“湾长制”中的政府主体责任落实研究

王琪 张书宁

摘要：随着海洋开发与利用的力度不断加大，海洋环境问题日益严峻，中央层面表现出对海洋环境治理的高度关注。然而海洋环境治理却频现“高度重视、低度成效”的悖论，责任不清晰、压力不传导成为“老大难”。作为海洋环境中压实政府主体责任、保护海洋环境的新模式，“湾长制”通过“承包责任”和“协同责任”的联合，依赖党政领导人的权威和高位驱动的特征，以严格的问责和考核机制倒逼政府注意力转移，将各行政层级的责任层层压实，实现了部门之间的有效协调，并在此过程中形成了可复制可推广的经验，为解决当前海洋环境治理中存在的多重矛盾提供了新的路径。

关键词：“湾长制”；政府主体责任；海洋环境治理

中图分类号：X37；D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0115-06

作者简介：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，博士生导师，博士；张书宁（通讯作者），中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生。

海湾是承载自然变化与人类活动的最重要区域之一，其环境恶化会引起生态系统退化和资源衰退，对社会经济产生负反馈。海湾治理也成为我国海洋环境治理的重要着力点。我国从几年前起就大力开展蓝色海湾整治行动，其目标为“促进近海水质稳中趋好，受损岸线、海湾得到修复，滨海湿地面积不断增加，围填海规模得到有效控制”[1]。《2019年中国海洋生态环境状况公报》显示，2019年，我国近岸海域水质总体稳中向好，优良水质面积同比上升5.3个百分点，劣四类水质面积同比下降1.8个百分点[2]。然而离目标还有较大差距：面积大于100平方千米以上的44个海湾中，13个海湾春、夏、秋三期监测均出现劣四类水质；入海排污口及邻近海域环境质量状况虽有改善，但进程缓慢，陆源入海污染压力仍较大。本文认为，其主要原因是地方政府及相关职能部门职责划分不清，在治理海洋环境上未能形成整体性、长效性机制。因此，地方政府要明晰并落实责任，让海洋环境治理的各项举措可以取得成效。“湾长制”作为我国海洋环境治理的新模式，具有强大的实践基础和制度优势，可为解决当前海洋环境治理中存在的多重矛盾提供新的路径。

一、“湾长制”的发展历程

1.分散试点阶段

2017年9月，原国家海洋局印发《国家海洋局关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，提出了“湾长制”试点工作的初步方案，并在河北省秦皇岛市、山东省胶州湾、江苏省连云港市、海南省海口市和浙江全省开展了“湾长制”试点工作。各试点地区大都建立了“湾长制”管理机构，明确了机构职责，并通过发布相关文件规章保障“湾长制”的日常运作（如表1所示）。虽然各试点地区的做法各异，但均以压实地方党委政府海洋生态环境保护主体责任为核心，将责任细化到党政主要领导人，并将压力逐级传导，以构建海洋环境治理的长效机制为主线，以改善海洋生态环境质量、维护海洋生态安全为目标，开创了具有中国特色的海洋环境治理新模式。

2.全面推广阶段

2018年，原国家海洋局提出在“湾长制”试点工作的关键之年扩大试点范围，尽快在全国全面建立实施“湾长制”的意见和配套制度标准体系[3]。此后，多地纷纷开始实行“湾长制”。《山东省全面实行湾长制工作方案》指出，“湾长制”实施范围覆盖全省行政管辖海域。《天津市关于推行湾长制的实施意见》也提出建立“全面覆盖、分级履职、网格到源、责任到人”的监管工作模式，到2021年底前，实现“湾长制”工作机制健全完善。河北省提出在秦皇岛市试点开展“湾长制”的基础上，在全省沿海区域全面推行“湾长制”，建立省、市、县（市、区）、基层四级湾长的“湾长制”组织体系。广东省、盐城市、南通市等省市均发布文件开始实施“湾长制”。目前，“湾长制”已经实现了省级行政区域的全覆盖，开始向县市级区域扩展。

