陆昊：全面提高资源利用效率

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，强调“全面提高资源利用效率”。这既是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要、促进人与自然和谐共生的必然要求，更是事关中华民族永续发展和伟大复兴的重大战略问题。

深刻认识全面提高资源利用效率的重要意义

处理好保护与发展的关系，处理好人与自然的关系，是习近平生态文明思想的重要组成部分，既蕴含着发展理念的重大变革，又突出强调人与自然和谐共生的底线要求。

对生态环境造成破坏的原因，大都来自对资源的过度开发、粗放使用。必须从资源利用这个源头抓起，着眼中华民族永续发展和伟大复兴，站在统筹推进“五位一体”总体布局高度，正确处理保护与发展关系，正确处理人与自然关系，全面提高资源利用效率。既要考虑资源利用与发展的关系，坚持节约优先，不断提高资源本身的节约集约利用水平，满足经济社会发展合理需求；更要考虑资源利用涉及的人与自然关系，坚持生态保护优先，为资源开发利用划定边界和底线，控制人类向自然无度索取的不合理欲望，限制人们过度利用自然的不合理行为。

已取得的主要工作进展

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国自然资源利用和生态保护取得重大进展。

生态文明理念不断深入人心。深入学习贯彻习近平生态文明思想，绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体、人与自然和谐共生等理念不断深入人心，广大人民群众节约资源和保护环境的意识不断增强。

资源管理制度体系加快形成。资源环境管理体制发生重构性重大变革，自然资源产权制度和全民所有自然资源有偿使用制度改革有序推进，不动产统一登记制度改革全面完成，“多规合一”的国土空间规划体系顶层设计和总体框架基本形成，永久基本农田保护、生态保护红线、城镇开发边界制度开始确立，以国家公园为主体的自然保护地体系加快构建。

资源利用水平稳步提升。“十三五”时期，全国新增建设用地总量控制在3256万亩以内，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。实行新的管理方式，2018—2019年全国共消化处置批而未供建设用地722.9万亩，盘活利用闲置建设用地169.7万亩；单位国内生产总值水资源消耗2018年比2015年下降29.8%；海洋生物、能源和海水资源开发取得积极进展；矿产资源开发利用水平持续提升，原油和煤层气采收率、有色金属矿产开采回采率和选矿回收率等重要指标显著提升，矿山规模化集约化程度提升，建成绿色矿山953家。

生态产品供给明显增加。印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，实施25个山水林田湖草生态保护修复工程试点；开展三江源等10个国家公园体制试点，党的十八大以来新建国家级自然保护区111处；“十三五”以来天保工程累计完成公益林建设任务1687万亩，三北防护林工程完成造林3413万亩，2014—2019年退耕还林还草6683.8万亩。沙化土地封禁保护面积2610万亩，全国荒漠化和沙化土地面积连续三个五年监测期“双减少”。开展“蓝色海湾”整治行动和渤海生态修复，已整治修复海岸线220公里、滨海湿地10.5万亩。

目前存在的突出问题

进入新发展阶段，构建新发展格局，我国自然资源利用和生态保护还存在一些突出问题。

人均资源不足的基本国情尚未改变。我国资源总量丰富，但人均资源占有量远低于世界平均水平。2017年，我国耕地保有量居世界第三位，但人均耕地面积不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2；2019年，我国人均水资源量2048立方米，约为世界平均水平的1/4，且时空分布极不平衡；油气、铁、铜等大宗矿产人均储量远低于世界平均水平，对外依存度高；人均森林面积仅为世界平均水平的1/5。

资源粗放利用问题依然突出。城乡建设仍以外延扩张的发展模式为主，2018年全国人均城镇工矿建设用地146平方米、人均农村居民点用地317平方米，超过国家标准上限；2018年我国万元国内生产总值能耗0.52吨标准煤，明显高于世界平均水平；2017年万元工业增加值用水量为45.6立方米，是世界先进水平的2倍。

资源过度开发导致生态系统退化形势依然严峻。海洋生态系统问题比较突出。上世纪50年代以来，我国滨海湿地面积消失57%，红树林面积减少40%，珊瑚礁覆盖率下降。海洋自然岸线占比明显下降。因环境污染和过度捕捞，渤海等近海区域大型鱼类资源大幅减少。水资源过度开发，水生态受到影响。洞庭湖、鄱阳湖等长江流域湖泊面积大幅萎缩，导致淡水蓄水能力明显下降，大量淡水直接入海。黄河流域水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线，上游水源涵养能力不足、中游水土流失严重、下游河口自然湿地面积减少。华北地下水超采区面积18万平方公里。过度农垦、放牧导致草原生态系统失衡。2018年重点天然草原平均牲畜超载率达10.2%。2018年我国人工林面积12亿亩，超过森林总面积的1/3，且不少位于干旱、半干旱地区。不少农业开发和建设占用挤占或损毁生态空间。从历史上看，农牧交错带地区大量耕地是通过开垦优质草原、森林、湿地形成的。全国地理国情监测数据表明，2019年全国种植土地（含果树等经济作物）、建设用地（含设施农用地）均比2015年有所增加，全国草地面积有所减少。全国矿山开采占用、损毁土地问题比较严重。

