府要更多地运用普惠性、功能性产业政策，提供必要的公共服务、基础设施和制度基础，为产业发展创造良好市场环境。

二、政策取向要从偏重追求产业数量规模和低水平比例协调转向更加注重产业高质量发展和现代产业体系建设

在经济赶超特别是供给普遍短缺时期和工业化初期、中期阶段，我国产业政策主要基于某些产业产能产出数量不足、以扩大数量规模为导向制定的，其主要目标是做大产业规模、健全传统产业体系、弥补国内供给不足缺口。随着新时期主要矛盾的变化，面对产能过剩与有效供给不足并存、资源环境约束加剧、创新能力和国际竞争力不强、产业体系“大而全”但“不强不优”的问题，继续实施赶超阶段的产业政策不再适应产业并跑和领跑阶段的新要求。

产业政策取向应从过去偏重产能产量的数量规模扩张和低水平比例关系调整转向注重产业转型升级和质量效率提升，构建新的国际动态比较优势和竞争优势。要把产业高质量发展、现代产业体系建设作为今后制定实施产业政策的核心目标，把增强自主创新能力、实现由“中国制造”向“中国创造”转化作为政策重心。产业政策应由过去重点扶持供给侧尤其是加工制造环节，转向支持产业基础再造及各领域产业基础能力的薄弱环节，包括基础关键技术、先进基础工艺、基础核心零部件和关键基础材料等工业“四基”和人工智能、工业互联网、5G等新型基础设施建设，转向支持关键核心技术、“卡脖子”技术、前沿引领技术和颠覆性技术创新，转向支持营销网络、品牌培育、供应链管理等制约产业高质量发展的关键环节，推动先进制造业与现代服务业融合发展，培育服务衍生制造、供应链管理、总集成总承包等新业态新模式，探索原材料、消费品、装备制造等重点行业领域与服务业融合发展新路径，促进产业迈向中高端，实现生产型大国向创新型强国转变。同时，要注重更好实现供给和需求互促互动，以供给创新适应和推动需求升级，以需求升级引导和拉动供给创新，使产业发展从生产驱动向创新和消费驱动转变。

三、政策立足点要从限制竞争的差异化、选择特定产业或企业扶持为主转向维护和促进市场公平有序竞争

长期以来，我国采取对所有制、产能规模等设计准入门槛，限制竞争的差异化做法，选择特定行业或特定企业加以重点扶持。这种差异化、选择性产业政策，容易带来市场扭曲和不公平竞争，导致资源配置低效。随着社会主义市场经济体制日趋完善，产业政策立足點应转向以竞争政策为基础，保障市场公平有序竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用。要完善公开透明开放的市场规则，实行统一的市场准入制度，打破所有制歧视和行业垄断，完善市场监管，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。要从“扶大限小”转向主要以市场竞争推动产业组织结构调整优化，从过度关注市场集中度、企业规模转向创建大中小企业协同协调的良好环境，从支持国有企业、大企业为主转向保障各类企业依法平等使用生产要素、同等受到法律保护，实现公平竞争。市场主导在于通过市场配置资源机制，理顺重要产业链上下游、产供销、大中小企业之间的协作关系，由此明确重点产业链上的重点企业、重点项目、关键核心技术、主要短板等，形成头部企业实施“链长”调度的协调机制，在龙头企业的牵引下，通过专业分工、订单生产、原材料供应等形式带动制造业企业进入产业链供应链体系并贯通各个节点之间的无缝衔接。

四、政策手段要从行政直接干预为主转向经济和法律等间接手段诱导为主

长期以来，我国更多地采取行政化的直接干预手段实施产业政策，产生了不少负面效应。今后政策手段要更好体现市场化、法治化要求，更加突出规范性、间接性，重视运用经济手段、法律手段，防止过度运用行政手段，最大限度减少行政干预，更多地采用立法司法、环境营造、信息整合发布、质量技术环保标准等间接引导手段。要创新政策工具，采用专项投资基金、重大项目工程包、产业引导基金等经济手段，发挥政府政策性资金引导作用，带动更多社会资本参与产业高质量发展。积极探索政府资金与商业信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，有效扩大基础设施、人力资本培育、关键共性技术研发等领域投资。财政资金使用方式应由项目事前扶持为主改为事后结果奖励为主。统筹运用政策性、开发性金融，调动商业性金融，提高金融服务实体经济效能。

五、政策实施要从“急刹车”“一刀切”转向“适时适度”“区别对待”

产业发展的短期问题和长期问题往往交织在一起，相互影响、相互制约。今后产业政策制定实施要正确认识和处理好产业政策与逆周期宏观经济政策的关系，注意远近结合，立足当前，着眼长远，保持政策稳定性和连续性。但不能简单地、机械地把政策稳定性、连续性理解为一成不变。要明确政策实施的时限和终止、调整的条件，准确把握政策调整时机和力度，避免“急刹车”“急转向”和“一刀切”的做法。要把握产业生命周期和发展变化趋势，增强产业政策的预见性、前瞻性，防止局部问题演化成全局性问题，适时对产业政策进行调整，避免被动调整和“硬着陆”。

我国区域发展差距依然较大，地区间产业结构趋同带来同质化竞争现象相当普遍，发展不平衡不充分问题依然突出。要坚持因地制宜、分类指导、因地施策，切实把国家产业政策与区域政策有机结合起来，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，加快推进产业链供应链现代化的区域协同，开展产业链分区域、分类型、分环节的发展指导，明确重点发展领域、重点支撑企业和重大前导项目，推动各地差异化协同发展和共建共享，打造具有国际影响力的先进制造业产业链基地和集群，推动形成优势互补高质量发展的区域产业布局。

六、政策支持方式要从考虑保护国内产业和国内市场转向符合国际规则的产业安全保障和产业国际竞争力提升

我国已经深度融入世界经济，与全球产业相互联系程度超过以往任何时期，在国际产业分工体系中的地位和影响力大幅提升。一方面，我国是全球第二大经济体、货物贸易第一大国和WTO重要成员，国内产业政策毫无疑问会受到国际上更多关注和国际有关规则约束。因此，要高度重视遵守国际规则和国外利益相关者的可能反应，把符合国际规则作为制定和实施产业政策的必要约束条件。另一方面，在推进更高水平开放的制度环境下，国内竞争国际化、国际竞争国内化的趋势更加明显，过去那种单纯考虑保护国内产业和国内市场的产业政策已不合时宜。

制定实施产业政策必须统筹国内国际两个大局，既要全面把握国内产业发展情况，也要准确了解国际产业发展动向，将国内产业升级、产业安全保障与全球产业竞争格局聯系起来。面对技术封锁和贸易保护主义对全球产业链供应链构成的严重威胁，要充分发挥国内集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，以自主、可控、安全高效为目标，坚持政府引导和市场机制相结合，坚持独立自主和开放合作相促进，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，推动产业链国际延伸、供应链全球整合、价值链高端提升。要将过去单纯依靠全球价值链模式向国家价值链转型，积极培育本土企业成为价值链的“链主”，增强产业链韧性，提升产业链现代化水平，在开放合作中打造具有战略性和全局性的产业链。要加强全球化布局，在全球范围布局供应链不同环节，着力促成“你中有我、我中有你”的国际产业链供应链合作新格局，打造世界级产业集群，不断提升我国产业的全球影响力、竞争力和治理能力，从根本上保障我国产业安全。