粤港澳大湾区城市群政务营商环境便利度评价研究

王润良

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

党的十八大以来，我国深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，营商环境得到显著改善。世界银行《全球营商环境报告》显示，我国营商环境的世界排名不断前移，2019年跃居全球第31名。粤港澳大湾区包括香港、澳门两个特别行政区和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九个珠三角城市。根据腾讯研究院《中国“互联网+”指数报告(2018)》，在“数字政务”分指数全国20强中，粤港澳大湾区城市占有7席(香港、澳门未参与排名)，可见粤港澳大湾区城市群政务营商环境领跑全国。因此，以粤港澳大湾区城市群为研究对象，对其实施评价，提出可供其他城市借鉴的改善策略，具有很强的现实意义(由于香港、澳门政务服务与内地有较大差异，因此本文以珠三角九市为评价样本)。

一、文献回顾

关于营商环境的代表性研究是世界银行自2003年起每年发布的《全球营商环境报告》(以下简称“DB报告”)，其评价指标包括 11 项一级指标、43 项二级指标，指标贯穿了一个企业从初创设立、获得场地、获得融资、日常经营、合同执行到破产终止的整个生命周期。评价样本为某一经济体最大的商业城市，中国的样本城市为北京和上海，二者的权重分别是45%和55%。评价数据依赖于专家评估，数据获取对象主要面向行业律师、会计、法官等[1]。

国内关于营商环境的研究多是基于世界银行DB报告展开，可以分成几种类型：一是对DB报告数据进行深度分析，提出改善我国营商环境的对策，如董志强等[2]、许可和王瑛[3]、江静[4]、鲍晓晔等[5]；二是专注于营商环境评价指标体系的构建，如杨涛[6]、娄成武和张国勇[7]、李学峰等[8]、潘勇等[9]；三是构建适合中国国情或区域经济发展情况的营商环境评价体系并进行实证研究，如李志军等[10]、《管理世界》经济研究院“中国城市营商环境评价研究”课题组[11]、彭迪云[12]；四是专注于法治化营商环境的研究，如郑方辉等[13]、谢红星[14]。实践方面，2018年上半年，国家发改委根据国务院常务会议精神，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，初步构建了中国特色、国际可比的营商环境指标体系，并定期发布《中国营商环境报告》。广东、上海、江苏、山东等地均建立了本省(市)的营商环境评价指标体系。此外，普华永道、粤港澳大湾区研究院、亚太创新经济研究院、万博研究院等研究机构均发布了中国(城市)营商环境报告。

尽管我国学者在营商环境研究方面有不少成果，并进行了有益的实践探索，但鲜见对政务营商环境的研究与实践。然而，政务营商环境是营商环境的重要组成部分。国家“十三五”规划纲要将营商环境分为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境四个大类。李清池认为，DB报告包括两类指标和数据：一类是营商监管涉及的法律制度力度的“法律得分指标”；另一类是监管程度复杂性和成本的“时间与运行指标”，如有关开办企业、登记财产和办理施工许可证等，这类指标均直接或间接地决定于政务服务的质量和效率。[15]2015年5月我国推进“放管服”改革以来营商环境的显著改善也为政务服务的重要性提供了一个间接证据。

二、指标体系设计

(一)指标体系初步设计

本文以“政务营商环境便利度”为目标层，开办企业、企业经营审批、企业变更注销三个生命周期阶段为规则层，以开办企业流程、企业经营审批的主要事项类别为指标层，初步设计指标体系如表 1。

表1 政务营商环境评价指标体系初步设计

(二)指标体系验证

1.指标体系验证方法。初步构建的指标体系可能存在指标间相关、多重共线性和影响不显著等问题，为此需要检验指标的独立性和显著性。指标独立性、显著性检验有多种方法，本文采用相关分析法、多元线性回归分析法，前者用于指标的相关性检验，后者用于指标间多重共线性和指标显著性检验。

相关分析是通过计算两个评价指标之间的相关系数，删除相关系数较大的评价指标，以消除评价指标冗余信息对评价结果的影响，从而简化指标体系，验证指标的独立性。本文给定相关系数的临界值为0.9，即认为相关系数大于0.9的两个指标存在显著相关性，应剔除其中一个指标；相关系数小于等于0.9的两个指标不存在显著相关性，均应予以保留。

