海南自贸港高水平开放“高”在何处

白 明

中国对外开放的大门不会关闭，只会越开越大，这不仅已经成为全党、全国人民的共识，而且也被认为中国不可更改的既定国策。然而，作为一项艰巨的任务，扩大开放更是一项庞大且复杂的系统工程，必然要强调有序推进。所谓“序”，就是指一部分地区要在扩大开放过程中走在前面，其他区域按部就班跟进，而在建设中国特色的自由贸易港方面，海南无疑扮演了“排头兵”角色。

2021年4月20日，博鳌亚洲论坛2021年年会以线下为主举办。习近平总书记在发表主旨演讲时强调要“推进海南自由贸易港建设”。论经济发展水平，1988年建省的海南在全国排名并不靠前，但作为一个相对独立的地理单元，海南注定在中国的对外开放过程中要展现出不可替代的担当。当时间坐标定格在2018年4月13日，习近平总书记在出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会并发表重要讲话时宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。自此，海南的对外开放正在迈上一个新的台阶。

迄今为止，习近平总书记发表“四一三”重要讲话已经三年有余。这期间，海南不仅积极推进自贸试验区的建设，而且也在积极探索建立自由贸易港。如果追溯到1988年海南建省，海南当时甚至还是中国为数不多的经济特区，但若论起对外开放的水平，海南的起点相对滞后。远看，与深圳、珠海等其他经济特区相比，海南的开放程度也并不高。近看，如果与其他自贸试验区相比，2018年挂牌建立的海南自贸试验区则试图在对外开放水平上能够摆脱滞后，实现跳跃。如果实现了中央12号文件的期待并且做到了《海南自贸港总体方案》的要求，那么，推进海南自贸港建设可以说是继经济特区、自由贸易试验区之后海南提高对外开放水平的“第三级火箭”。

毋庸置疑，未来海南自贸港的对外开放不仅仅要看门开得有多大，更要看开放水平是否达到更高要求。为此，有必要从以下关注点切入，分析海南自贸港高水平对外开放到底“高”在何处。

第一，海南的自贸港的开放新高度“高”在战略定位的顶层设计思路上。按照《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（简称中央12号文件）所描绘的发展蓝图，未来海南自贸港的发展战略定位就是“三区一中心”，亦即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区、国际旅游消费中心，而“三区一中心”定位充分体现出顶层设计的战略高度。在“三区一中心”的高水平战略定位基础之上，海南的发展既要有所为，也要有所不为。一方面，无论是自贸试验区还是自贸港建设，海南的发展都不能够立足于简单的转口贸易和粗放加工环节，更不能够走过度依赖房地产的老路。另一方面，海南也要结合自身优势，扬长避短，坚持发展旅游业、现代服务业和高新技术产业这三大主导产业以及热带生态农业。为此，中共中央、国务院在印发的《海南自由贸易港建设总体方案》中也给海南自贸港建设“出了题目”，这就是聚焦贸易投资自由化便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。具体来看，到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，成为我国开放型经济新高地。

第二，海南自贸港的开放新高度“高”在制度创新的系统集成性之上。与以往园区的发展特点有所不同，无论是自贸试验区还是自由贸易港，制度创新都可以说是最大的看点。为贯彻落实习近平总书记关于“海南自由贸易港建设要把制度集成创新摆在突出位置”的重要指示，按照《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，前不久海南出台了《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020—2022年)》。一方面，从系统性来看，海南自贸港需要高效完备的法律法规体系、有国际竞争力的财税体系、高效运转的人流物流资金流信息流体系、安全严密的风险防控体系。另一方面，从集成性来看，海南也将围绕贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动，推动全方位、大力度、高层次的制度集成创新。应当指出的是，系统化的集成创新做法并不是只有海南自贸港才有，全国很多自贸试验区也都在强调探索制度创新的系统集成性。然而，这些系统集成创新在很大程度上属于多部门之间在推进某一件事情上的协同发力，如各部门数据共享、单一窗口、多证合一、一网通办等，但海南在系统集成创新上的尝试则将政府部门的相关职能予以贯通，如人才引进与办理社会保险看似两个事项，但海南自贸港却将这两件事集成在一起，既强化了人才服务工作，也提高了有关部门的办事效率，促进了政府职能转变。

