“一带一路”视角下中非合作论坛的发展历程与构想

摘 要：从融入共建“一带一路”的视角看，中非合作论坛的历程可划分为独立发展阶段、理顺关系阶段和“工笔画”发展阶段三个部分。融入共建“一带一路”后，论坛助力政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的成效显著。当前，在百年未有之大变局下，在新冠肺炎疫情及第四次科技革命、产业革命等变量推动形成的新形势下，论坛助力共建“一带一路”面临新要求，需要新构想。

关键词：共建“一带一路” 中非合作论坛 共商共建共享 “五通”

习近平主席指出，“一带一路”是我国扩大对外开放的重大举措和经济外交的顶层设计，是我国今后相当长时期对外开放和对外合作的管总规划。2000年成立的中非合作论坛（FOCAC）是我国自主创建的首个面向大洲的多边合作机制，2018年正式成为中非共建“一带一路”的主要平台，其参与共建“一带一路”的程度和效果已成为评价论坛成效的重要依据。

一、中非合作论坛融入“一带一路”倡议的三个阶段

（一）独立发展阶段（2000年10月-2013年10月）

直至2013年10月“一带一路”倡议提出前，前五届中非合作论坛推动中非各领域务实合作不断深入发展。其相关理念、实践与“一带一路”共商共建共享不谋而合，为论坛后期融入共建“一带一路”创造了条件。

在“共商”层面形成了逐步发展完善的对话机制。论坛不仅建立在领导人峰会、部长会、高官会、非洲驻华使节与中方后续行动委员会秘书处会议四个层级上，中非民间论坛、中非青年领导人论坛、中非媒体合作论坛、中非智库论坛等专门领域对话平台也发展成为中非合作论坛对话机制的有机组成部分。

在“共建”层面形成了高效稳定的合作模式和内容。自2003年起，每三年确定一个合作规划，明确了在政治、经济、社会、人文等重点领域合作内容，并以此为蓝图推进落实，在下一届论坛召开前全面评估相关落实进展。

在“共享”层面形成了广泛的合作成果。政治领域，中非关系实现由新型伙伴关系到新型战略伙伴关系的跨越;基建领域，非盟中心、阿尔及利亚东西高速公路M标段、利比里亚医院、厄立特里亚人文社科学院项目等成为中非基建合作的先行试点;贸易领域，大批非洲商品免税进入中国市场，2009年起中国始终保持非洲第一大贸易伙伴地位，中非经贸合作区成为经贸合作领域新亮点，中国对非贸易对非洲经济增长贡献率达20%数据来源：中国经济时报;投融资领域，中方与非洲开发银行等非洲主要地区性金融机构合作不断加强，非洲成为中国对外投资热土，在非投资中国企业总数超过2000家数据来源：新华网。2009年至2013年，非洲吸收外国直接投资连续下滑，但中国对非直接投资快速增加;人文交流领域，孔子学院、派遣医疗队、派驻农业专家等“走出去”和中国政府奖学金、人员培训等“引进来”措施并举，有效促进中非人民之间的相互理解和认同。

（二）理顺关系阶段（2013年10月—2018年9月）

一方面，非洲在共建“一带一路”中的定位逐步明晰。2014年11月，习近平主席在中央财经领导小组第八次会议上指出，历史上，陆上丝绸之路和海上丝绸之路就是我国同中亚、东南亚、南亚、西亚、东非、欧洲经贸和文化交流的大通道，“一带一路”倡议是对古丝绸之路的传承和提升，明确了非洲与“一带一路”的关系。2015年12月，南非成为第一个与中国签署“一带一路”合作文件的非洲国家。2017年5月，习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式讲话中指出，不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是“一带一路”建设国际合作的伙伴。2018年9月，中非合作论坛北京峰会期间，习近平主席强调，非洲是共建“一带一路”的历史和自然延伸，是重要参与方，要把“一带一路”建设同落实非洲联盟《2063年议程》、联合国2030年可持续发展议程以及非洲各国发展战略相互对接，我们愿同非洲人民共筑更加紧密的中非命运共同体。

另一方面，中非合作论坛与共建“一带一路”关系逐步明晰。2017年5月，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，其中明确将中非合作论坛确定为共建“一带一路”框架下的合作机制。2018年《中非合作论坛—北京行动计划》（2019-2021）中明确，双方认为非洲是共建“一带一路”的重要伙伴，决心充分发挥中非合作论坛优势，支持中非共建“一带一路”;《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》中提出，将中非合作论坛作为中非共建“一带一路”的主要平台。