多元线性回归模型是研究一个因变量和多个自变量间的线性关系的方法。分析规则层与指标层之间的多元线性回归关系，可以发现指标间是否存在多重共线性及指标对规则层影响的显著性，即指标间多重共线性检验与指标显著性检验，从而达到验证指标的目的。

2.初测数据收集。采用以上方法进行指标独立性和显著性检验需要收集相应的评价数据。根据表 1的初设指标，以“满意度”作为每个指标的评价内容，采用李克特5标度量表设计调查问卷，在粤港澳大湾区某市及所属区县行政服务中心发放问卷，调查对象为办理涉企政务服务事项的企业工作人员，共收集有效问卷289份，经信度和效度检验，样本数据有效。

3.指标独立性、显著性检验。首先进行指标的相关性检验。将所有初设指标的样本数据代入SPSS软件进行相关分析，结果如表 2。该表可见，所有指标相关系数(P值)均小于0.9，说明所有指标间均不存在显著相关性。此外，所有指标间相关系数的显著性水平均为p<0.01，可以拒绝指标间存在相关性的假设。因此，指标通过相关性检验。

表2 指标相关分析表

然后进行指标的多重共线性检验。分别以X1为因变量，相应的指标层为自变量，建立线性回归方程，代入SPSS软件进行分析，结果如表 3所示。

表3 开办企业线性回归结果

由表 3可见，开办企业线性回归模型R平方值为0.86，意味着X11、X12、X13可以解释开办企业总体满意度86%的变化原因。对模型进行F检验，发现其通过F检验(F=584.7233，p<0.05)，即说明X11、X12、X13中至少一项会对开办企业总体满意度产生影响关系。线性回归模型如公式(1)所示。

X1=0.254+0.332|11+0.224|X12+0.386|X13

(1)

此外，针对模型的多重共线性进行检验发现，上述模型中VIF值小于5，意味着指标间不存在多重共线性问题；并且D-W值在数字2附近，说明模型不存在自相关性，样本数据之间并没有关联关系，模型较好。

同理可得企业经营审批、企业变更注销的线性回归模型如公式(2)、(3)所示，且模型通过F检验、多重共性检验和自相关检验，模型较好。

X2=0.148+0.152|21+0.26|X22+0.087|X23+0.095|X24+0.376|X25

(2)

X3=0.155+0.5|31+0.468|X32

(3)

同理，以Y为因变量，X1、X2、X3为自变量，建立线性回归方程，代入SPSS软件进行分析，得线性回归模型如公式(4)所示，且模型通过F检验、多重共性检验和自相关性检验，模型较好。

Y=0.853+0.11|X1+0.386|X2+0.331|X3

(4)

由此可见，指标层和规则层指标均具有独立性，指标层对规则层的影响关系、规则层对目标层的影响关系均呈现显著性，指标体系有效。

(三)指标体系确定

运用熵值法计算指标权重，得表 4。

表4 指标权重计算表

以指标层权重系数进一步计算规则层权重数系，并取整；根据评价数据获取的需要，指标层的每个流程环节或事项类别均选取2-3个高频事项为次级指标，并假设其权重相等，从而构建政务营商环境便利度评价指标体系如表 5。

表5 政务营商环境便利度评价指标体系

三、粤港澳大湾区城市群政务营商环境便利度评价

(一)评价数据采集

1.观测变量设计。广东政务服务网(http://www.gdzwfw.gov.cn/)是全省各级政务服务事项的办事网络，其公示的政务服务事项标准化运行数据包括：法定办结时限、承诺办结时限、到现场次数、办事程序数、所需资料份数等，这些数据体现了企业办理政务服务事项所消耗的时间、成本等，在很大程度上体现了其便利程度。因此，本文以办结时限、到现场次数、办事程序数、所需资料份数为四级指标的观测变量，这些数据越小，意味着办理相应事项的便利程度越高。

2.评价数据截取。笔者于2020年4月1-20日，在广东政务服务网截取珠三角九市各四级指标的观测变量数据，如表 6(由于篇幅所限，该表只展示了“办理企业注册(X11)”下三个四级指标的观测变量数据)。

表6 珠三角九市四级指标观测变量数据表(部分)

(二)评价方法

由于四级指标各观测变量的量纲不同，因此其便利度以效用值代替，计算公式如下：

Rijklm|Rjkl|min

(5)

其中，Vijklm表示第m个城市四级指标Xijk第l个观测变量的效用值，取值区间设定为[60，100]，Rijklm|表示第m个城市四级指标Xijk第l个观测变量的测量值，表示第l个观测变量珠三角九市中的最小值，表示第l个观测变量珠三角九市中的最大值。