第三，海南自贸港的开放新高度“高”在对标国际上自贸港的最高水平之上。与国内其他自贸试验区相比，虽然同为制度创新，但由于海南的对外开放在很大程度上是要对标世界上其他自贸港的最高开放标准，海南自贸港的制度创新“定义域”却更为宽阔。现在看来，海南自贸港在开放体制机制上也越来越有中国香港、新加坡、迪拜等国际知名自贸港“范儿”。事实上，除了烟、酒、碳氢油、甲醛外，中国香港对一般进出口商品实行零关税。与此同时，除了烟、酒、石油、机动车外，新加坡也对一般进出口商品实行零关税。在全国范围内扩大开放仍然处于循序渐进阶段之时，由于海南自贸港是政策红利更为集中释放的区域，是高水平的开放高地，也可以像中国香港、新加坡、迪拜等其他自贸港那样具有“境内关外”特征，类似上述零关税的开放措施也就同样有可能在海南落地。在充分借鉴其他自贸港的成功经验基础上，海南自贸港对于进口管理也做出相应的自由化安排，如对零关税免税进口自用设备实行负面清单管理模式、对零关税进口“两头在外”原材料实行正面清单管理模式。

第四，海南自贸港的开放新高度“高”在大胆试、大胆闯、自主改之上。作为高水平对外开放的“试验田”，自贸试验区的制度创新不仅要立足于先行先试，而且要考虑成功的经验是否可以复制推广。然而，海南自贸港所探索的经验并不是都可复制的。鉴于此，海南必须要在基于自身的特色基础上，充分利用自贸港所带来的便利条件来发展。也就是说，海南的制度创新不一定都要考虑到推广复制的需要，只要能够有助于海南最大限度获得高水平开放的红利，就完全可以大胆试、大胆闯、自主改，不必过多考虑“左邻右舍”是否也能学得来。众所周知，现阶段海南正在努力推进国际旅游消费中心建设，而国际上许多著名的旅游消费中心也都被允许开展离岛免税业务，如日本的冲绳岛、韩国的济州岛、中国台湾的澎湖岛等。自从2011年4月海南开展离岛免税业务以来，已经先后6次上调离岛免税限额。迄今为止，海南已经允许10家企业经营免税品业务，岛外游客享受的离岛免税金额高达10万元人民币，免税品种达45种。离岛免税业务的开展在很大程度上有助于提高海南对岛外游客的吸引力，促进消费回流。

第五，海南自贸港的开放新高度“高”在培育营商环境的“自选动作”之上。创一流营商环境是高质量高标准建设自由贸易港的目标要求。在以往的三年时间，中国在世界银行对190个国家和地区营商环境排名中位置明显提升，2018—2020年间的排名分别为第78位、第46位和第31位。然而，涉及中国排名的样本却只是来源于上海和北京这两座大城市。就海南而言，改善营商环境不仅要对标世界银行排名所包含的 “规定动作”上，如开办企业、获得施工许可、财产登记、获得信贷和改善融资环境、纳税便利化、跨境贸易、保护投资者、执行合同、办理破产等10个分项指标，而且还要有某些既符合海南实际情况又符合海南自贸港建设要求的“自选动作”。2020年10月，海南印发实施了《海南省创一流营商环境行动计划（2020—2021年）》。根据海南自贸港建设实际增加海南特色指标“人才流动”和“建设服务型政府”，从11个方面提出了31项改善海南营商环境的措施，这是海南自贸港建设总体方案公布以来，海南省发布实施的首个创一流营商环境行动计划，也是习近平总书记“四一三”重要讲话发表以来，海南省连续第三年发布优化营商环境的行动计划，而这三个行动计划所包含的改善营商环境措施分别为40项、29项和31项。

第六，海南自贸港的开放新高度“高”在用好用足相关制度权限的自主性之上。要想在制度创新上有更大的突破，就需要打好海南自贸港建设的法制基础。2020年12月全国人大常委会第24次会议对海南自由贸易港法草案进行了初次审议，会后在中国人大网公开征求意见，共收到335人提出的689条意见，意见主要集中在进一步明确本法和其他相关法律的关系、完善贸易投资自由便利的规定、加强生态环境保护、完善产业发展和人才支撑措施等方面。也要看到，相对于全国利用外资负面清单的33条市场准入特别限制措施以及全国自贸试验区外商准入负面清单中的30条特别限制措施，海南自贸港版本的外资准入负面清单仅包括27项特别限制措施。除此之外，海南在推进服务贸易法制化建设方面也在“吃螃蟹”，现阶段正在酝酿出台全国第一张服务贸易负面清单。

第七，海南自贸港的开放新高度“高”在有关部门给予的各项政策支持之上。要想让海南自贸港的一系列探索体现出更高水平的对外开放理念，就必须要放开手脚，加大改革力度，而有些改革事项很可能与先行政策不相适应，甚至难以对接。为此，这样有关部门对于海南自贸港的建设予以了特殊政策支持，其中，税收政策就是一道政策支持的“套餐”。例如，对于在海南自贸港工作的高端紧缺人才，自2020年1月1日起至2024年12月31日止，个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。又如，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。上述“双15%”的优惠政策的确很有吸引力，在很大程度上有助于提升海南自贸港对外开放的新高度，但如果没有财政部、国家税务总局等国务院主管部门的“点头”，任何涉及税收优惠的支持政策都只不过是空中楼阁。当然，没有党中央、国务院对于海南自贸港建设的高度期待与坚定支持，任何部门也不可能轻易在涉税事项上“点头”。

