科学精准实施宏观政策 确保“十四五”开好局起好步

中共国家发展和改革委员会党组

2020年8月，习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时指出：“‘十四五时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段”，这一重大判断深刻指明了“十四五”以及更长时期我国发展所处的历史方位，为我们党立足新阶段谋划新发展提供了根本遵循。党的十九届五中全会擘画了“十四五”以及更长时期全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，强调要以健全国家发展规划为战略导向，完善宏观经济政策制定和执行机制，提高调控的科学性。2020年底召开的中央经济工作会议强调，要科学精准实施宏观政策，努力保持经济运行在合理区间，确保“十四五”开好局。我们要认真学习、深刻领会，紧密结合工作实际，把党中央决策部署和各项宏观政策有力有效落实到位，推动我国经济平稳健康可持续发展。

一、深刻认识当前我国经济运行态势，进一步坚定发展信心

2020年是新中国历史上极不平凡的一年。面对严峻复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，以习近平同志为核心的党中央统揽全局，保持战略定力，坚持稳中求进，准确判断形势，精心谋划部署，统筹疫情防控和经济社会发展工作，果断采取一系列科学精准的宏观政策，财政、货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合、协同发力，以保促稳，直接面向市场主体，更多采用直达机制实施方式，科学把握规模化政策的平衡点，把宏观调控与深化改革结合起来，在疫情防控取得重大战略成果的同时，既稳住了就业和经济基本盘，又推动我国经济高质量发展取得新的进展。

以更大的宏观政策力度对冲疫情影响，经济运行稳定恢复。完善宏观调控跨周期设计和调节，聚焦“六稳”、“六保”，强化宏观政策统筹协调，有序推进分区分级精准复工复产，有效实施一揽子助企纾困政策，及时采取减税降费、延期还本付息、降低综合融资成本等政策举措，2020年全年减税降费规模超过2.5万亿元、金融部门向实体经济让利1.5万亿元。大力实施扩大内需战略，加强政策引导，以新业态新模式引领新型消费加快发展，促进居民消费稳步回补;坚持“资金、要素跟着项目走”，加大基础设施等领域补短板投资力度。随着各项政策效应持续释放，有力带动经济快速回稳、增速逐季稳步回升，2020年前三季度国内生产总值同比增长0.7%，我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体。

更好发挥结构性政策作用，经济结构持续优化。产业结构方面，强化创新驱动，加快关键核心技术攻关，扎实推进制造业高质量发展，深入实施传统产业技术改造，推动先进制造业和现代服务业融合发展，加快5G等新型基础设施建设，产业转型升级迈出坚实步伐，新产业新业态实现逆势成长，产业链供应链稳定性持续增强。区域结构方面，深入实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，持续推进区域协调发展战略和差别化区域政策，一批新增长极和高质量发展动力源加快培育，区域协调发展呈现新格局。

提高改革政策系统性、实效性，改革開放实现重要突破。制定新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见，构建更加完善的要素市场化配置体制机制。深化“放管服”改革，全面实施优化营商环境条例，修订完善市场准入负面清单，2020年前10个月日均净增市场主体3.9万户。落实国企改革三年行动，深入推进国有企业混合所有制改革试点，深化电力油气体制改革，出台系列支持民营企业改革发展政策举措。坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，稳外贸稳外资力度加大，预计2020年全年吸引外资超过1400亿美元。高质量共建“一带一路”取得新成效，中欧班列累计开行突破3万列。

强化社会政策托底作用，民生得到有力保障。瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实，实施挂牌督战，项目资金向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，脱贫攻坚任务如期全面完成，“十三五”时期960多万人易地扶贫搬迁建设任务全部完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困。加强公共卫生应急物资保障，完善疫情预防控制体系，有效保障了企业正常生产和居民正常生活。深入实施就业优先政策，加大失业保险稳岗返还、创业担保贷款、以工代训、以工代赈等政策落实力度，引导农民工有序返岗复工，支持多渠道灵活就业。2020年1—11月份，全国城镇新增就业1099万人，完成全年目标任务的122.1%。及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，社会保障体系进一步完善。

防范化解重大风险，牢牢守住安全底线。深化农业供给侧结构性改革，持之以恒做好重点农产品保供稳价工作，确保我国粮食安全，粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。推进煤电油气产供储销体系建设，加强油气储备能力和重大电力工程建设，能源安全保障能力持续提升。坚决打好污染防治攻坚战，继续打好蓝天、碧水、净土保卫战，强化生态系统保护修复，生态环境质量持续提升。2020年前10个月，全国地级及以上城市优良天数比率达87.7%，地表水I—III类水质断面比例为81.8%。稳妥化解地方政府隐性债务风险，金融风险处置取得阶段性成果。

总的看，2020年经济社会发展目标任务进展总体顺利，全面建成小康社会胜利在望，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。发展实践证明，党中央的决策部署是完全正确的，实施的宏观政策是科学合理的，政策落实是及时精准到位的。只要准确识变、科学应变、主动求变，积极稳妥精准有效地落实好各项宏观政策，我国经济一定能克服前进道路上的艰难险阻，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