四级指标便利度为其各观测变量效用值的平均值，如公式：

(6)

然后根据表 5逐级计算三级指标、规则层指标的效用值，进而计算珠三角各市政务营商环境便利度得分，即：

(7)

(三)评价结果计算与排名

1.评价结果计算。根据上述计算方法和表 6数据计算珠三角九市政务营商环境便利度(因表6的数据为反向数据，因此在计算时进行了反向处理；平均分根据二、三级指标权重加权平均)，得评价结果如表 7。

表7 珠三角九市政务营商环境便利度评价得分表

2.评价结果排名。根据表 7，以“总评分”对珠三角九市评价结果进行排名，如表 8所示。

表8 珠三角九市政务营商环境评价结果排名

(四)评价结果分析

1.存在的问题。对表7、表8进行分析发现，珠三角九市政务营商环境便利度评分在83.56-90.43之间，平均分86.95，总体表现不俗，但也存在以下问题：

(1)城市间发展不平衡。排名第1的深圳市得分90.43，排名最后的中山市得分83.56，相差约7分，说明珠三角九市间政务营商环境发展不平衡。

(2)企业生命周期阶段表现出一定差距。珠三角九市在开办企业、企业经营审批和企业变更注销三个生命周期阶段的平均得分分别是86.34、85.18和92.98，得分最高的企业变更注销比得分最低的企业经营审批高出近8分，可见企业生命周期三个阶段得分存在一定差距。

(3)指标间表现出较大差距。指标得分方面，平均分数在80分以下的有两个指标，分别是“印章刻制”和“不动产登记”；平均分数在90分以上的有四个指标，分别是“办理企业注册”、“税务审批”、“企业变更”和“企业注销”。最高分与最低分之间相差13分，说明指标间表现出较大差距。

2.问题成因分析。进一步分析发现，珠三角九市政务营商环境便利度之所以存在这些问题，主要是由于受以下因素影响：

(1)粤港澳大湾区城市功能定位的影响。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，珠三角九市中广州、深圳为中心城市，其他七市为重要节点城市。本次评价结果排名中，深圳、广州名列第一、第二，特别是“开办企业”便利度，深圳、广州遥遥领先于其他七市，这与该二市粤港澳大湾区中心城市的地位相一致。深圳和广州均为国内一线城市，深圳同时又是中国改革开放先行示范区，二市在各个方面均表现出示范引领作用，政务营商环境也不例外。

(2)经济发展水平的影响。研究发现，评价结果排名与各市经济发展水平呈现一定的相关性。2019年珠三角九市GDP排名为：第1名深圳市，第2名广州市，第3名佛山市，第4名东莞市，第5名惠州市，第6名珠海市，第7名江门市，第8名中山市，第9名肇庆市。与表8比较发现，排名第1、第2的城市与2019年GDP排名完全一致，佛山市、东莞市政务营商环境便利度排名明显落后于其GDP排名，其他各市则与GDP排名基本保持一致。广州市和深圳市是继上海市和北京市之后GDP最早突破1万亿元的两个城市，2019年二市的GDP均已超过2万亿元。而本次评价排名最后的中山市，2019年GDP在珠三角九市中排名倒数第2，这也在一定程度上反映了经济发展水平对政务营商环境的影响作用。

(3)改革力度的影响。根据中国经济体制改革研究会发布的中国改革热度指数报告，珠三角城市在2019年四个季度中进入前15名情况如表 9所示。

由表9可见，政务营商环境排名第1、第2的深圳和广州连续四个季度进入副省级城市改革热度TOP15，而政务营商环境排名明显好于其GDP排名的江门也连续四个季度进入副省级以下城市改革热度TOP15。可见，评价结果排名与各市改革热度排名呈现一定的相关性。

