永安市农村土地整理的现状与对策研究*

黄陈润 张其春

(1.福建工程学院管理学院,福建 福州 350118；2.福建工程学院交通运输学院,福建 福州 350118)

1 概述

土地整理作为解决土地破碎化问题的土地管理工具，得到众多国家的广泛采用[1]。我国土地整理事业开始于改革开放后的实践，最初的土地整理被划分为农地整理和非农地整理两部分。由于我国人多地少，加上城市化建设占用了大量耕地，导致耕地数量迅速下降，农地结构发生重大调整。在这样的背景下，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)指出，“保护耕地就是保护我们的生命线”，要求各地大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规划要求，通过对水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和环境。20世纪90年代中期以来，在快速城市化和工业化压力下，18亿亩耕地保护红线受到严峻挑战，农村土地整理成为我国国土资源管理的重要工作[2]。

永安市地处闽西和闽中大山带之间，东部和西南部属于戴云山脉，西北部位于武夷山脉的东南坡，地势由西南向东北逐渐降低，山区土地面积占土地总面积的90%以上，具有典型的山区地貌特征。党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，全国上下掀起了建设农村的热潮，加速了农业农村现代化进程。近年来，永安市加快农村土地整理，有力促进了农地平衡、农业丰产、农民增收和农村和谐，取得了初步成效。然而，由于受地形起伏、产权制度等因素限制，山区耕作地块细碎度高、连片度低，可达耕作区的田间道、生产大路等条件不佳，适度规模经营难度大，机械化程度低，要素资源整合受阻[3]，再加上长期以来缺乏正确引导，片面追求经济利益，耕地不合理利用问题尤为突出，给农业及社会经济的可持续发展带来了严峻挑战。党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，并在2021年中央1号文件中做出具体安排。在这样的背景下，把握永安市农村土地整理的总体状况，分析其整体绩效及存在的问题，据此提出有针对性的政策建议，对于盘活农村的人口、土地和产业等关键要素，促进各要素间的耦合协调具有重要意义，进而为促进农村经济、社会及生态的全面振兴提供决策参考。

2 永安市农村土地整理基本状况

2.1 永安市农村土地整理项目概况

2008年至今，永安市已实施并验收完成土地整理项目(包含农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦、宜耕后备土地资源开发)183个，实施建设总规模5623.10公顷，补充耕地面积954.82公顷，投资规模25491.51万元。具体如表1所示。

表1 2008—2020年永安市验收交付使用的农村

农用地及建设用地整理项目50个，总规模4041.38公顷，补充耕地面积408.97公顷，总投资15743万元，主要分布在小陶镇、安砂镇、洪田镇。旧村复垦项目102个，总规模296.99公顷，补充耕地面积271.1公顷，总投资4906万元，主要分布在小陶镇、洪田镇、西洋镇、大湖镇。宜耕后备土地资源开发项目49个，总规模1823.68公顷，补充耕地面积360.98公顷，总投资8976万元，主要分布在洪田镇、青水乡。另外，由于地形、地貌特征等原因，全市有18个集土地开发与整理功能的综合整理项目。项目具体分布情况如图1和图2所示。

图1 永安市农村土地整理项目乡镇分布情况

图2 永安市农村土地整理项目乡镇分布情况

2.2 永安市农村土地整理绩效

随着土地整理项目实践逐步深入，我国山区县域农村土地整理同样进入了全面发展阶段，项目建设进展顺利，绩效水平日益提升，具体表现在以下几方面：

2.2.1 有效补充耕地数量，取得了一定经济效益

永安市农村土地整理项目的实施快速而有效地补充了耕地面积，为实现耕地占补平衡目标做了重要贡献，有效补充了因经济发展建设而导致的占用耕地的数量。2008年以来，全市按照“田成块、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。截至2020年12月，全市完成土地开发整理复垦面积5623.10公顷，共新增耕地954.82公顷；有效增加了粮食产量，累计新增粮食产能6896.655吨，促进农业增效和农民增收，亩均年纯收入由过去1200元上涨到1500元，经济效益超过1000万元，超额完成了预期目标。通过农村土地整理，永安市城乡建设用地布局结构显著优化，提升了节约集约用地水平，同时也大大改善了农村人居环境。

