我国古代国家专卖制度对国有企业改革的启示*

王 永

( 山东大学 经济学院，山东 济南，250014 )

一、引言与文献综述

在世界经济发展史上，几乎没有一个国家像中国那样，前后经历了约2000多年的“官营”“民营”之争。作为现阶段“官营”组织的国企，特别是国有垄断性企业是否“与民争利”，成为经济学界和社会学界争论的核心。不可否认的是，当前国有企业在我国依然占据着无可替代的地位，肩负着重要的社会经济责任和历史使命，特别是2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，国有部门始终坚守在抗疫的第一线，发挥了中流砥柱的作用。这种“举国体制”的强大力量，使得我国成为全世界为数不多的成功迅速遏制住新冠疫情的国家，并且成为全世界唯一在2020年经济保持正增长率的国家。在这期间，国有部门、国有企业功不可没。但对于国有企业，经济学界依然存在着争论，国有企业的发展壮大到底是与民争利还是为民谋利？在“官营”和“民营”之间，似乎很难找到一个真正的契合处和平衡点，国有经济和民营资本的边界一直难以找到一个有效的定位。如果我们对历史进行回顾就会发现，“官营”“民营”之争几乎贯穿了整个中国历史的发展进程。同时，通过回顾历史，我们注意到，“官营”与“私营”的争端不仅是经济学领域的问题，也是历史问题和社会问题，对于这一问题的研究，需要从多个维度、多个学科视角加以把握，并将其有机融合。因此，本文拟另辟蹊径，尝试通过对我国古代国家专卖制度的历史回顾，探索“官营”“民营”之争的产生过程和发展脉络，以期为当前国有企业改革提供理论上以及实际操作层面上的借鉴。

我国古代的“官营”，主要是以国家专卖制度的形式出现的。专卖，是垄断经营的一种组织形式，是指国家颁布法律、法规，指定某种商品的经营权，限定一些国家许可的专业机构经营，禁止其他机构参与的制度。专卖制度，又被称为“禁榷制度”，其实质是古代封建政府对某些重要商品实行专营的制度，并且在漫长的历史发展进程中成为封建统治者重要的政治、经济政策。(1)张锦鹏：《试论中国古代实施禁榷制度的目的》，《贵州社会科学》2002 年第 4 期。

对于古代的国家专卖制度，史学界和经济学界对其褒贬不一。有学者认为，国家专卖制度加强了中央集权的统治，保障了国家的财政收入，同时起到了抑制豪强和诸侯国、从政治社会立场上消弭诱起暴乱的作用。(2)杨智杰：《汉代桑弘羊的理财思想》，《财会月刊》2007年第8期。例如，司马迁在《史记》中对桑弘羊“盐铁官营”的理财思想进行了记载，并给予了高度评价，称之为“民不益赋而天下用饶”，即在老百姓的税负没有增加的基础上，国家可用的钱却越来越多 。孙中山也赞扬桑弘羊“行均输、平准之法，尽笼天下之货，卖贵买贱，以均民用，而利国家，卒收国饶民足之效”(3)孙中山：《孙中山选集》(上卷)，北京：人民出版社，2011年，第142页。。也有学者认为，古代的“官营”和“专卖”体制对社会经济发展产生了一定的负面影响，阻碍了商品经济的发展，使得小商品生产者的利益受到沉重打击，在一定程度上也损害了民众的利益。(4)张跃：《汉武帝时期的垄断官营经济政策》，《山西财经大学学报》2005年第2期。较早对专卖制度进行系统研究的是赵梦涵(2001)，他对西汉的经济制度和国家调控政策进行了系统的探讨。(5)赵梦涵：《桑弘羊财政工商调控论》，《文史哲》2001年第5期。杨智杰(2007)对桑弘羊的理财思想和主要经济政策予以分析总结，认为桑弘羊的经济思想是典型的中国早期的“重商主义”，桑弘羊与士大夫阶层的论战，其实质是古代“重商主义”和“重农主义”的经济理论之争。(6)杨智杰：《汉代桑弘羊的理财思想》，《财会月刊》2007第8期。晋文(2006)对古代国家专卖制度从两个方面进行评价：一是早期的专卖制度基本上实现了“民不益赋”的原则；二是后世的禁榷政策逐渐偏离了最早的专卖制度的初衷，越来越成为官僚聚敛的重要手段。(7)晋文：《略论桑弘羊理财对后世禁榷政策的影响》，《中国经济史研究》2006年第4期。

除了上述文献之外，冯旭(2010)、万绪珍(2011)、马俊(2011)、李婷婷(2010)等也分别对我国古代的专卖制度进行了评述。虽然学者们观点各异，但大多数学者认为，古代专卖制度有积极和进步的一面，增加了国家的财政收入，增强了国家的实力，实现了高度的中央集权统治，维护了社会的稳定；同时，也有其消极的一面，包括“与民争利”，增加人民负担等等。