二、坚持以辩证思维看待新发展阶段的新机遇新挑战，善于在危机中育先机、于变局中开新局

进入新发展阶段，国内外环境正发生深刻复杂变化，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。

从国际看，世界百年未有之大变局加速演变，全球疫情扩散蔓延态势还在持续，疫情冲击导致的各类衍生风险需要高度警惕，不稳定性不确定性明显增加。一是世界经济复苏进程艰难。新冠肺炎疫情给世界经济带来重创，各国需求增长缺乏支撑，结构性矛盾凸显，主要经济体宏观政策空间持续收窄，经济增长动能不足。二是全球流动性风险不可小视。主要经济体量化宽松政策造成市场流动性泛滥，大规模财政刺激导致公共债务持续增加，其外溢效应可能对我国宏观经济稳定造成一定冲击。三是全球产业分工格局面临深刻调整。各国出于维护经济安全考虑，或将进一步加快产业链本地化、多元化，推动产业链转移收缩，使我国产业链供应链安全进一步承压。四是传统安全和非传统安全因素相互交织。全球动荡源和风险点增多，国际力量对比深刻调整，大国博弈态势进一步加剧，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。

从国内看，经济运行基本恢复常态，但我国发展不平衡不充分问题仍然突出，深层次结构性矛盾和问题在外部冲击下逐步显现，各类风险挑战不容忽视。一是我国经济恢复的基础还不牢固。市场有效需求仍显疲弱，消费提升面临挑战。不少行业企业还处在恢复期，企业生产经营还面临不少压力，企业投资意愿不强。二是经济循环还面临不少堵点。供需结构不匹配、收入分配存在结构性矛盾、流通体系现代化程度不高、城乡区域协调发展制约较多等问题还较为突出。三是重点领域风险仍需防范。一些劳动密集型企业经营不确定性较大，高校毕业生、农民工等重点群体就业面临较大挑战。基层保基本民生、保工资、保运转支出和地方政府债务还本付息压力较大，财政困难和金融风险并存，隐患不容忽视。保障粮食能源安全面临新的挑战。四是经济增长潜力尚需充分发挥。我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关阶段，传统的低成本优势明显减弱，新的竞争优势尚待重塑，创新能力还不适应高质量发展要求。

更要看到，我国进入新发展阶段，虽然挑战前所未有，但机遇也前所未有，机遇大于挑战。我们有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，中国特色社会主义制度优势日益彰显，我国经济社会发展依然有诸多有利条件，特别是我国宏观政策实施经验不断积累，快速有效应对国内外风险挑战的工作预案更加完善，完全有信心、有底气、有能力危中寻机、化危为机，在新发展阶段不断开辟经济社会发展新局面。

三、充分认识科学精准实施宏观政策的重要性，推动“十四五”开好局起好步

精准有效实施宏观政策，是做好经济工作的关键。完成党中央确定的经济工作各项目标任务，必须适应新阶段新变化新要求，深刻把握大国经济的运行规律，切实把科学精准实施宏观政策摆在突出重要位置。

科学精准实施宏观政策是在新发展阶段保持经济运行在合理区间的内在要求。新冠肺炎疫情给世界百年未有之大变局增添了新的变数，我国经济发展面临的外部环境更趋严峻复杂，保持经济运行在合理区间需要付出更大努力。要着眼中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识和科学把握新发展阶段，保持战略定力，坚定战略自信，以宏观政策的稳定性、针对性、有效性对冲外部环境的不确定性，主动预调微调，适时适度逆周期调节，做到统筹兼顾、综合平衡，不急转弯，把握好政策时度效，确保经济平稳运行。

科学精准实施宏观政策是贯彻新发展理念的有力手段。在新发展阶段做好经济工作，必须把新发展理念内化为行动自觉，坚定不移推动高质量发展，加快建设现代化经济体系。按照这一要求，在制定实施宏观政策过程中，要坚持以供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，把宏观政策目标和手段有机结合起来，科学设置目标任务，调整优化政策设计，探索创新直达机制，加强政策协同配合、良性互动，充分激发市场主体创新创造活力，着力提高发展质量、提升经济效率、增强可持续性，以合理代价取得最大成效。

科学精准实施宏观政策是加快构建新发展格局的重要保障。加快构建新发展格局，是党中央立足新阶段新形势新挑战作出的战略抉择，是我们党在新时代统筹两个大局的主动作为，是把握发展主动权的先手棋和長远之计。新发展格局是开放的国内国际双循环，不是封闭的国内单循环;是以全国统一大市场基础上的国内大循环为主体，不是各地都要搞自我小循环，更不能搞地区封锁。这就要求，宏观政策要坚持“全国一盘棋”，加强全局性谋划、战略性布局、整体性推进，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，努力贯通生产、流通、分配、消费各环节，畅通国内国际双循环，提升国民经济体系整体效能。

