英国景观特征评估对我国国土空间景观风貌规划管控的启示*

赵人镜 李 雄 刘志成

北京林业大学园林学院 北京 100083

2019年9月我国首部“多规合一”《全国国土空间规划纲要(2020－2035年) 》 开编，将多部门权属交叉重叠的管控方式转变为多规合一、统筹规划的国土空间规划；确立了“五级三类四体系”的规划框架，构建了以“双评价”为核心的评价体系，提出对全域全要素的统筹规划。然而，目前的规划评估体系缺乏对国土空间景观风貌本底及资源禀赋的相关研究[1]。景观风貌是景观自然、文化与社会属性的综合表征，了解景观风貌本底特征、价值及演变趋势是对国土空间景观风貌实行有效保护的重要前提。

英国被视为景观特征评估理念与实践的先驱[2]，其景观特征评估体系(Landscape Character Assessment，LCA) 的诞生和发展可以说是世界景观特征分类与评估方法演变中的重要分界点[3]。通过对英国景观特征评估体系的发展历程及体系特点进行解读，总结其对我国国土空间景观风貌规划管控的启示和借鉴。以期能够辅助我国国土空间景观风貌评估体系的构建和完善，进而通过景观风貌评估体系协同“双评价”体系为国土空间规划建设提供景观风貌基础数据资料，完善国土空间基础信息平台，为国土空间规划各层级景观风貌的管控与监测提供评估依据，为国土空间用途管制提供统一的景观背景和规划参考，从而有力支撑国土空间规划。

1 英国景观特征评估发展历程

英国特殊的社会背景决定了其景观特征评估产生与发展的特点。城镇居民亲近自然的愿望、乡村旅游业的发展、景观概念的重定义激发了20世纪初的农村保护和规划运动；人民休闲娱乐需求与土地所有者权益的矛盾推动了景观规划和保护实践的制度化；国家亟待发展的社会背景决定了景观保护转向兼顾自然生态与人文历史的宏观视角。在景观特征评估的发展历程中，伴随着景观保护观念、保护方法和对象的转变及管理组织和管控模式的协调优化。

1) 从场地保护到景观保护。1949年《国家公园和乡村通行法》 成为英国依法建立保护区的标志[4]，随后一系列基于场地保护的自然保护区及风景区相继设立。景观是覆盖国土范围的，保护区及风景区以外区域的景观衰败和保护需求推动场地保护向更大范围的扩展。《欧洲风景公约》的签订和英国乡村景观需要综合管理的时代背景促使景观特征评估的视角从独立的自然、遗产“场地”转向国土空间尺度的“景观”[5]。

2) 从纯粹保护到人与自然平衡。英国在20世纪70年代颁布的各类公共政策报告多基于纯粹保护而制定。然而完整的景观特征保护离不开原住民生产生活方式的保留，通过了解原住民的生产生活特点能够更直观的了解地域景观特色。LCA体系充分考虑原住民的生产生活方式对区域景观特征的影响，将原住民的生产生活纳入评估体系，以期维持长久历史进程中人类活动与自然平衡的关系[6]。

3) 从志愿组织到国家管控。1895年成立的英国国家信托是迄今为止英国乃至欧洲最大的公益性保护组织[7]，该组织依托志愿者群体管理和保护国家自然景观和历史文化遗产[8]。社会参与性质的自然保护组织推动了景观资源保护工作走向政府工作议程。LCA作为保护整体性景观特征的工具，以导则的形式在国土空间范围指导景观规划。

4) 从各类规划兼管到国土层面统筹。无论是针对乡村还是保护生物多样性制定的规划方案，各管理部门在各自区域的景观识别和保护标准方面都有所差异。景观作为一种可见的空间实体，为实现国土空间全面协调的可持续发展提供了强有力的实践载体[9]。LCA基于对景观资源统一的识别、评判标准和研究尺度构建了自然、乡村、城市及城市周边地区的景观基础信息数据库，形成了统一的景观背景，辅助各类规划建设方案的制定和实施，实现了国土空间景观风貌的统筹规划。

2 国土空间视角下的英国景观特征评估体系解读

2.1 覆盖国土区域各层级的景观基础信息数据库

LCA分别从国土、区域(national/regional)－地方(local authority)－地区、场所(local/site)3级[10]，通过对构成景观的自然要素、文化或社会要素、感知与美学要素等客观和主观因子进行识别分类和数据库建立(图1)[10]。国家、区域层面景观评估尺度通常为1 ∶250 000[10]，以卫星遥感数据等为基础资料，使用GIS比较每个选定属性的数据层，基于地理学理论制定38种国家景观类型[6]。地方层面评估尺度通常为1 ∶50 000或1 ∶25 000[10]，可以确定景观类型和景观特征区域与行政区域边界的交错关系。地区、场所尺度的景观评估通常为1 ∶10 000或更大比例尺[10]，在国家景观类型的指导下，通过田野调查的方式增加如视觉、触觉等融合人类感知体验及人类活动的主观评判因子。LCA根据评估结果将国土空间划分为159个景观特征区域，形成覆盖国土区域各层级的景观基础信息数据库，包含对应的GIS景观资料数据及对资源价值定性评价的书面说明(注释草图和照片)[10]。