二、我国古代国家专卖制度的历史演进

(一)古代国家专卖制度的起源

目前大多数历史学家认为，最早实行国家专卖制度的是“春秋五霸”之首的齐桓公。据《管子·海王》记载，齐桓公问询管仲：“然则吾何以为国？”管仲的回答是：“唯官山海为可耳。”(8)房玄龄注、刘绩补注：《管子·海王》第七十二，上海：上海古籍出版社，2015年，第421页。当时的齐国面临着严重的国家财政收入不足，管仲因之提出了“官山海”的财政策略。其中“山海”是指“铁矿”和“盐”两种当时最为重要的资源和生活必需品，因其多藏于高山与大海，故名“山海”。所谓“官山海”，是将全国的“冶铁业”和“制盐业”全部收归政府经营，实行铁器和食盐的国家专卖。这大概是有史以来最早的国有垄断经营。通过盐铁的专卖政策，齐国政府从中获取了大量的财政收入和垄断性利润，齐国的国力也迅速增强，很快成为春秋时期的“霸主”。

值得一提的是，这种“官山海”的政策是当时对“盐铁业”的一种极为巧妙的“国有化”改造。国家通过垄断性控制和“专卖”形式获取了“盐铁业”巨额利润，但从表面上来看，国家并没有另外增加税种或提高税率，而是以一种很隐蔽、很巧妙的方式获取了巨额财政收入，达到了所谓“民不益赋而天下用饶”的效果。因此，这项改革措施，并没有引起社会民众的强烈反对。同时，由于国家实行了较为规范和严格的监管，政府控制的食盐、铁矿的价格相对稳定，人民生活也并没有因此而受到损害。

(二)古代国家专卖制度的发展演进

到了西汉，著名的《盐铁论》描述了当时举国精英为了迥然不同的国家经济政策实行“大辩论”的场景。(9)桓宽著，王利器校注：《盐铁论校注》，北京：中华书局，1992年。在这场大辩论中，桑弘羊等大臣代表着中央的利益，他们认为，“盐铁官营”等经济政策不仅可以充实国库，稳定物价，有效打击牟取暴利的富商，防止地方割据和分裂，而且充足的国家收入可以用于修建良田、兴修水利等，同时，也能为当时对匈奴的大规模战争提供充足的后勤保障；而“贤良文学人士”代表着诸侯国和地方豪强的利益，他们认为，实行盐铁官营经济政策是典型的“与民争利”，败坏了中国古代人民淳朴的民风，同时也违背了古代圣贤“贵德而贱利，重义而轻财”的信条。更为严重的是，由于专卖盐铁的官员很多是大商人出身，致使官商勾结无法有效监管，他们利用专卖权来谋取私利，逐渐形成了新的富人阶层，造成了新的分配不均和不稳定因素。(10)蒋银鸽：《从〈盐铁论〉中的专卖政策看当前的行政性垄断》，《商场现代化》2009年第23期。作为中国历史上最有作为的君主之一，汉武帝力排众议，采用了御史大夫桑弘羊的国家垄断经营政策，推行了一系列垄断官营经济政策，将冶铁、煮盐、铸钱收归官营，盐铁由官府垄断专营以及由官府经营运输和贸易，使政府对社会经济生活的控制和干预达到了一个空前的水平。

后世的史学家对于桑弘羊的“官营体制”评价不一，部分学者认为其真正实现了“民不益赋而天下用饶”，即在百姓的税收没有增加的前提下实现了国家的富强，也有学者认为盐铁专卖制度在一定程度上牺牲了社会其他阶层的利益，商人、农民、小手工业者的利益均受到不同程度的损害，同时，也抑制了商品经济的发展。而事实上，这次历史上著名的“经济改革”一直到今天也没有一个较权威的定论。客观地说，桑弘羊的国家垄断政策对于社会发展和国家安全发挥了重要的、积极的作用。毕竟当时汉民族和匈奴正在进行一场惊心动魄、旷日持久的战争，盐铁专卖制度保证了国家庞大的军费开支，使得这场战争以汉王朝的伟大胜利载入史册。但是，垄断官商经济政策虽然实现了“取之于民”，却没有“还之于民”。长期的对匈奴的战争消耗了大量的民间资本，耗尽了“文景之治”以来国家积聚的大量财富，同时在无法实行监管的情况下，“盐铁”的价格不断提高且质量不断下降，严重地损害了农民、商人及手工业者的利益，直接导致了汉武帝晚年国家经济凋零、民不聊生的局面。

唐宋时期是我国商品经济发展的又一个高峰，在这一时期，国家专卖制度也日趋成熟。这一方面是由于唐宋时期所面临的北方游牧民族的威胁不断加剧，国防压力日益加大，巨额的财政开支使得政府不得不将专卖制度作为筹措财政资金的重要手段，“国家养兵，全藉茶盐以助经费”(11)刘琳等校点：《宋会要辑稿》，上海：上海古籍出版社，2014年，第6708页。。另一方面，政府也从“民不益赋而天下用饶”中尝到了甜头，国家专卖制度成为国家获取财政资金的最重要的手段，其作用远大于其他商品的税收收入。唐宋以来，国家专卖商品的范围进一步扩大，已由过去的“山海”发展到盐、铁、茶、酒、铸币等，宋朝末期，甚至对矾、香料等各类宝货以及各种金属矿物实行专卖。(12)冯旭：《从禁榷制度的两面性透视当今我国的烟草专卖制度》，硕士学位论文，中国人民大学，2010年。元代以来，元、明、清政府统治者都继续推行官营专卖政策。明末清初，由于中国开始出现资本主义萌芽，商品经济发展迅猛，政府已不可能把所有的生活必需品、奢侈品和工业品实行完全的“官营”和“专卖”，官营和专卖的范围也由此不再像唐宋元时那样广泛。例如，在明朝的相当一段时期，实行专卖的商品仅限于盐和茶叶。明史和清史分别对当时的盐业和茶叶的专卖进行过记载：“太祖初起，即立盐法，置局设官，令商人贩鬻二十取一，以资军饷。既而倍征之……凡犯私茶者，与私盐同罪。”(13)《明史》卷八十《食货四》，北京：中华书局，1974年，第1931、1947页。“清之盐法，大率因明制而损益之……明时茶法有三：曰官茶，储边易马；曰商茶，给引征课；曰贡茶，则上用也。清因之。”(14)《清史稿》卷一二三，北京：中华书局，1976年，第3603、3651页。