（三）“工笔画”发展阶段（2018年9月至今）

该阶段与理顺关系阶段存在短暂交汇，这个交汇点是2018年9月召开的中非合作论坛北京峰会，通过本届北京峰会，中非合作论坛与共建“一带一路”关系进一步明确。

此外，2018年8月，推进“一带一路”建设工作5周年座谈会提出共建“一带一路”要由“大写意”向“工笔画”转变。9月的北京峰会是座谈会后召开的第一届中非合作论坛，其成果也更适应中非合作发展的需要，进一步体现了“工笔画”发展的要求。

《中非合作论坛—北京行动计划》（2019-2021）更聚焦“实”字，体现了继承式发展的特点，包括在前期合作新建或升级一批工业园区基础上，支持民营企业建设工业园区;在前期落实给予非洲国家免税、零关税基础上，采取有效举措促进受惠国家享惠便利化;在前期对非人员培训基础上实施“头雁计划”，为非培训精英人才;在前期开展“光明行”基础上继续派遣并优化援非医疗队，开展“光明行”、“爱心行”、“微笑行”等巡诊活动等。

同时，该《行动计划》也聚焦“新”字，体现了创新式发展的特点，包括将深化治国理政经验交流作为政治合作新亮点;将《“一带一路”融资指导原则》纳入中非金融合作指导文件范畴;提出在尊重非洲國家意愿基础上探讨与第三方开展对非能源合作，扩大合作参与方;增加食品安全作为农业领域新的合作内容，将青年与妇女从民间交往中独立作为新的合作领域;增设中国—非洲经贸博览会、中国非洲研究院、中非绿色农业发展研究中心、中非开发性金融论坛、鲁班工坊等新的对非合作机制机构等。

二、目前，从“五通”领域看，中非合作论坛助力共建“一带一路”成效显著

在政策沟通领域，论坛推动越来越多的非方成员参与共商共建共享。2018年中非合作论坛北京峰会期间，28个国家和非盟委员会同中方签署共建“一带一路”合作文件数据来源：央视网。截至2021年1月底，46个非洲国家和非盟委员会已同中方签署“一带一路”合作文件数据来源：外交部网站和新华社，占论坛非方成员总数的约87%，占“一带一路”文件签署方总数的近28%。在此基础上，吉布提、莫桑比克、埃塞俄比亚等国及非盟、联合国非洲经济委员会已同中方签署共建“一带一路”合作规划或行动计划，实现了更进一步。

在设施联通领域，沿着点、线、面结合和陆海并进的思路，既有国别项目，也有跨国境、跨地区项目，建设方式采取双边、三方和多边合作多种形式，体现了开放共赢。西非的阿布贾—卡杜纳铁路、东非的埃塞东方工业园、亚吉铁路、蒙内铁路、亚的斯亚贝巴—阿达玛高速公路，中部非洲的刚果（布）国家一号公路，北非的埃及斋月十日城，南部非洲的莫桑比克马普托大桥等重大项目既是中非合作论坛框架下铁路、公路、工业化等领域建设的重大成果，也是中非共建“一带一路”合作成果的体现。

在贸易畅通领域，中非合作论坛框架下相关举措具有四个特征。一是追求贸易平衡性和可持续性，包括给予非方免税、零关税优惠政策，实施对非促进贸易援助项目，帮助非洲国家加强服务贸易能力等。二是以实现互利共赢为目标，鼓励加强对非传统优势产品和中国市场有需求产品的贸易，包括农产品、能源、旅游、矿产等。三是注重方式方法创新，采取在非设立物流中转中心、帮助非洲提升仓储能力、建设经贸合作区、鼓励地方政府和商协会组织企业赴非开展贸易促进等举措。四是在效果上展现出双方贸易较强的韧性，尽管2015、2016年在国际经贸逆势颓势影响下，中非贸易量有所下滑，但2017年即逆转颓势，2019年中非贸易额达2087亿美元，是2000年的20倍数据来源：人民日报，成为拉动双方经济发展的重要动力。