2.2.2 缓解农村富余劳动力问题，社会效益稳步提高

通过农村土地整理项目，新建排灌沟渠、田间道路等方式完善耕地基础设施，其中新建灌、排(渠)及管道涉及183个项目，总长3585m；农田机械化耕作水平、生产条件、排灌能力和抵御自然灾害能力都有了显著提高，提高了农业生产效率，降低了生产成本，促进了耕地保护。项目实施过程中，优先安排返乡农民工和当地农民参加工程建设，累计10000多名农村剩余劳动力实现了“家门口”就业，有效解决了农村富余劳动力问题，也为农民增收创造了有力条件。与此同时，土地整理项目的实施，能够营造集约节约用地、切实保护耕地的社会氛围，具有良好的教育功能，能够有效促进全社会珍惜和保护土地资源。

2.2.3 改善农村生态环境，取得了良好环境效益

在农村土地整理项目实施过程中，通过归并零散地块，建设配套农田排灌设施，新建或翻修农田道路，建设农田防护林、水土保持林等，改变了田块破碎、沟渠路分布杂乱的景象，形成了田成方、树成行、路相通、渠相连的标准农田格局；将农业生产与自然风光、人文景观结合，科学开展规划设计，增强了项目区的景观美观和视觉效应，改善了项目区的农田生态环境，使整个农业生态系统朝着良性的方向演进。另外，通过农田水利设施建设，提高土地防御灾害能力，改善土壤水环境，有效地预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻了水、旱、风、沙灾害，不但改善了生态环境，发展了农业生产，同时实现了自然资源的可持续发展。总之，土地开发整理工程改善了永安农村农业生产和生态环境，增强了抵御自然灾害的能力。

3 永安市农村土地整理存在的主要问题

永安市农村土地整理在保障粮食安全、统筹协调区域经济社会发展、实现土地资源优化配置发挥了重大作用，但是还存在一些问题，具体表现在以下几方面。

3.1 项目公平性有待提高

由于大部分农户对农村土地整理认知水平不高、参与度不足、积极性不高，再加上项目决策阶段的信息公开机制不够完善，导致项目设计不够合理未能如实反映群众的需求，永安市农村土地整理项目设计变更还比较普遍，设计不科学、项目变更随意性问题依然存在，农村土地整理项目中的公平性有待提高。

3.2 后备资源开发力度不足

土地开发作为山区县域农村土地整理项目中补充耕地指标来源的主要渠道，由于缺乏长远的谋划，可持续发展意识薄弱，永安市土地整理项目的后备资源开发比例远小于农用地、建设用地整理规模，且以开发荒草地为主，规模略显不足。另外，目前各级政府在农村土地整理决策阶段的大局意识不强，为了能完成指标任务、快速获取资金，前期论证不够充分，难以保证规划设计的可持续性，导致当地后备资源未能合理、有序使用，造成后备资源逐渐枯竭。

3.3 社会绩效不够突出

永安市农村土地整理的实施重点以新增耕地面积、耕地数量保护为主，在进行农村土地整理时，对新增耕地数量的硬指标非常重视，但对新开发和复垦出的耕地质量问题重视不足。另外由于地形和地貌等因素，新增耕地普遍存在坡度大、土层浅、肥力低等问题，在缺乏严格的耕地指标建设标准控制条件下，土地整理项目的实施效果受到影响，耕地质量等级有待进一步提升。受“重建设、轻管护”的主观思维影响，后期运营管护力度不足，进一步影响土地整理效果的发挥。

3.4 项目运行效率偏低

农村土地整理是一个综合性很强的工程项目，其涵盖多个专业、涉及多个部门，是一项需整合多种资源要素的工作。当前，永安市土地整理项目的实施与财政、农业、水利、林业、交通等规划、计划衔接得不够充分，导致项目运行效率不高，土地整理规划编制没有与各部门规划充分结合，造成农村土地整理项目区重复，工程建设内容不统一，资源整合不畅，影响规划实施效果。另一方面，管理部门之间的沟通不顺畅也一定程度上导致项目资金拨付流程和项目验收周期过长，进一步降低农村土地整理项目的效率。