(三)古代国家实施专卖制度的目的

1. 国家专卖制度给国家带来巨额的财政收入，获得垄断利润

自汉以来，“禁榷制度”成为历朝历代政府最为稳定的财政收入手段，所不同的只有实行“禁榷”的商品种类。早期封建王朝“禁榷”的商品多为生活或生产的必需品，按照现代经济学的观点，这些商品缺乏需求弹性，往往具有极大的社会需求量，可以获得巨大利润。例如汉代的 “盐铁官营专卖”制度，利用国家权力将盐、铁收归国家垄断经营，而盐、铁是当时民众的两大生活、生产必需品，“十口之家，十人食盐；百口之家，百人食盐”(15)房玄龄注，刘绩补注：《管子·海王》第七十二，上海：上海古籍出版社，2015年，第421页。，因此获利巨大。随着商品经济的不断发展，社会商品种类逐渐丰富，人们开始增加对物质资本的追求。此时的“禁榷”商品，开始转向社会需求旺盛、流通量大的商品，如食盐、茶、酒等；到了明朝末年，部分奢侈品也逐渐成为“禁榷”商品，包括金、银、铜矿的冶炼，甚至包含香料、朱砂、矾等稀缺商品。虽然不同朝代实行“官营专卖”的商品种类不同，但其共同特点是通过对这些商品实行国家垄断，获取高额的垄断利润。这种借助国家机器获取超额垄断利润的社会经济制度，极大地增加了国家的财政收入，聚集了丰厚的财力、物力，为历朝历代实现保土戍边，维护统一多民族国家的边疆安全，奠定了坚实的物质基础。同时，也能确保国家意志的顺利实现，缔造了伟大的古代中华文明。

2. 国家专卖制度也是维护社会稳定，巩固国防、维护边疆安全的重要手段

对于历代君主而言，“兵强、民足、国富”是其实现统治的目标。“兵强”意味着在保护国家疆土的安全，与外民族的战争中获得胜利，但“兵强”必须是以“国富”为基础的，需要国家经济实力的支撑。据《汉书·食货志》记载，在汉武帝与匈奴作战的初期，巨大的军事开支使得国家财政陷入危机，甚至连前方战士的军粮都无法满足。在这种局面下，汉武帝果断地将盐铁的经营权力收归到中央政府，确保了对外战争所需的大量的军费开支，并最终取得了对匈奴战争的胜利。同时，从“利益论”这一角度来看，任何统治阶级都会希望“国库充盈”，国家财富越多越好，但这只是统治阶级推行专卖制度所带来的诸多效用因素之一，而另一重要因素是国家政权的稳定与巩固。专卖制度在维护社会稳定和防止社会动荡方面，具有极其强大的功效。因为相比直接对盐铁等专卖商品征收重税而言，不如将专卖商品直接由国家经营具有更强的隐蔽性。一方面，对于普通百姓来说，由于没有税负的直接的增加，因此几乎感受不到国家专营制度对其福利带来的损失，这就是所谓的“民不益赋而天下用饶”；另一方面，虽然专卖制度的推行在一定程度上加重了百姓的负担，但它所呈现出更多的是与商人、特别是那些地方诸侯和富商大贾争利，在我国古代封建社会“重农抑商”思想的影响下，专卖制度的推行，使国家从商人那里分割到部分财富，国家聚敛财富的需求得到了某种程度的满足，这就相对减轻了剥削百姓的“需求”。(16)冯旭：《从禁榷制度的两面性透视当今我国的烟草专卖制度》，硕士学位论文，中国人民大学，2010年。

3.国家专卖制度有利于削弱诸侯国和地方势力，打击富商大贾，维护中央集权统治

对于古代帝王来说，所要考虑的不仅仅是国家经济发展，更重要的是其政治和军事目标。从这个角度上讲，古代的政府专卖制度具有削弱地方豪强财富不断集中的功效。《盐铁论·复古》上有所记载，“令意总一盐、铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也”(17)桓宽著、王利器校注：《盐铁论》，北京：中华书局，1992年，第78页。。这表明西汉实行“盐铁专营”在很大程度上是为了 “离朋党”“禁淫侈，绝并之路”，即打击富商豪强，分离朋党，防止诸侯国分裂，消除其对社会的危害。自汉代以来，历届帝王都制定了严厉甚至严酷的刑律，对违反“禁榷”制度者进行打击惩处。《汉书·食货志》中记载：“敢私铸铁器，煮盐者，釱左趾，没入其器物。”(18)徐天麟：《西汉会要》，上海：上海古籍出版社，2006年，第603页。这就在一定程度上切断了地方豪强、富商大贾实现财富迅速积聚的可能性，有力地打击了富商大贾的势力，维护了国家政权的稳定。汉初，由于富商大贾把持盐铁之利，财累万金，财富不断增长，渐成地方割据势力，同时对于国家的财政方针和政策也采取了不配合的措施，对汉帝国的安全逐渐构成了严重的威胁。而“盐铁官营专卖”制度通过古代的国家权力机构，完全剥夺了地方势力和富商大贾的盐铁经营权力，大大削弱了诸侯国和地方豪强的势力，使得国家中央集权进一步得到加强。