第八，海南自贸港的开放新高度“高”在贯彻生态优先的科学理念之上。正所谓“绿水青山就是金山银山”，海南自贸港的建设也在遵循着“生态立岛”的原则。众所周知，海南的生态环境在全国首屈一指。令人欣慰的是，三亚和海口在全国190个城市PM2.5浓度排名中位居“倒数”后两名。生态环境是海南发展的本钱，海南自贸港建设自然不能以牺牲生态环境为代价换取短期的经济利益。否则，就是竭泽而渔，海南自贸港建设也不可持续。要知道，海南的生态环境不仅在国内首屈一指，而且在全球其他自贸港中也很少见到像海南一般的优质生态环境。从海南的三大主导创业来看，旅游业和现代服务业的发展几乎都要靠生态环境吃饭，而高新技术创业的发展也要依靠生态环境增加对人才的吸引力。为此，近些年来海南的绿色发展元素几乎随处可见，积极发展新能源汽车，不断推进禁塑工作，强化沿海红树林保护工作，建设热带生态国家公园。

应当指出的是，海南自贸港在提高对外开放水平方面的各种举措有些带有普适性，这也是海南为提高整个对外开放水平所必须要做出的贡献；也有些是专门为自身量身定做的，换到其他地区很可能会水土不服；还有些则在特定条件下在特定区域特定发展阶段具有借鉴价值。

首先，海南自贸港的某些做法也不一定都得益于海南自贸港在政策支持上能够“吃小灶”。截至2021年4月海南进入自贸时刻三年来，海南共分12批推出116项制度创新案例，在很大程度上为营造海南自贸港营商环境创造了良好条件。迄今为止，连同海南在内，全国已经 有21个自贸试验区，而每个自贸试验区也都在制度创新过程中推出可推广可复制的案例。在建设自贸试验区和探索自由贸易港过程中，海南不仅借鉴了其他自贸试验区的经验做法，而且也拿出来一些经验在全国推广复制。例如，国务院在2020年7月印发了《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》，将37项自贸试验区改革试点经验向全国复制推广。其中，领事业务“一网通办”、知识产权证券化、商事主体信用修复、野生动植物进出口行政许可审批事项改革等4项制度创新案例由海南提供。

其次，除了离岛免税之外，围绕着推进自贸港建设，近年来海南在国际航线第七航权、在博鳌国际医疗旅游先行示范区特许进口部分药械等方面采取了一系列开放措施，而这些措施短时间来看的确不宜在其他地区推广复制。未来，海南自贸港需要采取封关运作模式，这也是国内其他地区很难做到的。

再次，也有些对外开放措施虽然并不是海南“独有”，但也属于“稀有”。由于对于风险防范有更高要求，国家对于开展自由贸易账户业务十分慎重。迄今为止，国家只允许在上海、天津、广东等少数自贸试验区和海南自贸港设立自由贸易账户，但这也从另一个侧面体现出海南自贸港的对外开放具有更高的高度。另外，在内外贸同船运输、允许信用好的企业即领即取增值税发票、“保税加工”转免税销售、极简审批等方面，海南自贸港的经验也只能借鉴，而不宜照搬。

行文至此，也必须强调的是，无论是自贸试验区还是自由贸易港，甚至是国家级新区、综合保税区等其他各类园区，都是国家推进高水平对外开放大格局上的重要“棋子”，不存在谁高谁低的问题。作为当下全国唯一的自由贸易港，海南固然开放的力度大一些、领域宽一些、方式活一些，但并不意味着其他园区的开放定位天然就会比海南“矮半截”。事实上，当下海南自贸港的高水平开放在很大程度上也借鉴了国内其他园区的探索经验。即使是外资准入负面清单管理模式，一开始也是由上海自贸试验区“吃螃蟹”，然后在全国推广，而海南自贸港在借鉴全国和其他自贸试验区负面清单管理模式基础上进一步将负面清单缩短。从这个意义上讲，未来海南自贸港建设在广泛探索过程中也要与国内其他园区相互借鉴。

总之，作为迄今为止中国正在建设的唯一的一个自由贸易港，海南在高水平对外开放上不仅必须要走在全国前列，而且也必须要在推进高水平地区对外开放过程中发挥好独特作用。为此，就需要海南自贸港在推进高水平开放过程中，准确把握应当在何处以何种方式体现出足够的高度。