二、“湾长制”中的政府责任及其实践经验

1.“湾长制”中的政府主体责任

政府是“湾长制”的责任主体，其承担的责任主要包括三个层面：决策责任、执行责任和监督责任。具体而言，在决策层面，政府应当承担的责任为加强行政立法，及时颁布“湾长制”相关政策、法规，尽可能地保证“湾长制”的实施日趋完善，使“湾长制”的贯彻落实切实做到有法可依、有据可查；在执行层面，政府应当承担的责任主要包括“湾长制”各项制度的颁布、宣传、教育、组织设置、非政府组织力量的整合、相关财政资金的分配和使用等，保障“湾长制”可以按照制度设计有效运行；在监督层面，政府应当承担的责任主要包括对“湾长制”工作成效的监督、对参与治理海湾环境的各级湾长和各职能部门等责任人的监督、考核及问责等。三个层面的责任运行过程，参见图1。

从图1可以看出，政府關于“湾长制”的决策是政府履行主体责任的重要部分。上级政府作出决策，下级政府部门依照指示开展相关工作，履行责任，并对其进行监督考核和问责。下级部门在实施过程中发现问题反馈给决策部门，促使决策进一步完善，亦可促进政府履行责任能力进一步提升。“湾长制”的决策、执行和监督三者相辅相成，严格压实各级政府责任，促使治理体系日益完善，海洋环境治理成效日益显著。

2.“湾长制”落实政府责任的实践经验

“湾长制”相较于原有的海洋环境治理模式最大的特点和优势便是压实了责任，将责任细分落实到个人。其责任承担方式主要分为由纵向各行政层级的“承包责任”和横向的部门之间的“协同责任”，由此产生了一个责任明晰、协调有序的海洋环境治理责任配置体系[4]。此外，“湾长制”严格的考核与问责机制也为政府落实责任提供了保障。

（1）在纵向上以“承包责任”压实责任人

“承包责任”是指“湾长制”形成了以地方黨政主要领导干部为核心责任主体、各行政层级设置湾长、各级湾长联动的纵向责任体系，主要包括主体责任和分级责任两部分。

主体承包责任是指中央将责任承包给推行地区的主要党政领导，明确海湾环境治理责任人为地方政府党政主要领导，其对本区域内的“湾长制”工作担负全部责任。党政首长作为“湾长制”的主要负责人，成为各层级政府开展专项工作的领导核心和驱动力量，职能部门政策在各级政府和部门得以充分贯彻执行[5]，由此形成“党政同责”和“一岗双责”的局面。这不仅有力地改变了原来多头管理和责任推诿的现状，形成了海湾环境治理多部门联动，相互配合的局面，也极大地减少了出现污染问题之后将责任推卸给具体职能部门的现象。

“湾长制”实施方案中提出，要建立省、市、区（市）、镇（街道）四级湾长责任体系，有部门地区延伸至村级。在试点省由地方党政主要领导担任本省总湾长，依次向下各层级设立湾长，将本区域内的海湾划分落实到各层级湾长，明确各自责任，即分级责任。各级湾长要对破坏海湾环境的行为及时上报、处理和反馈。省级湾长负责统筹协调，对下级湾长的工作情况进行考核、监督和指导。

（2）在横向上以“协同责任”实现责任部门联动

海洋生态环境治理涉及海事、海监、渔政、水政、城市管理、环保、公安等多个部门，“协同责任”主要指实现横向各部门之间的高效协同，以高位驱动减轻部门之间的责任推诿。

试点地区通过成立“湾长制”领导小组办公室，把涉及海洋环境保护的有关职能部门联合起来统一调配，形成合力，整合海洋环境治理分散的力量，逐步发展成政策指令统一接收、下达、反馈和行动的平台，形成巨大的制度优势。而党政首长负责形成的高位驱动，加强了部门间的协调，提高了执法的效率，大大减少了海洋管理的碎片化现象。“首长负责制”让各级党政干部对海湾生态环境负责，将考核结果纳入政绩考核，通过层级之间的辐射影响，实现保护海洋环境的目的。