三、《盐铁论》中“文学”派主张的启示及对中国古代“专卖”制度的思考

《盐铁论》中的辩论，以桑弘羊为首的“大夫”派，主张“盐铁官营”；以车千秋为首的“文学”派，则主张废除“盐铁官营”。前述已分析并充分认可“盐铁官营”即“国家专卖”的优长，但也并不认为“文学”派的主张全系愚腐之论，其中不少主张所体现出的思想具备闪光点，且对于一个国家的长治久安有着重要的启示意义。

(一) “文学”派关于“藏富于民”的思想具有一定的现实意义

我国西周初年就提出“重民”主张。作为一种思想理论，孔子最早提出“仁”，孟子则发展成为“重民”“仁政”学说，甚至说“民为贵，社稷次之，君为轻”。荀子引前人典籍：“传曰：君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。”(《荀子·王制篇》)竟然如此看重“民”的作用。汉初的许多思想家，同样重视“民”。比如贾谊，把“重民”当作国家之“大政”，系统地提出“重民”“爱民” “富民”“教民”主张。认为“国以民为安危”“为存亡”“为兴坏”，“夫为人臣者，以富乐民为功，以贫苦民为罪。”(《贾子·大政上》)其实，《盐铁论》中“文学”派，主要就是以儒家“民为邦本”思想作为武器，来与“大夫”们进行论争的。甚或说，整个封建时代，“重民”是思想家们所思考的重要的社会政治问题之一。在儒家“重民”体系中，《盐铁论》中的“文学”派，特别提出了“藏富于民”的重要命题曰：“民人藏于家，诸侯藏于国，天子藏于海内。故民人以垣墙为藏闭，天子以四海为匣匮。……是以王者不畜聚，下藏于民，远浮利，务民之义；义礼立，则民化上。”(19)桓宽著、王利器校注：《盐铁论校注》，北京：中华书局，1992年，第67-68页。这段议论之所以重要，首先，是在实际上涉及到“国”与“民”对社会财富分配的问题，而这种分配又直接影响到国家的政治形势。其次，是“民富”后，“立礼义”，使“民化上”，也即是使民懂得礼义廉耻，自觉服从统治。这些理念其中特别是“藏富于民”，成为此后封建社会历代思想家们经常提起并深度思考的问题。

(二) “文学”派洞察到了早期“国家专营”专卖制度的弊端

正如前述，汉代“盐铁官营专卖”，即古代国家的专卖制度，确实“具有削弱地方豪强财富不断集中的可能性”，“在一定程度上阻止诸侯、豪强大贾实现财富迅速积聚，有力地打击诸侯、豪强大贾势力，维护国家政权的稳定”。但这只是问题的一方面。另一方面，正因为国家的“专营”，造成新的社会问题。因为除严格意义上的由政府相关部门的经营外，实际上存在着由国家准许、私家出资，承揽国家专卖行业的现象。《盐铁论·刺权》“募民自给费，因县官器，煮盐予用”，就是讲的这种形式。“县官”指国家，“因县官器”，即承揽开发国家垄断的资源。这种经营方式，带来一系列弊端。“文学”派批评说：“自利害之设，三业之起，贵人之家，云行于途，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市，非特巨海鱼盐也；执国家之柄，以行海内。”“三业”，指“盐铁、酒榷、均输”，这段的意思是，私家利用巨资，承揽开发国家垄断资源，一夜之间暴富，且进而形成为权贵，破坏法律，垄断市场，甚至控制某些属于国家的权力，“威重于六卿”。虽不可否认“文学”派可能有渲染成分，但其危害之广之重，不可不谓触目惊心。

(三)“文学”派对“朴素民风”的倡导具有一定的积极意义

中国几千年封建的农耕社会，自然形成“重农轻商”的思想、“素朴”的民风。《盐铁论》中“文学”派责难“大夫”派的过错，也包括“盐铁官营”所带来的财富积累，对改变“素朴”民风的批评。如批评“富贵之家”的生活：“舆服僭于王公，宫室溢于制度”，“阁道错连，足以游观，凿池曲道，足以骋骛”，“中山素女抚流征于堂上，鸣鼓巴俞作于堂下”，“妇女被罗纨，婢妾曳纟希纻”。早在汉文帝时的贾谊，就对“淫佚”“侈靡”的社会风气作过批评。“穷困生变化”，“富贵思淫欲”，《盐铁论》论辩中“文学”派针对当时社会风气的批评，也给我们全面思考中国古代经济“专营”制度以启示。