“十四五”时期工作举措

“十四五”时期，必须坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，完善市场化、多元化生态补偿机制，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。

健全自然资源资产产权制度和法律法规。开展全民所有自然资源所有权委托代理试点，建立健全全民所有自然资源资产管理体制。总结国家公园体制试点经验，对委托省级政府管理的国家公园，探索以地方为主、中央监管的总体路径。建立自然资源权利体系，推动国有森林、草原、农用地有偿使用改革取得进展。推进国土空间规划、自然保护地、土地等方面法律法规的立改废释。

加强自然资源调查评价监测和确权登记。以地球系统科学和自然资源科学为理论基础，以卫星、遥感等现代信息技术为支撑，建立以地下资源层、地表基质层、地表覆盖层和管理层为基础的自然资源调查监测体系，系统开展全国自然资源统一调查监测评价，查清我国土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等自然资源真实状况，揭示自然资源要素相互关系和生态系统演替规律。全面推开自然资源统一确权登记。

建立生态产品价值实现机制。按照突出安全功能、生态功能，兼顾景观的次序，坚持山水林田湖草系统治理，加强重要生态系统保护。构建以国家公园为主体的自然保护地体系。注重生态系统的水平衡，特别是降雨量、地下水和水蒸发之间关系，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒，科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动，继续实施退耕还林还草，通过整体保护和系统修复增加生态产品供给。完善生态保护补偿机制，提高生态保护补偿标准，鼓励探索有效吸引社会资金投入生态产品供给的政策措施、产权安排和运作模式。开展生态产品价值实现机制试点示范，加大理论研究、实践探索和制度创新力度。

加强国土空间科学管控。立足我国自然地理格局，编制并实施各级国土空间规划，科学划定并严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线。同时，为长远发展预留空间，按照科学、简明、可操作的原则调整优化自然保护地和生态红线管控规则。对生态保护红线内的核心保护区，原则上禁止人为活动。对生态保护红线内的其他区域，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动；对铀矿、油气等特殊矿产勘查开发活动实施差别化管控政策。对生态红线以外的重要自然生态系统，按相关法律和规划明确管控规则。健全自然资源监管体制，强化监管和执法督察。

坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。以国土三调摸清耕地资源家底，从自然地理格局、土壤条件等角度制定新的耕地质量评价标准。进一步明确耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，科学确定土地分类标准，减少地类内部交叉，既加强农用地向建设用地转化的用途管制措施，也加强农用地内部耕地向林地、园地、草地、农业设施建设用地等转化的用途管制措施，坚决制止“耕地非农化”“粮田非粮化”。继续盘活存量，加快处置批而未供和闲置土地。建设用地资源向中心城市和城市群倾斜，提高各类行业用地的节约集约标准，推进土地复合利用，深化土地计划、审批等管理制度改革，推进建立城乡统一的建设用地市场。

实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。严格用水总量控制，加强水资源优化配置和统一调度，统筹生活、生产、生态用水，发挥水资源价格调节功能，大力推进农业、工业、城镇等领域节水。

提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。科学合理有序开发海洋资源，编制实施海岸带保护和开发规划，健全海洋牧场建设标准，开展潮流能并网示范工程建设，推进海水淡化规模化应用示范，实施深海矿产开发重大科技专项。继续开展“蓝色海湾”工程，实施红树林保护修复专项行动，建立健全海洋氧气监测体系。建立健全矿业节约集约技术规范标准体系，完善绿色勘查和绿色矿山建设强制性标准，完善油气区块退出机制，实施新一轮找矿突破战略行动，加大对油气等战略性矿产资源勘查力度。

完善资源价格形成机制。健全主要由市场决定价格的机制，最大限度减少政府对价格形成的不当干预，建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源价格机制。完善自然资源价格和税费政策，加大对节地、节水、节能、节矿的经济调节作用。

构建废旧物资循环利用体系，推行垃圾分类和减量化、资源化。推动餐厨废弃物、建筑垃圾、包装废弃物等资源化利用和无害化处置，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收体系的有机衔接，推进生产和生活系统循环链接，因地制宜推动工业生产过程协同处理生活废弃物。