图1 景观构成要素[10]

图2 景观特征评估与决策流程[10]

2.2 价值中立的评估体系

1) 价值中立的特征描述阶段。LCA在景观特征描述阶段秉承价值中立[6]的原则，从此前界定一处景观的“优劣”[3]转向评定景观的“异质性”、“独特性”，承认和肯定景观的多样性和差异性[11]，接纳景观的动态变化规律。景观的自然和人文属性决定了景观特征存在主观和客观两方面的影响因素。在LCA体系中，景观特征被定义为一种独特的、可识别的景观元素或特征模式。

2) 价值中立的评估决策阶段。基于价值中立原则[6]，LCA通过确定评估目的和范围、进行案头研究、开展田野调查和景观特征类型及区域的分类描述4个步骤对景观特征进行评估[10]。评估决策阶段包含对评估内容与方法的确定和做出决策判断(图2)。评估决策过程中同样秉承价值中立的原则，在制定规划目标的同时考虑如何实现景观背景的和谐，并允许景观的动态演变。

2.3 利益相关者、社会团体共同参与的合作模式

景观特征评估整合了社会文化和自然因素，结合了公众对景观的体验、感知和评价。本土居民的生产生活痕迹是区域景观特征的重要影响因素和组成部分，利益相关者参与的景观特征评估在相关政策的制定中更具价值和说服力[10]。共同参与的合作模式主要体现在LCA景观特征分类描述过程、实地调研及评估决策过程3方面。在早期景观特征描述的案头研究中允许利益相关者的介入有助于在评估初期扩大其对评估的影响力，并为评估后期的决策制定奠定基础；通过草案公示、组织社会团体实地调研的方式能够收集公众对景观的认知评价建议；多方群体共同参与评估决策能够有效保证景观特征分类描述及评估结果的综合性和客观性，有助于确保景观类型和区域识别、绘图和命名的准确性。

2.4 景观特征评估在国土空间规划中的应用

1) 国土空间与景观风貌的规划基础。LCA在国土、区域－地方尺度的景观评估是实现国土空间可持续规划建设的重要参考工具，主要对建设区域景观特征一致性、景观评估的主体对象、景观评估如何与地方战略结合进行限定[12－13]。LCA为国土空间景观风貌规划建设提供了定量的数据库和定性的认知评价基础，辅助地方当局计划和战略制定、地方规划体系的构建，并可以依据规划目的的不同做出适应性调整与反馈。

2) 景观保护与管理的支撑依据。LCA为景观保护区域、项目开发建设区域的选址和区域范围的划定提供适宜性、敏感性、环境容量[14]等科学评估依据，指导制定保护区管理计划、保护沿海特点计划、绿色基础设施规划和战略等[10]，以保证在开发建设的过程中不破坏原有的景观风貌，强调保护景观的地域性特征。

3) 可持续土地利用与管控监测的管理工具。LCA为城镇扩张、城镇边缘区土地开发利用提供开发适宜性和资源承载力评价基础，提供空间参考区域指导景观保护区边界和生态保护基线划定等。LCA中对景观和视觉影响的评估可以作为环境影响评估的一部分[15]，通过预判开发建设活动对景观和视觉的影响实现国土空间景观动态管理及景观风貌视觉效果监测。

3 启示和借鉴

景观风貌体现了国土空间范围资源本底的禀赋特征，跨越行政区划的限制形成综合统一的景观背景。构建景观风貌评估体系对景观风貌进行规划管控，是实现国土空间全域全要素资源禀赋原真性保护的有效途径。

3.1 规划评估导向

景观是一种“地域资源”[16]，国土空间范围所有地域都是景观的组成部分[17]。景观风貌评估作为对全域要素景观风貌进行评估的体系，需要积极探索如何辅助与优化国土空间规划管控:一要以生态文明建设为导向，树立可持续景观管理思想，实现对包含山水林田湖草在内的全域全要素景观风貌进行整体规划管控；二要通过对景观风貌本底及资源禀赋信息的整合与统一，补充完善国土空间基础信息数据库；三要配合“双评价”体系，为“多规合一”背景下国土空间各类规划建设原则的制定、空间规划的统筹布局提供统一的景观背景和规划依据；四要同步建立景观风貌监测预警指标体系，对国土空间景观风貌演变进行管控和监测，保护地域景观风貌的完整性与原真性；五要实现对具有优美自然景观资源和丰厚历史文化背景的地域景观综合体的保护，维系人与自然和谐平衡的景观关系。