(四)关于“官营”“民营”的思考

《盐铁论》是最早对中国经济中“专营”制度作集中讨论的论著。该书由“议罢盐、铁、榷酤”引起，既具体论议“盐铁”“酒榷”“平输”问题的本身，更涉及到国家经济垄断制度，对整个社会政治、经济、思想乃至生活的影响，具有广泛性与深刻性的特点。除此之外，书中还体现出属于更高层面上的认知。《盐铁论》专有一篇为《轻重》(第十四)，桑弘羊提出：“管仲相桓公，袭先君之业，行轻重之变，南服强楚而霸诸侯。”而这“轻重之变”，恰恰是桑弘羊在与“文学”的辩论中，来解释诸多相互交织问题时，自觉或不自觉起到指导作用的思想与认知。王利器解释《轻重》说：“在本书所提及的问题，诸如质文、刑德、阴阳、义利、因革、损益、本末、上下、公私、内外、高下、远近、深浅、刚柔、息耗、虚实、有无、多少、盛衰、成败、贫富、言行、行止、语默，以及物资集散、商品贵贱、调剂盈虚、有余和不足，如此等等，都是属于这一理论范畴的‘太公、管仲之术’。”(20)桓宽著、王利器校注：《盐铁论校注》，北京：中华书局，1992年，第181页。上述种种包括经济学说在内的概念，都是矛盾对立的统一体，它们都既相矛盾而对立、又因相统一而存在。人们就是要在这对立统一的矛盾中，寻求解决矛盾、又能保持矛盾相对平衡的支撑点。诚然，古人不可能有这样的辩证唯物主义的认识，但这又的确是他们试图解决问题时所关注到的客观现象，以及思考、处理问题时所遵循的“术”，实际即理论方法。毫无异议，《盐铁论》中的“大夫”“文学”，以及其后封建时代许多理论家思想家所提出的经济(包括国家垄断)思想，都是为封建社会的统治政权服务的。其最终目的，与我们要探索的社会主义国家的国营经济的改革目的，有着本质的不同。但又必须认识到，在肯定今天的中国经济形式与古代中国的经济形式有着本质不同的前提下，仍然存在从古代经济形式所产生的理论(包括国家垄断)中，汲取有益营养成分的可能性与必要性。因为，今天的中国历史，是古代中国历史的继续与发展；构成今天社会主义(当然包括有中国特色)的中国社会的许多基本要素，仍然不可能完全不受到古代社会的影响。“他山之石，可以攻玉”，所以我们今天的经济改革，汲取许多西方经济学理论经验；“知往古而识今”，所以我们今天的中国经济改革，也应该从古代中国经济理论(包括国家垄断)中汲取有益借鉴。或许，二者前后之间可能存在着更多的认识上的关联性。

四、我国古代“官营专卖”制度对国有企业改革的启示

汉武帝时期，桑弘羊在为其盐铁专营政策辩护时曾说过:“家人有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎？”(21)桓宽著、王利器校注：《盐铁论校注》，北京：中华书局，1992年，第67页。现在来看，桑弘羊能提出以国家作为经济主体，介入到商品生产和销售的经营模式，在当时的社会背景下是极其重要的，对后世来说也是极为可贵的。一方面，通过将社会稀缺资源“国有化”，大幅度增加了国家的财政收入，实现了国家的富强；另一方面，“官营专卖”也作为一种制度，为后世所沿袭。因此，自唐宋以来，历朝历代封建政府不仅保留了工商官营政策以及专卖制度，并且将其不断完善，所涉及商品种类也不断扩大。古代的“官营专卖”在某种程度上可以看作当前国有化经济和国有企业的雏形。新中国成立之后，我国保留了烟草专卖和食盐专营制度，同时对与国家安全和国计民生密切相关的产业实行国有化垄断经营。这种垄断经营思想，可以说是由古代专卖制度演变而来的。在一定程度上，官营政策和专卖制度为今天的国有经济和国有企业的产生和发展提供了历史渊源。所以，不能完全把官营专卖制度看成是封建国家聚敛财富的手段，而忽视其作为制度的合理性。

通过对我国古代国家专卖制度的回顾，我们可以发现，专卖制度和中央集权之间存在着密不可分的关系。一方面，专卖制度必须有高度的中央集权作为保障，因而专卖制度的兴废与中央集权的盛衰紧密相关：凡政权稳定、中央集权强大时，专卖则兴，如汉武帝时期，唐宪宗时期；凡中央集权衰落，地方分割势力嚣张跋扈时，专卖则弛，如唐末方镇分割盐利等。另一方面，专卖制度和国家垄断经营又是巩固中央集权的最重要措施和手段。目前，我国国有企业的存在也被认为是巩固国有经济的重要组织形式。国有行业与政府之间存在着非常密切的联系，在我国，国家垄断制度与国有经济存在很强的共生关系。(22)陈林、朱卫平：《经济国有化与行政垄断制度的发展——基于制度变迁理论的经济史研究》，《财经研究》2012年第3期。这种共生关系决定了国家垄断制度(以行政垄断为主)将在我国长期存在。