4 提升永安市农村土地整理绩效的对策建议

4.1 强化农村主体地位

政府应主动引导公众积极参与表达各自需求，构建公众参与的平台和机制，强化主体地位，发挥山区县域农村土地整理的助农、扶贫属性，定期、定点公布从土地整理规划编制阶段到后期管护运营阶段的公众参与方法与形式，如在土地整理规划阶段组织公众听证会，在土地整理项目立项申报阶段组织公众评议方案，在设计阶段入村走访、开展民意调查活动，在项目建设实施阶段定时公布工程实施状况，以发挥公众的监督作用等，针对不同主体在不同阶段的利益需求，加强沟通协调，兼顾各方主体的利益，促使农村土地整理得到各利益主体共同接受。另外，由于项目区农户属于弱势群体，受到文化水平、传统观念等的制约，自身素质不高，对农村土地整理相关知识了解较少，普遍缺乏参与意识。鉴于此，需对新型农户加强培训，发挥政府主管部门的政策引导作用和科研院所及高校的专业优势，不断强化农户对山区县域农村土地整理成果的认知，提升公众参与表达自身诉求的积极性[4]，确保土地整理项目绩效在不同利益主体间的公平分配。

4.2 加强项目科学论证

在申报立项阶段，有关乡镇政府应组织有资质的单位开展全面而深入的可行性论证，要进行详实而周密的实地调查踏勘。一方面，调查人员应对项目区地形进行准确测量，细化测量内容，以反映项目区土地整理的真实情况；另一方面，做好资料调查收集工作，具体包括：了解项目建设的背景、依据、范围和目标；掌握拟申报立项区域的土地、水文等自然条件、社会情况、经济条件、生态环境状况等。通过对拟申报的项目区前期调查，为土地整理项目相关的技术、经济、工程等分析与预测奠定基础，对比各种可能方案，遴选最合理方案。在项目决策时，不能仅依据增加耕地面积或经济效益选取设计方案，要从注重耕地数量和经济效益向注重数量、质量、社会、生态等多重目标并重转变，确保土地整理项目设计的科学性和有效性。

4.3 完善多元主体协作机制

山区县域农村土地整理是一个综合性很强的工程项目，涵盖多个专业，涉及多个部门，是一项需整合多种资源要素的工作。以公共产品属性的农村土地整理项目，其绩效水平的发挥离不开政府各部门间的推动与协同推进。永安市农村土地整理项目实施过程中，各部门应主动协调，打造多元主体协作机制，建议设立信息共享平台，增强部门间的业务交流，畅通项目规划、建设、资金运用管理等信息共享渠道，提高土地、资本和劳动力的利用效率，不断提升土地整理储备效率[5]。另外，由于农村土地整理项目规划是影响农村土地整理项目绩效的重要环节，直接影响到以公平与效率均衡为基础的农村土地整理项目核心价值[5]。因此，农村土地整理规划阶更需强调部门间的协调与联系，将各部门政策统筹纳入土地整理规划中，并与部门间的专项规划协同，抓好农村土地利用规划、城乡规划及其他水利、交通等专项规划充分衔接，积极做好“多规合一”体系下的农村土地整理规划编制工作。

4.4 建立长效管护机制

积极完善农村土地整理项目后期管护机制，将土地整理项目后期的运营、管理、维护逐渐纳入法治化、规范化的轨道，为充分释放农村土地整理潜力提供良好保障。在实践中，应设定专门监管和多方参与监管规范[6]，按照“县统筹、乡统管、地统筹、事统管”的要求，落实“市县主导、乡镇主责、村级主体”责任，建立由县级政府主管部门监督检查、乡镇政府组织管理、农户积极参与的土地整理后期运营管护制度。项目竣工验收结束意味着后期管护制度的启动，在项目竣工后即通过层层签订协议，明确各方主体的权、责、利。县级主管部门与属地政府签订管护合同，属地政府再与村集体经济组织签订管护协议，村集体与村小组或农户签订管护合同，层层压实责任、义务，做到有制度可依。另外，应积极引入社会资本，例如试点土地银行、PPP模式等，多渠道拓宽项目管护资金，以“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，增强项目后期管护动力。