（3）以严格的问责和考核机制倒逼责任落实

责任的落实离不开严格的问责和监督，这在各省市发布的“湾长制”实施办法和细则中均有所提及。例如青岛在全市49个海湾布设400多个监测站位，建立了以监测为依据的海湾污染治理倒逼机制，并提出将领导干部的绩效评估与海洋环境治理效果、环境损害考核相结合。浙江省在对外发布的“湾长制”实施方案政策解读中提出，“一打三整治”协调办要将“湾长制”工作列入年度考核，开展抽查、核查和督查。除了政府部门内部的追责问责之外，很多地区也引入社会监督。“湾长制”通过将自上而下的层层施压和严格的考核问责制度相结合，形成了严格有效的考核倒逼机制，实现了海湾环境有效治理的目标。

三、“湾长制”在落实政府责任方面存在的问题

1.“湾长制”的社会主体缺位

民众对海洋环境的直接感受，是海洋环境治理中关键信息的重要来源[6]。“湾长制”创立以来，几年间取得了显著成效，但同时也存在公众参与不足、社会主体缺位的现状。当前，公众参与海洋环境治理大都是通过举报、检举等方式，参与力度不足。很多城市都是通过设置宣传牌用以公示所辖湾段划界、湾长姓名、联系电话，但是海湾大小各异，公示牌数量有限，群众不能够迅速、便捷地找到公示牌并拨打监督电话反映情况，这种宣传方式起的作用很小，无法有效提升公众参与，亟须构建新的参与渠道。

2.“湾长制”政策设计不全面影响湾长履责

“湾长制”生效基础便是借助党政部门“一把手”的权威，逐级压实责任，确保海湾环境治理政策得到落实。但是各级党政领导既要承担本级政府经济发展和地方稳定的重任，还要考虑当地环境保护等诸多复杂事项的绩效评估，这会极大考验党政首长的素质和能力。调查数据显示，某市2012年清理议事协调机构时，市长兼任42个机构的组长、55个机构的成员。2014年，该市再次清理后，市长兼任职务的议事协调机构仍有24个[7]。党政一把手本职工作已经十分繁重，无法分配足够精力投身于“湾长制”工作。因此，湾长这一身份存在弱化的风险，影响“湾长制”履责的成效，不利于政府落实保护海洋环境的责任。

此外，当前大部分“湾长制”试点工作方案都只是对市县两级湾长职责进行了界定，而对基层湾长的职责并未明确说明或是着墨不多。例如，青岛市公开的市级“湾长制”会议制度明确了出席人员为市级湾长、市级湾长办成员单位负责人、市其他有关部门负责人等，但对基层湾长该如何沟通协调的问题并没有规定[8]。而且，青岛市也只界定了市级湾长的职责，区（市）及以下湾长职责则由基层自行决定。既未对基层湾长职责进行明确界定，又未给基层湾长提供交流的渠道，湾长的履职效能也会受到较大影响。

3.“湾长制”组织机构之间沟通不畅

“湾长制”是借鉴了“河长制”的成功经验而建立的一项治理海洋环境的制度，较大限度地解决了部门之间责任推诿的问题。但是海水具有流动性，很多问题涉及两片海域，需要区域之间的配合。但显然各省市之间的湾长办存在着沟通衔接不畅、责任推诿的现象，因此国家层面的管理机构显得尤为重要。例如青岛市从2008年开始就饱受浒苔问题的困扰，虽然每年都投入大量的人力物力财力进行治理，但都收效甚微。2016年5月，黄海跨区域浒苔绿潮灾害联防联控工作协调组第一次会议召开，会议宣布成立工作协调组和专家委员会，山东省、江苏省和青岛市分别介绍了浒苔绿潮应急处置工作情况，提出了着力开展灾害形成机理研究、加大源头治理力度、理顺应急处置机制、加强资源利用指导、创新打捞方式等建议，就区域联动、信息共享、资金落实等进行了讨论。联防联控机制建立以来，浒苔防治工作取得明显成效。