表9 2019年中国改革热度指数珠三角城市排名情况

数据来源：作者根据互联网发布的数据整理。

四、结论与建议

针对上述问题，提出进一步改善粤港澳大湾区城市群政务营商环境便利度的建议。

第一，发挥中心城市辐射作用，推动湾区城市政务服务协同发展。作为粤港澳大湾区中心城市，深圳和广州在政务营环境便利化改革方面起到了很好的引领作用，积累了不少宝贵的经验。大湾区其他城市应借鉴深圳和广州的先进经验，进一步提升政务服务质量，实现湾区城市政务服务协同发展。2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2018年，广州制定了《广州市营商环境综合改革试点实施方案》，启动实施营商环境1.0改革；2019年，广州出台《进一步优化营商环境的若干措施》，深入实施营商环境2.0改革；2020年，广州启动营商环境3.0改革，政务营商环境不断优化。广州市黄埔区(开发区)成立全省首家行政审批局，集中承接8个部门审批职能，只进一扇门，只盖一个章，审批时间大幅压减，企业投资项目从原来110个工作日缩短至 15 个，财政投资项目从466个工作日缩短至75个。深圳市对标世界银行营商环境评价指标，2018年以来连续推出《加大营商环境改革力度若干措施》、营商环境改革20条、加快推进智慧城市和数字政府建设、工程建设项目审批深圳“90”等改革措施，政务营商环境不断优化。以数字政府建设为例，2019年上线“i深圳”统一政务服务APP，推出“不见面审批”“全城通办”事项各300项，率先推行秒批模式，首批40多个事项实现“秒批”。

第二，加大“放管服”改革力度，着力解决政务服务“痛点难点”。党的十八大以来，国务院出台了一系列文件，着力推进“放管服”改革，并且针对行政审批和政务服务中的“痛点”“难点”出台了专项改革措施。从2014年起，连续多年开展商事登记制度改革，从“三证合一”到“多证合一”，从“证照分离”到全程电子化登记，政务营商环境持续改善。世界银行营商环境报告显示，我国开办企业所需的手续数量从2016年的11个减少到2019年的4个，所需时间从2016年的29天减少到2019年的9天，世界排名从2016年的136位跃升至2019年的27位①。2018年，国务院办公厅发布《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服“一网、一门、一次”改革实施方案》，提出到2019年底，市县级政务服务事项网上可办率达到70%；市县级政务服务事项进驻政务服务中心“应进必进”，政务服务事项“一窗分类受理”率达到70%；企业和群体办理政务服务事项所需资料份数减少60%，“最多跑一次”高频事项个数达到100个。2019年，国务院办公厅发布《关于压缩不动产登记办理时间的通知》，提出要通过信息共享集成、流程集成、人员集成三种集成方式来压缩不动产登记办理时间。同年，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，要求加大改革创新力度、进一步精减审批环节和事项、减少审批阶段、压减审批时间、加强辅导服务、提高审批效率。目前深圳、广州、江门等大多数珠三角城市均出台了不动产登记、工程建设项目审批制度等的改革方案，下一步仍需加快改革步伐和各项改革方案的落实工作。

第三，充分利用社会资源，开拓政务服务渠道。实现政务服务事项“最多跑一次”甚至“一次不用跑”的最简单途径是企业和群众能在家门口或者经常光顾的公共场所自助办理或领取办事结果，这样办一个事项就不用多次前往政务服务中心等专门场所，江门市在这方面做了有益的尝试，其做法值得推广。江门市自2016年起上线“侨都之窗”自助服务终端机，开始在市、区政务服务中心投放，然后逐渐扩展至全市73个镇(街)、365个村居，以及部分人流密集的公共场所，目前已经设立自助办事服务站600多处，可办事项近100项，实现了政务服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，打通群众办事的“最后一公里”，逐步建成市民身边的“15分钟政务服务圈”。2018年，江门市自然资源局与各大银行合作推出“不动产登记+互联网+金融服务”项目，企业和群众办理不动产抵押贷款不用再在不动产登记窗口和银行间来回奔波，直接在银行就能一次性办理完毕，极大地方便了企业和群众办理不动产登记事宜。

第四，推行湾区城市政务服务统一标准，实现湾区政务服务同城化。随着粤港澳大湾区建设的推进，湾区城市同城化的步伐也需要加快。研究显示，同城化的一个重要管理维度是制度协同[16]，湾区城市政务服务协同是制度协同的重要内容。2018年，广东政务服务网上线运营，全省各级政务服务事项统一纳入广东政务服务网，初步实现了“一网通办”，也为湾区城市政务服务协同奠定了硬件基础。但是，目前仅实现了事项名称全省统一，同一事项的办事流程、办结时限、所需资料、到现场次数等并未实现全省统一。要实现湾区城市政务服务同城化，目前需要解决的问题就是湾区城市间的相互信任以及政务服务事项标准的统一。

注释：

① 此处数据根据世界银行营商环境网站(https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness)历年数据整理。