差异化收费不是简单的打折降价

文 徐丽

2021年3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议中的政府工作报告指出：要用改革办法推动降低企业生产经营成本，全面推广高速公路差异化收费，坚决整治妨碍货车通行的道路限高限宽设施和检查卡点。短短一段话，引发了行业内外的热议。“差异化收费”并不是一个内涵清晰的概念，因而，各地政府及企业对此的理解也并不一致。为了更好地推广实施这项政策，有必要先对“差异化收费”进行一次深究。

收费公路的收费标准到底是怎么确定的？

首先，收费公路不是政府定价。在过去和最新公布的中央和地方的政府定价目录上，都不包含收费公路定价。根据现行的《收费公路管理条例》第十五条的规定，收费公路的收费标准由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门（经营性公路不需要）审核后，报本级人民政府审查批准。

其次，按照现行法规，收费公路收费标准采用的是成本定价方法。根据现行的《收费公路管理条例》第十六条的规定：收费公路的车辆通行费的收费标准，应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定。然而，在实际操作中，各地政府在审查批准收费标准时，较多考虑与已有标准尽量保持一致，较少考虑收费公路建设管理成本上涨较快的实际情况，往往没有按照成本监审的结果来确定通行费标准。所以，目前的收费公路收费标准基本上可以理解为是适当考虑成本因素的政府定价。

目前的收费公路定价方式有什么问题？

宋梦怡 摄

由于地方政府基本上采用了准政府定价的方式确定收费公路收费标准，标准的每次变动都需要进行听证，使得标准本身及其调整机制都比较“僵化”。加之收费公路多元化投资主体带来的管理模式“碎片化”，导致目前收费高速公路出现以下问题：

收费高速公路的整体收益越来越差

目前，按照政府确定的收费标准，高速公路通行费在批准的收费期内已经很难覆盖新建项目的投资管理成本，配套政府定价的财政补助也很难达到预期，因而，高速公路成本上涨远快于收费标准上涨，导致新建项目很难依靠自身实现财务平衡，民资不再进入，央企和省属国企要靠新项目与存量项目的交叉补贴以及其他产业的经营维持总体资金不断链。一旦存量项目到期或融资成本提高，平衡很可能被打破，因而，不断想办法延长即将到期的存量项目收费期，也是一种迫不得已的选择。

僵化的收费标准及其调整机制造成系统资源的极大浪费

按照目前的收费标准审批程序，标准一旦确定就很难调整。因而，出现了价格对交通量的反向调节现象。例如，在很多高速公路通道内，都出现了并行高速公路交通量不均衡的问题：早期建成的项目，里程短、技术标准低、收费低、交通量大；后续建成的项目，里程相对长、技术标准高、收费高、交通量小。如果可以适当调整优化一下收费标准，例如：降低新建项目标准、同步提高老路标准；或者采用“老路客车标准低、新路货车标准低”的差异化标准，则会极大改善主要通道的交通流特征，减缓老路的拥堵，提高新路的使用率，吸引更多平行普通公路上的中长途车辆，以及实现适当的客货分流，从而提高通道的运输效率和整个路网的安全性。

差异化政策就是对收费标准进行打折吗？

从2016年起，交通运输部就持续鼓励引导地方积极利用差异化的政策，努力缓解路网运行中的不均衡现象及由此带来的安全和效率等问题。从近几年的实践来看，很多省份都取得了很好的效果。其中，对特殊贫困地区加大优惠力度、递远递减、对特定车型和路段进行优惠等差异化政策的实施，实现了交通量与通行费收入双双增加的良好效果。但是，总体来看，各地的差异化政策都选择了对局部路段或特定车型“打折降价”的方式，并没有从促进全路网交通量更加均衡、合理吸引更多车辆使用高速公路的角度，“有升有降”地开展差异化收费。

陈志 摄

当然，实现“有升有降”的合理差异化，需要面临两个很难克服的困难：一是舆论压力，二是多元化管理主体的利益协调。此外，2020年全面撤销省界收费站实现全国收费“一张网”以后，过去实行的递远递减、分车型差异等方式也很难再沿用。试想，如果每个省份每年都在实施各种基于收费标准“打折”的差异化政策，则意味着全国收费系统中的收费标准总是处于动态的频繁变化之中，这也会给收费系统的安全稳定带来极大的挑战。

新阶段差异化政策应该如何设计？

今年两会政府工作报告中再次提出差异化政策，对此，交通运输部已经制定相关指导意见并开始向各地征求意见，各地也会积极响应。笔者认为，要想在新阶段围绕差异化政策开展创新，使这项政策充分发挥应有的积极作用，公路交通行业应该做好以下基础准备。

正确理解国家政策的意图

在政府工作报告中，差异化政策是跟“改革”与“降负担”两个关键词联系在一起的，原文是：“要用改革办法推动降低企业生产经营成本，全面推广高速公路差异化收费……”，回顾历年国家对收费公路的要求，核心意思都包括“深化改革”“降低物流成本”这两点。所以，笔者认为，这里需要澄清三个关键问题：首先，降低物流成本的概念应该是降低全社会的物流成本，而不是某一辆车的通行费；第二，降低成本的目标可以通过改革和更合理的收费来实现，差异化不等于降价，而是动态地执行有差异的收费标准；第三，全社会的物流成本是综合成本，既包括通行费，也包括油费、安全性、时间成本、管理仓储费等，降低车流量小的路段的收费标准与提高拥堵路段的收费标准，都可以通过提高高速公路的通行效率和安全可靠性来降低物流的综合成本。并不是只有简单的“打折降价”才叫降低物流成本，在拥堵路段或者重要的煤炭运输通道上“打折降价”，可能反倒会提高全社会的物流成本。

要建立正确的政策逻辑

笔者认为，国家多次倡导差异化收费政策的基本逻辑是：通过深化收费公路行业改革，建立多元化投资与路网集中统一管理经营的利益协同机制；用更加合理的差异化的收费标准，对全路网的交通量进行引导，减少拥堵路段交通量、增加新开路段车流量；让更多的长途、重载车辆选择高速公路，最大程度发挥高速公路的价值，从而提高全社会公路运输的效率和可靠性，降低货运综合成本，从而降低全社会物流成本。

建立差异化效果的评估方法和主要指标

差异化政策标准的合理性不能简单用“对标准打几折”来衡量，而应该从高速公路网上的车流量变化、拥堵路段增减变化、高速公路事故发生率变化、货运时效性变化、总体通行费收入变化、全社会公路运价指数变化等多维度建立评价指标。其中，最核心的指标是高速公路网的整体交通量是否有较为明显的增长。因为每位驾驶员都是理性人，如果行驶高速公路的综合成本（通行费、油费、时间价值、安全成本等）高于行驶普通公路的综合成本，他将不会选择高速公路。

三峡翻坝高速江南入口

戴敏 摄

差异化标准应该由企业提出、政府评估批准

建立了差异化效果的评价指标，等于建立了差异化政策与降低物流成本相关性的可考核量化的关系。在这基础上，政府评价企业提出的差异化标准才有据可依，才可能避免出现“收费标准降低了，但是物流综合成本并没有降低，企业亏损却进一步加剧”的双输局面。

综上所述，笔者认为，各地在落实国家要求推行的差异化政策之前，应该首先明确定义什么是差异化收费，实现路网差异化收费的协同机制是什么，并提出衡量差异化效果的指标，依此判定差异化标准是否合理。如果不做好这些“基层设计”，很有可能又变成简单的对收费标准进行“整体打折”。如此一来，恐怕会错失国家给予的重大政策创新的机遇。