从春秋战国时期开始，国家就开始通过专卖制度和国家垄断经营的方式获取大量的财政收入，此后的历朝历代，对于部分商品的国家垄断经营一直是统治者获取超额垄断利润的重要手段。以史为鉴，当前，我国正处于社会转型期，同时也是经济发展的关键节点，如何应对经济结构的转变以及经济下行的压力，如何在错综复杂的国际环境中保持经济协调有序的发展，同时，实现政府在经济发展、社会和谐、环境保护、文化繁荣、民主与法治以及国际关系的维护上的既定目标，是我们需要深刻思考的问题。但毋庸置疑的是，在这一过程中，充足而稳定的财政收入和社会财富是确保这些目标得以实现的重要保证。国有企业一直以来是中央政府和各级地方政府的利税大户。以烟草行业为例，从1992年1月1日起施行烟草专卖法至2008年的16年中，烟草行业累计实现税利2.8万亿元，这一数字相当于兴建83条青藏铁路所需的资金。(23)居欣：《转型期中国政府专卖制度研究》，硕士学位论文，南京师范大学，2011年。同时，对于部分省份来说，例如云南，烟草收入超过了全省税收总额的一半以上，成为经济发展的重要支柱。

根据最新数据显示， 2020年1—12月，国有企业营业总收入632867.7亿元，同比增长2.1%；因受到疫情的影响，2020年1—12月，国有企业利润总额34222.7亿元，同比下降4.5%。2020年1—12月，国有企业应交税费46111.3亿元，同比增长0.2%，其中中央企业32088.5亿元，税收总额占2020年全国税收总额的三分之一以上。(24)中国经济报网：http://www.cfen.com.cn/zyxw/yw/202101/t20210127_3650110.html。

同时我们也应该看到，目前国有企业制度依然存在着相当程度的弊端，国有企业改革已经被提到议事日程上来，并且开始逐步完善。在《盐铁论》描述的那场著名的大辩论中，“贤良文学人士”最重要的观点是，实行盐铁等官营政策是典型的“与民争利”。官商经济政策利用国家赋予的特权，获取了大量的利益，但这些利益虽然实现了“取之于民”，但却没有“还之于民”。而更为严重的是，官商具有利用专卖权谋取个人利益的可能性，在商品专卖过程中逐渐形成了新的富人阶层和食利阶层，造成了新的分配不均和不稳定因素。

这一问题在我国国有企业的发展进程中也有所体现。由于我国国有企业内部长期存在着所有者缺位、缺乏监管等原因，因此也存在着类似于内部高管的激励过度、企业内部高额的在职消费问题等诸多弊端。同时，国有企业、特别是国有企业员工往往具有比民营企业更高的收入水平，这在一定程度上会加大社会的贫富差距。如何让国有企业创造的财富造福于社会，实现“取之于民，用之于民”，是当前国有企业改革的主要目标和方向。

五、我国国有企业改革的现实路径——基于历史的思考

我国古代历史上的专卖制度或者说国家经营是非常重要的经济制度，直到今天，该制度仍在世界范围内发挥效用。如何既能实现桑弘羊主张的“官营体制”，提高国家经济实力，实现国家的富强，“民不益赋而天下用饶”；又能满足贤良文学人士提倡的“让利于民”，是当前迫切需要解决的问题。在我国当前的经济生活中，专卖制度同样占据了极其重要的地位。新中国刚刚成立时，国家开始经济、社会重建工作，百废待兴。20世纪50年代，苏联开始对我国进行经济援助，兴建了大批重工业基地和企业，同时，按照“超英赶美”的政治路线，我国也提出了以重工业发展为主的既定目标，这在一定程度上背离了我国当时劳动密集、资本稀缺的现实状况，导致重工业发展遇到了很大的阻力。同时，部分买办资本、官僚资本依然在经济中占有重要地位，而过于松散的小农经济也不利于我国实现工业现代化的目标。在这种局面下，国家开始进行社会主义改造，在城市，通过没收官僚资本，改造私有经济和买办经济，实现经济的国有化；在农村，逐步将农村土地私有制转变为农村合作社和互助组。到了50年代中期，“三大改造”基本完成，国家中央集权得到进一步加强，中国基本实现了全面的国有化，国有部门和国有企业成为经济建设的中坚力量。不管是关系到国家安全和国计民生的支柱产业和公共事业，还是一般性的生产性产业和竞争性行业，经营权几乎都由国有企业所拥有。客观地说，当时的国有化改造对国民经济和社会发展确实起到了很大的促进作用。一方面，类似于古代的“官营”体制，使国家牢牢掌握着财政大权，保持了财政收入和经济运行的稳定；另一方面，“举国体制”的优越性开始发挥，国家能够以强有力的手段集中人力、物力、财力，在各种条件极其艰难的情况下，完成“两弹一星”这样几乎不可想象的壮举。

同时我们也应该看到，这种全民所有制基础上的单一经济发展模式存在着种种弊端。一方面，集中力量发展重工业的赶超战略使得农业、轻工业和服务业的发展基础薄弱，产业结构出现了严重的失调，农业发展滞后，轻工业发展几乎完全停滞，间接影响到了我国工业化和产业升级的进程。另一方面，由于国家实行单一的国有经营，民营经济和私有经济的发展受到极大的抑制，人民生活水平长时间得不到提高。在国有企业内部，由于体制僵化，缺乏相应的激励和惩罚制度，企业职工热衷于“吃大锅饭”，积极性和创造性难以得到充分的调动，人浮于事、效率低下。因此，国有企业改革势在必行。