3.2 规划评估原则

在国土空间规划的宏观背景下，景观风貌评估作为一种可以为国土空间景观风貌规划管控提供依据、为各类规划政策提供统一景观背景的规划评估方法，需要考虑以下原则:1) 任何区域都具有景观风貌，景观风貌评估需要覆盖包括陆域和海域在内的国土空间全域范围；2) 景观风貌评估需依据不同层级尺度的规划或战略实现不同尺度和规模的评估，以保证所需评估结果的精度；3) 评估要素的确定需要综合考虑自然生态、人文历史、社会经济等客观因子以及人的感知和审美等主观因子，评估要素的科学性和全面性是景观风貌评估结果客观性和真实性的重要保障；4) 景观风貌评估阶段的重点是评估景观的独特性，旨在关注不同区域景观特征的区别和特色；5) 景观风貌评估结果应具有独立性和限定性，防止导向性规划决策对评估结果的干扰。

3.3 规划评估平台与流程

我国已明确提出建立国土空间基础信息平台，推进治理体系和治理能力的现代化[18]。参考LCA体系，我国国土空间景观风貌规划管控流程可以考虑分为以下3个阶段。1) 资料汇总阶段——研究区域划定与景观风貌要素筛选:依据研究区域范围及评估结果精度要求，依托国土空间基础信息平台通过遥感影像等对区域范围内景观风貌客观因子进行资料收集与筛选汇总；对小尺度区域增加需实地调研的主观因子资料补充。2) 分析评估阶段——要素分析与评估结果输出:运用地理信息系统等信息分析技术对步骤一中筛选汇总资料进行分析与综合评估，通过信息分析制图得出景观风貌本底图。3) 决策指导阶段——评估决策指导与制定:依据评估结果指导景观风貌规划管控级别和策略；结合“双评价”评估体系的开发适宜性评价和资源环境承载力评价，指导规划建设方向与规划实施区域，辅助决策制定。

3.4 规划管控层级与重点

结合国土空间规划框架的“三级”规划体系，参考制定景观风貌规划管控的层级和重点。1) 国家层级——宏观分析、背景把控:可以基于地理学类型等客观因子提供统一的、概括的景观风貌类型，提供规划、管理和保护景观风貌的基准线。2) 省市层级——区域统筹、战略指导:增强专业人员的参与和评判，对景观风貌类型进一步分析、细化和明确，协调和衔接不同尺度数据资料可能带来的景观风貌类型和边界调整，辅助战略目的制定，指引下级规划方向。3) 县镇(乡) 层级——特色突出、实施完善:依据规划决策需求确定更为详细的评估比例，强调实地调查和利益相关者参与的田野调查阶段，结合当地特色形成针对性规划策略和规划导则。

3.5 规划管控支撑

在国土空间规划多规合一的背景下对全域空间景观风貌进行整体性规划管控，需要在各方面做好管控支撑。1) 统筹管理:协调相关部门，保证规划管控工作的衔接和规划导向的统一。在保证各层级导向性目标连贯统一的基础上，考虑规划实践的复杂性，为各层级制定约束性指标、对评估差异制定反馈修订方案、对强制性问题做好法规政策支持、对可协调问题做好沟通部署与补偿方案；协调各层级之间的评估结果兼容、对国土空间景观特征评估进行统筹宏观把控。2)区域协同:景观风貌类型区域可能存在跨越行政边界的问题。因此，应考虑预留缓冲区域，协调行政区划限制可能带来的边界矛盾，保证不同行政区域对边界过渡区统一的景观风貌评估描述和规划管控。3) 专业和社会团体多方参与:应考虑在各评估层级介入不同程度的专业和社会团体评估，避免评估过程中可能出现的定量分析偏差和规划导向干扰。多方参与的评估过程能够保证公众对评估结果的认同，有助于规划管控政策的实施推广。

4 结语

面对国土空间规划的重大变革，景观风貌规划管控可以成为保护自然资源本底特色与资源禀赋的重要手段。景观特征评估体系的构建能够保证景观风貌规划管控的实施与完善。绘制具有中国特色的景观风貌本底图，并与其他各类评估规划体系相配合，可以为国土空间提供统一的景观背景和规划依据。此外，关注景观风貌的特征与演变，能够提升国土空间景观风貌品质，实现科学有效的可持续景观保护与管理，实现人与自然的平衡发展。

基于国土空间景观风貌基础信息平台，搭建景观风貌识别及评估体系，实现国土空间景观风貌的规划管控监测是信息化时期景观风貌保护的有效途径。全面科学、标准统一的数据资料是信息平台运行的基础；类型清晰、层级分明、重点突出的分类分级标准是评估体系的核心；统筹管理、区域协同、广泛的公众参与是景观风貌评估特色的保证。我国地域广袤，人口众多，跨越多个气候带和地质地貌区系，拥有多样的自然基础条件，几千年悠久的劳作实践形成了特色农耕类型和聚落风貌，城镇的高速发展导致景观基础数据的实时更新。在此背景下，如何确保获取国土空间范围内全面完善的数据资料，保证公众参与力度，真正实现景观风貌评估工作的落实仍是值得探讨的问题。