科学精准实施宏观政策是满足人民日益增长美好生活需要的强力依托。推动发展的根本目的，是不断满足人民日益增长的美好生活需要。全面建成小康社会目标任务完成后，我国人民的整体生活水平上了一个大台阶，人民群众的生活需要更加丰富多彩，如何在新发展阶段贯彻好以人民为中心的发展思想，对我们实施宏观政策提出了更高要求。要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，把不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为衡量宏观政策科学性合理性的重要标尺，尽力而为、量力而行，扎实推动共同富裕，持续改善人民生活，推动实现经济发展和民生改善的良性循环。

科学精准实施宏观政策是统筹发展和安全的必然要求。安全是发展的前提，发展是安全的保障。“十四五”时期，我国将从中等偏上收入国家向高收入国家迈进。从国际经验教训看，跨越中等收入阶段往往面临传统增长动能衰减、社会矛盾增多、各领域风险持续暴露等重大挑战。这就要求我们在制定实施宏观政策过程中，必须处理好发展和安全的关系，增强风险意识，树立底线思维，对“国之大者”心中有数，深入贯彻总体国家安全观，密切关注涉及国家经济安全的苗头性倾向性潜在性问题，加强政策预研预判，不断提高防范和抵御风险能力，有效防范化解重点领域风险。

四、全面贯彻落实党中央对经济工作的决策部署，科学精准实施宏观政策

2021年是“十四五”开局之年，是我们党成立100周年，是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年，做好经济工作意义重大、任务艰巨。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持系统观念，巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，更好统筹发展和安全，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，不断提高科学精准实施宏观调控的能力和水平，真抓实干把党中央决策部署贯彻到经济工作各方面，确保“十四五”开好局，以优异成绩庆祝建党100周年。

完善宏观政策组合，努力保持经济运行在合理区间。保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度。积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度。稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。加强经济监测预测预警和政策预研储备，根据实际情况不断完善宏观政策组合。强化预期管理，做好政策解读宣传，及时回应市场关切，稳定市场主体信心。

坚持创新驱动发展，突出产业政策的战略引导作用。统筹推进补齐短板和锻造长板，针对产业薄弱环节，实施好关键核心技术攻关工程，尽快解决一批“卡脖子”问题。强化竞争政策的基础性地位，坚决反对垄断和不正当竞争行为。精准施策推动产业转型升级，实施好产业基础再造工程，推动先进制造业和现代服务业融合发展，推进国家战略性新兴产业集群发展工程，推动数字经济发展。

坚持扩大内需这个战略基点，促进形成强大国内市场。把扩大消费同改善人民生活品质结合起来，挖掘新兴消费潜力，合理增加公共消费，推动养老、托育、家政等服务标准化、品牌化，充分挖掘县乡消费潜力。优化投资结构方向，增强投资增长后劲，发挥中央预算内投资在外溢性强、社会效益高领域的引导和撬动作用，激发全社会投资活力，推进“十四五”重大工程项目建设，加大新型基础设施投资力度，推动重点城市群、都市圈城际铁路、市域（郊）铁路等建设，推进城镇老旧小区改造。

深入实施就业优先政策，千方百计稳定和扩大就业。持续稳岗扩岗，进一步激发创新创业活力，发挥创业带动就业的倍增效应，多渠道支持灵活就业。强化精准帮扶，对高校毕业生、农民工等重点群体就业开展常态化监测分析，加大以工代赈实施力度，为农民工创造就地就近就业岗位。推动职业技能培训资源共建共享，为劳动者提供广覆盖、多层次、终身职业技能培训，提高劳动者就业创业能力。

推进改革开放取得新突破，着力激发市场活力。推动构建高水平社会主义市场经济体制，出台实施建设高标准市场体系行动方案，深化要素市场化配置改革，依法推动社会信用体系高质量发展。深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整。推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。优化民营经济发展环境。放宽市场准入，促进公平竞争，保护知识产权，建设统一大市场，营造市场化、法治化、国际化营商环境。推动共建“一带一路”高质量发展，加强中欧班列通道能力等建設。积极参与全球经济治理体系改革，重视运用国际通行规则维护国家安全。

深入实施区域重大战略，拓展区域发展新空间。持续推动北京非首都功能向外疏解转移，高标准、高质量建设雄安新区，加快京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际和市域（郊）铁路建设，复制推广长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新经验，推进长江经济带生态优先绿色发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。扎实推进以人为核心的新型城镇化，推动大中城市提升功能品质，解决好大城市住房突出问题，加快县城补短板强弱项。

强化绿色发展的政策保障，持续改善生态环境质量。继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应，防范化解生态安全风险。开展碳达峰、碳中和相关工作。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。强化和完善能源消费总量和强度双控制度，实施“十四五”节能减排综合工作方案。持续推进塑料污染全链条治理。推进重点行业和重要领域绿色化改造。推进水电、风电、光伏发电等可再生能源及氢能等清洁能源发展，提高清洁能源消费占比。

防范化解重点领域风险，坚决守住安全底线。强化粮食安全省长责任制，深入实施优质粮食工程，加强种质资源保护和利用，加强高标准农田建设，提高粮食和重要农副产品供给保障能力。提高能源安全稳定可靠供应水平，深入推进煤电油气产供储销体系建设，确保能源安全。防范化解金融风险，运用改革思路和市场化法治化手段处置企业债务违约问题，稳慎推进金融创新。