在资金融通领域，中非合作论坛在政策上高度重视非洲国家债务可持续性问题，坚持既追求项目的经济社会效益，也注重增强非洲国家的自主可持续发展能力，全力防止非洲国家增加债务负担;在投融资行业方面，鼓励投资农业、医疗等传统合作领域，持续推进“三网一化”建设，鼓励中国企业投资非洲港口、机场、航空公司、电力设施等，并推进新兴领域的投融资合作，设立“中非产能合作基金”，支持产业对接、产能合作;在投资方式上，开展“公私合营”或“建设-经营-转让”等多种投资形式，支持在投资中使用本币结算;在投融资主体上，将亚投行、丝路基金、非开行等纳入合作伙伴范畴;在效果方面，中国对非直接投资从无到有、快速增长，存量达1100亿美元数据来源：中国投资。

在民心相通领域，中非合作论坛关于政府治理能力、扶贫、援助、教育、培训、医疗等的一贯举措也是“一带一路”“软联通”的基本面。但值得注意的是在“一带一路”倡议提出后，中非合作论坛在民心相通领域的举措力度进一步加强，以人力资源培训为例，前五届论坛计划培训非方人员总数为82万人，而第六、第七届论坛总数为9万人，前五届论坛给予非方奖学金名额为525万个，而第六、第七届论坛总数为8万个，两项指标均超前5届论坛之和数据来源：中非合作论坛网站。还要指出的是，“民心相通”的概念仍在不断拓展，为中非合作论坛完善或创新民心相通相关举措或机制提供了可能性。

同时，中非合作论坛对“五通”的促进效应也有三重特点：一是这种促进效果是系统的和整体的，“五通”各领域间相互促进，不彼此割裂，例如签署“一带一路”合作文件为设施联通、资金融通等其他领域合作提供政策支撑，推进贸易畅通、建设经贸合作区将有利于缓解所在国和地区的就业问题，促进民心相通等。二是2019年4月习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出“共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续”的高质量共建“一带一路”理念。在中非合作论坛进入“一带一路”“工笔画”的阶段，论坛在“五通”领域的建设成效也反映出高质量共建“一带一路”的理念。三是中非合作论坛也继续保有自身的特点，在和平安全领域的合作超越了共建“一带一路”作为经济合作平台的范畴，但这对“五通”也发挥了助推作用。

三、中非合作论坛参与共建“一带一路”面临新形势，需要新构想

新冠肺炎疫情的出现对中非共建“一带一路”造成一定负面影响。一是政策沟通多以视频会议方式开展，虽尚未对中非合作论坛框架下相关会议造成影响，但疫前以中非共建“一带一路”为主题的部分大型商贸会议被迫暂停或延期，政策沟通频次和效果受到限制。二是促进设施联通项目的人员、原材料、设备设施等关键要素的运输路径受阻，人员往来限制举措、航班熔断、港口防疫举措拉长通航时间等拖慢相关项目进度。三是贸易畅通需求过度集中在个别紧俏物资领域，比如医疗设备、粮食等。四是资金融通风险敞口加大，在对非合作中尤为明显。国际货币基金组织和世界银行等对不发达国家的债务问题表示担忧，担心疫情和经济的冲击将导致债务违约增加。五是民心相通领域，美国政府、媒体、智库等借防疫、债务等问题对“一带一路”及中非关系加大抹黑攻击力度，为中非民心相通“添堵”。

在此背景下，2020年6月，习近平主席在“一带一路”国际合作高级别视频会上指出，要把“一带一路”打造成合作之路、健康之路、复苏之路、增长之路，通过高质量共建“一带一路”，携手推动构建人类命运共同体。未来一段时间，中非合作论坛建设应以此为指引，包括要加强机制建设，以视频会形式激活现有政策对话机制，保持政策对话热度，适时研究设立中非卫生医疗论坛、中非交通运输论坛、中非数字科技论坛等新机制;要关注重点领域、解决重点问题，在做好防疫前提下推动项目复工复产，落实好在中非合作论坛框架下免除有关非洲国家截至2020年底到期的对华无息贷款债务，继续向非方提供物资援助、派遣醫疗队、协助非方来华采购抗疫物资等;同时要做好第八届中非合作论坛筹备工作，突出共筑更加紧密的中非命运共同体、高质量共建“一带一路”等理念引领，成果设计上要突出第四次科技革命和产业革命等机遇因素，进一步迎合当前中非经济社会发展面临的迫切需求等，着力为中非共建“一带一路”增添动力。

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〔姚郁，中国现代国际关系研究院研究生部〕