四、“湾长制”落实政府主体责任的优化路径

1.夯实“湾长制”落实环境责任的法律基础

虽然我国已经有被称为“史上最严”的环境保护法律，但是在海洋环境治理领域，尚不具备一套完整的法律法规体系。而且我国法律大多只界定了政府环境权力，很少有从政府环境责任的角度进行规定。这就导致现有的法律不足以为“湾长制”落实政府环境责任提供支撑。因此，要科学合理地制定法律规范，从法律层面促进政府环境责任的强化，为“湾长制”提供法律依据，保证“湾长制”的合法性和有效性。除了国家层面的法律以外，各沿海省市也应出台相关法律、政策法规等，为可能出现的争议纠纷提供判断的依据。

2.构建多元主体参与的“湾长制”治理机制

“湾长制”不是政府的“独角戏”，需要全社会共同参与，形成一股合力，实现海洋环境的健康有序发展。首先，要引导公众积极参与。公众不应该仅仅是被动感知者，应该更积极参与治理海洋污染，并对政府进行监督，例如可以借助互联网技术拓宽公众参与的渠道，建立“湾长制”信息化平台，公众发现问题可以及时反馈，问题也可以得到迅速处理。其次，政府应积极开展保护海洋的宣传活动，积极听取公众对海湾保护的意见和建议，优化意见采纳的流程，强化政府与公众之间的沟通，提高政府的公信力。在未来“湾长制”的运作中要完善公众参与的途径方式，拓展公众参与的广度和深度，构建多元主体参与的“湾长制”治理机制。

3.健全“湾长制”的协调沟通机制

“湾长制”在制度设计上期望能够实现横向部门之间相互协调形成合力，共同解决海洋环境污染问题，纵向上能够通过设置各层级湾长实现责任的逐级落实，保证海湾环境治理成效。因此，在横向上，要改变省级试点之间的割裂状态，将“湾长制”纳入全国海洋环境治理的范畴，从而实现各省之间的有效配合，在出现跨区域污染的问题时，可以有效协调和解决；在纵向上，要建立完备的多级湾长沟通机制，通过建立常规和专项会议制度，定期召开多级湾长交流会等途径，促进湾长之间的交流沟通。尤其要注重与基层湾长间的交流，不仅要明确规定基层湾长的职责，让他们知道自己应该干什么，应该如何干，同时也要让基层湾长发现的问题可以及时反馈并且得到重视，进而构建严密的沟通协调网络。

4.完善“湾长制”日常管理制度建设

“湾长制”通过压实地方党政领导人责任和严格考核问责机制的倒逼，通过“治人”来实现“治事”。不可否认这一方式取得了显著成效，但具有短期性。因此，要建立一套完备有效的管理体制，出台清晰明确的“湾长制”管理规定，对湾长办、各级湾长的职责都进行详尽的规定，建立严格的考核问责制度、奖惩制度、会议制度等，让“湾长制”实施的每一步都有据可查、有理可依，实现长远发展。

综上所述，“湾长制”通过明显的权威依赖、高位驱动和以问责倒逼地方政府注意力转移的激励方式，让海洋环境保护成为地方政府日常重视的行政职责当中的一部分，有效压实了政府的主体责任，是破解当前海洋环境治理困境的有效路径之一。“湾长制”的实践虽然仍存在诸多问题，但为我国未来海洋环境治理的发展提供了新的路径。

参考文献：

[1]关于中央财政支持实施蓝色海湾整治行动的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073046.htm，2016-05-13.

[2]2019中國生态环境状况公报[EB/OL].http：// www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/202006/ P020200603371117871012.pdf，2020-06-01.

[3]国家海洋局：加快“湾长制”试点工作推向全国[J].给水排水，2018，54（4）.

[4]杨博宁.政府环境责任视阈下的河长制研究[D].长春：吉林大学，2019.

[5]原超.“领导小组机制”：科层治理运动化的实践渠道[J].甘肃行政学院学报，2017（5）.

[6]冉冉.中国地方环境整治：政策与执行之间的距离[M].北京：中央编译出版社，2015.

[7]刘军强，谢延会.非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究（2002～2012）[J].政治学研究，2015（4）.

[8]张继平，杨静.我国“湾长制”的行为主体研究[J].行政科学论坛，2020（12）.

责任编辑：钟雪