商品经济发展的必然趋势逐渐使国家无法全盘控制经济，正如前文所述，明末清初，由于资本主义萌芽的出现，商品经济得以迅速发展，明、清政府已经无法对所有生活必需品和需求量大、流通量大的商品统筹经营，“官营专卖”商品也仅限于食盐、茶叶等。1978年我国实行改革开放以来，特别是90年代初期，随着渐进式改革的不断深入，我国民营、私营企业开始逐步进入国民经济各个领域，除少数行业外，在绝大多数经济范围内迅猛发展，国有企业同期受到了极大的冲击。由于体制僵化、经营不善、效率低下、经营灵活性差等原因，大多数国有企业相继出现亏损。相关数据统计，至1997年底，全国国有及国有控股的16874户大中型工业企业中，有6599户亏损，亏损比例达到39.1%。(25)章迪诚：《中国国有企业改革编年史》，北京： 中国工人出版社，2006年，第479页。国有企业开始陷入倒闭潮、破产潮，大批国企进行了私有化改制。在这种局面下，我国政府开始对国有企业实行“抓大放小”的战略方针，放弃大量的中小型国有企业，重点“做大做强”一批大型国有企业，以提高行业的市场集中度，增强国有经济的实际控制能力。所呈现出的局面就是，国有企业的数量越来越少，但垄断程度越来越高。(26)王永：《我国国有垄断行业收入分配机制研究》，博士学位论文，山东大学，2013年。

迄今为止，我国烟草等商品依然保持着类似于古代的“官营专卖”制度的专营专卖，同时，对一些关系到国家安全和国计民生的产业，诸如石油、铁路、电力、航空、银行、供水供电等，实行国有经营或者国有控股，确保国家在这些领域强有力的控制力。这是由于，一方面，我国的社会主义经济特性决定了国有企业将长期存在，而且在社会经济领域发挥巨大的作用。另一方面，国有企业还担负着重要的社会责任，例如，为了响应政府“保证人民群众能够回家过年”的号召，我国铁路票价多年保持不变，在高铁建成之前，铁路行业常年无法实现盈利。而一些公共部门，例如邮政、公交等，至今依然亏损运行。历史证明，在应对洪灾、疫情、金融危机等突发事件时，国有企业成为抗洪救灾、抵御危机、战胜疫情的中流砥柱，起到了稳定军心的作用。对于以逐利为目标的私有企业来说，这是不可能完成的任务。

随着国家“抓大放小”政策的实施，中央国有企业和地方国有企业的规模逐步缩减，所在行业也趋于集中，在这些行业内部逐步形成了“国家垄断”或者“行政垄断”。类似于古代的禁榷制度，“行政垄断”借助于行政力量，对某些资源实行独家占有，这就保证了在这些领域中，国有企业可以实现国有企业特许经营，例如电力、电信、石油等行业。行政力量的保护使得我国的国有公共企业数量越来越少的同时，规模越来越大、垄断利润越来越高。据统计数据显示，2019年，我国四大国有银行，中国银行、工商银行、建设银行、农业银行的净利润分别为1874亿元、3122亿元、2692亿元和2129亿元，总利润达到近万亿元。(27)数据来源wind数据库。2019年，我国的“三桶油”，中石油实现净利润456.82亿元，同比下降13.87%；中海油净利润大幅增加至610.45亿元，同比上升15.89%；中石化净利润575.91亿元同比下滑8.7%。(28)数据来源wind数据库。这一数字超过了我国民营企业500强的利润总和。

正如汉朝“贤良文学人士”所坚持的观点，实行盐铁等“官营专卖”政策所获得巨大利润并没有“用之于民”。对于垄断性国企来说，如此庞大的垄断利润如何分配，成为经济学界讨论和争议的焦点。在20世纪90年代中期国有企业发展最困难的时刻，国家为了拯救国有企业，指定了国有企业“税后免分红”的政策，这在当时被认为是缓解国有企业压力、给予国有企业有力扶持的举措。“零分红”的政策减轻了企业的负担，但其只能作为权益之策。一方面，“零分红”并没有从整体上拯救国企，即使在“零分红”政策实行之后，依然有大批国有企业特别是竞争性国企陷入“倒闭潮”“破产潮”。更为重要的是，“零分红”使得国有企业全民所有制的性质无法得到体现。由于国有企业的全民所有制企业属性，企业的所有权属于人民，而企业管理者只是人民的代理人，因此，资本收益应该全部或者部分属于全民。政府应该向全体人民负责，收缴一定比例的国有企业的资本收益，并将其用于民生建设、公共需求和社会保障，改善全社会的福利。(29)王永：《我国国有垄断行业收入分配机制研究》，博士学位论文，山东大学，2013年。但是“零分红”政策的实施，使得国有企业的资本收益和超额利润以帮助企业发展、渡过难关等借口预留在企业内部，其支配权完全归企业所有，这就违背了国有企业的全民所有制性质。如果说1990年代“零分红”政策对拯救国有企业起到了一定的作用，在当前阶段，“零分红”政策已经完全不合时宜，因为现存的央企和地方企业基本都是行政垄断企业。凭借着对资源的独占，这些垄断企业获得了大量的超额利润，因此，必须对我国国有企业的红利上缴制度实行彻底的改革。

2007年底，在“零分红”政策实行长达13年之后，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，规定：石油石化、烟草、电力、电信、煤炭五个行业上缴税后利润的10%；军工企业、科研院所3年内暂时不上缴红利；其余央企上缴5%的红利。(30)国务院国有资产监督管理委员会网站：http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4259810/content.html。之后又将上述三类企业的分红比例提高了5%。《暂行办法》的颁布，终止了我国垄断性国企长达十几年的“零分红”的局面，但是，5%到15%的税后分红比例，远远低于西方国家40%到70%的平均比例，也低于世界上其他国家30%到50%的比例，分红比例偏低。例如，2009年，我国中央国有企业和地方国有企业上缴红利约440 亿元，而当年的国有企业利润则高达两万亿元，上缴红利数额仅占国企利润的2.2% ；而2018年，国有企业共上缴利润4.6万亿元，但当年含金融国企在内的国有企业的资产总额高达近179万亿元 ，利润上缴明显偏低。更有甚者，即使5%的分红比例，很多国企也以当年亏损、企业处于发展期等种种理由拒绝交付，被人们称之为“象征性分红”。这种偏低的分红比例制度必然导致大量的垄断利润留存于企业和企业集团中，使企业产生“跑马圈地”“盲目扩张”的冲动，同时，也会滋生出企业高管的激励过度和畸高的薪酬，以及企业内部高额的在职消费，甚而垄断利润被少数人分享，损害国家和人民利益。

与分红比例偏低相比而言，国有企业上缴利润的去向更加令人担忧。依照国有企业的性质，健全的分红制度应该是，将收取的国企分红上缴财政部门，并纳入到公共财政预算中，以财政支出或者转移支付的形式，将企业利润作用于公共事业和民生，以提高人民的福利，让全体人民分享垄断利润带来的福祉。但现实状况是，国家往往将国有企业上缴的利润返还给企业，这些利润并没有用来增加人民福利或用于社会保障和救济，而是在企业内部进行循环。表1为2006—2009年度国有资本支出项目表。

表1：2006—2009年度国有资本支出项目表

从表1我们可以看出，从收缴上来的国有资产经营的支出状况来看，几乎100%的收缴红利又以各种形式回到了企业，分红成为了名副其实的“取之于企业，用之于企业”。事实上，在2010年之前，财政部历年的《中央国有资本经营预算支出表》中，从来没有将“社会保障和就业”作为国有资本支出的项目，几乎全部的企业红利重新回到了企业。(31)王永：《我国国有垄断行业收入分配机制研究》，博士学位论文，山东大学，2013年。

2010年，财政部颁布一系列文件规定，将从国有企业红利中每年抽取适当的比例用于社会保障和民生建设。但遗憾的是，这些文件并没有得到很好的贯彻执行。2012年初媒体更是曝出了“2011年中央国有资本支付社保仅完成预算的1%”的新闻(32)网易财经频道 http://money.163.com/12/0307/02/7RV8FSMC00252G50.html。，下列表格和图形分别描述了2010—2012年中央国有资本经营支出结构状况。从图表中可以明显看到，2010—2012年社保实际支出占中央国有资本经营总支出，每年不超过5%。

表2：2010—2012年中央国有资本经营支出状况

图1：2010—2012年中央国有资本经营支出用于社会保障的比例图表来源：作者根据相关数据整理

另据《中国财政年鉴》(2018)统计数字表明，2015年到2017年，我国社会保障实际支出占央企国有资本总支出的比例分别为3.41%、1.25%和2.38%。这意味着国有企业利润支出真正流向民生的比例偏低，人民群众并没有真正从国有企业上缴利润中获益。2019年，国务院总理李克强在山东济南主持召开部分地方减税降费工作座谈会时指出，为减税降费，不仅要增加特定金融机构和央企利润上缴幅度，也要增加地方财政国企利润上缴，同时，加大对地方财政转移支付，切实解决好民生问题。(33)中国政务网 http://zw.china.com.cn/2019-05/27/content_74825963.html。但从目前的实际看，效果还很不理想，巨大的国有企业所获利润与向民生支出比例，仍然存在巨大落差。为此，我们认为，随着我国国有公共企业的不断发展壮大，应提高国有公共企业分红比例，提高国有企业利润上缴幅度，将收取的国企分红上缴财政部门，并纳入到公共财政预算之中，并以财政支出或者转移支付的形式，将企业利润作用于公共事业和民生，确保国有企业红利支出流向民生。因此，如何解决好国有企业巨大利润的分配问题，其中重点的如合理确定国有企业的利润上缴比例，明确研究其利润流向民生的途径，切实做到取之于民，用之于民，仍然任重而道远。

中华民族的悠久历史，涵养了悠久的“中华文明”。“官营专卖”制度的创立、发展，就是灿烂“中华文明”中浓重的一笔。在几千年的历史长河中，这种制度不仅为历朝历代政府奠定了雄厚的经济基础，保障了封建帝国政治、经济的稳定，而且也为当前国家经济体制建设、国有企业改革，提供了可供借鉴的宝贵思想与解决问题的理路。正像《盐铁论》中桑弘羊与“文学”派辩论所归总的如何处理“轻重”等方面辩证关系那样，我们今天既要思考如何做好“国企改革”，做强做大“国企”，又必须顾及将“国企”所积累的国家财富“用之于民”。寻求、探索“国企改革”、发展强大“国企”，“让利于民”之间的平衡点等实施方案。这既是当前“国企改革”必须思考和解决的关节点，同时对于建设有中国特色的社会主义国家，真正做到“民富国强”，长治久安，从而实现中华民族伟大复兴的目标，具有现实而深远的意义。