论集体经营性建设用地入市中所有权区分归属的正当性

2021-05-17 02:09:56崔雪炜

大连理工大学学报(社会科学版) 2021年2期

崔雪炜

(中南大学法学院，湖南长沙 410083)

我国实行严格的土地用途管制制度，划分不同的土地类型(包括农用地、建设用地和未利用地)施行差异化的管制政策。针对集体经营性建设用地的入市改革，经历了“从管制到规制”[1]的一系列理念转变。《中共中央关于全面深化改革的重大问题的决定》(2013年)、《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)和《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(2014年)3项文件的出台，明确了集体经营性建设用地入市的基本构想和基本任务，即完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，实现与国有土地同等入市、同权同价。最终，2019年8月26日发布的《土地管理法》删去了原法第43条并细化了集体经营性建设用地入市流转的规则，目前，农业农村部正抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，成为当前改革阶段的主要任务。

一、集体经营性建设用地入市面临“城乡二元土地所有制”格局的约束

集体经营性建设用地入市的一系列改革政策始终未能妥善协调解决的根本性矛盾，是集体经营性建设用地入市如何应对“城乡二元土地所有制”格局的约束。

首先，城市规划区内的集体土地一直面临所有权归属的争议，其农民集体基本处于“离散”状态，使得城市规划区内的集体经营性建设用地入市缺乏权利基础，难以进行有效的利益分配。集体经营性建设用地入市的范围存在“圈内圈外”之争，即可以入市的集体经营性建设用地是否应该限定在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”，也即“圈外”。从中央文件的规定来看，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中将集体经营性建设用地入市限定在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外；党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则取消了“圈外”的限定条件，体现了新一轮土地改革政策的发展和突破。一些地方实践中，更是直接排除了城镇规划区内的集体建设用地的流转。其次，集体经营性建设用地入市是否应根据城市规划区内外设置区分化的流转模式，始终难以形成一致意见，试点实践主要形成了3种流转模式：第一种，规划区内外统一施行“保权让利”的流转模式；第二种，规划区内实行“转权让利”、规划区外实行“保权让利”的流转模式；第三种，规划区内外一体施行“转权让利”的流转模式[2]。可见，我国的“城乡土地二元所有制”格局，未能为集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”提供制度保障，反而构成城乡集体土地统一入市目标实现的障碍。在集体经营性建设用地入市改革全面推进的当下，重新审视“城市规划区内、外的集体土地所有权归属”与“集体经营性建设用地入市”之间的关系，绝不只是一个纯理论命题，更具有紧迫的现实意义。

通过本文论证，阐明了城市规划区内、外集体土地所有权区分设置具有共同的法理基础。从“农业农村农民”三者紧密联系构成集体所有权存续基础的视角出发，揭示了城市规划区内集体经营性建设用地入市导致的集体所有权主体性基础缺失与农民集体群体性的消亡。城市规划区内的集体经营性建设用地入市实质上实现了入城集体土地所有权负载的价值及功能、完成了集体土地所有权功能属性的转化，最终得以论证保持城市土地一元所有制与集体经营性建设用地入市改革目标并行不悖且相辅相成。

二、集体经营性建设用地入市中引入所有权的区分归属机制的必要性

2020年5月28日通过的《民法典·物权编》第344条规定继续采取舍弃“国有土地使用权”、使用更为抽象的“建设用地使用权”之称谓，用意在于将“集体建设用地使用权”确立为“建设用地使用权”的亚种类，第361条规定目的在于表明集体建设用地使用权具有特殊性，其应当由“土地管理法等相关法律”调整[3]。不仅在物权法层面确立了集体经营性建设用地使用权的用益物权地位，亦确立了集体经营性建设用地入市由土地管理法等相关法律调整的正当性。但对于如何实现国有土地和集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”的目标，学界未能达成共识，并形成两种差异化的构建路径：第一种，集体建设用地使用权的物权化路径。从集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权的权能平等方向构建，认为集体建设用地使用权的物权化是实现“同地同权”“同等入市”改革目标的前提[4]。第二种，集体土地所有权的功能强化路径。“同地同权”的本质在于所有权的平等，而非使用权的平等[5]，集体土地所有权应与国家土地所有权“同权同构”[6]。本质上，上述两种路径存在共同的构建前提，即“在保持集体所有的前提下，展开土地使用权的流转”，却忽视了“城市规划区内集体土地的归属受到宪法限制”所产生的复杂性，该复杂性决定了城市规划区内集体经营性建设用地入市的特殊性。

第一，城市规划区内、外区分之视角的缺失，将使城市化的集体土地难以融入改革行列。一方面，基于“城中村”问题形成的特殊历史缘由，我国的集体所有应当区分为“城市化的集体所有”和“未经城市化的集体所有”。在1982年《宪法》宣布“城市的土地归国家所有”之后，国家便展开了主要以“征地”为手段的城市化进程，通过征收程序或者村民成建制地转为城镇居民的方式将划入城市规划区的集体土地转变为国有土地，继而开展城市建设。但城镇化扩张趋势过于快速化，并未实现集体土地征收的全面覆盖和整体推进，产生了城市规划区内的集体土地，甚至是处于国有土地上建成的城市功能区包围中的集体土地。这些土地尚未完成“国有化”程序，依旧由农民集体所有和管理，但其功能已与其他城市土地基本无异[7]。基于对《宪法》第10条确立的“城乡二元土地所有制”的基本遵循，城市规划区内的集体土地一直面临着“国有化”或“继续维持集体所有”的权利归属争议。

另一方面，根据《土地管理法》第63条的规定，集体经营性建设用地入市是用益物权的流转[4]。集体所有权人应保留收租权和回收权，这要求集体所有权主体必须明确并保持集体所有权不受争议。由此可推演出的结论是：现有集体经营性建设用地入市的主张只能适用于“纯粹的农民集体所有”，即“未经城市化的集体所有”。由于“城市化的集体所有”属性备受争议、难以明确，城市规划区内的集体土地难以融入集体经营性建设用地入市的改革框架。然而，城市化的集体土地不应被限制在入市范围之外，因为城市规划区内的集体土地是农村土地中价值最高的部分，若将其排除在集体经营性建设用地入市改革之外，将使改革效果大打折扣，甚至难以实现改革的意图[8]。

第二，缺失所有权归属的区分设置，将严重影响集体经营性建设用地入市的稳定性。《宪法》第10条禁止进行土地所有权买卖，但允许土地使用权依法流转。就中国土地而言，土地的市场化配置只能是土地使用权的依法流转，而非土地所有权的买卖[9]。所有权作为确定权利归属关系的一种物权，系他物权的产生基础。只有财产的归属关系明确，财产的利用才存在可能；在财产归属不明的情况下，财产的利用也将缺失法律保障[7]。明确的集体土地所有权归属是土地使用权流转稳定性的保障，也是明确利益分配关系的关键因素；集体土地所有权归属不明确的情况下，使用权的流转将难以形成稳定预期。在“城市化的集体所有”面临的权属争议未予解决的情况下，构建集体经营性建设用地使用权流转机制，无异于树起一座“空中楼阁”。

三、所有权区分归属设置乃现实之必然选择

1.“城市规划区外集体所有属性不变”是改革的必然趋势

(1)保持“圈外”集体所有属性是现实的必然选择

①模式的构建及比较

集体经营性建设用地入市模式存在多重分类标准。根据入市的具体形式可分为就地入市、调整入市和整治入市等[10]；根据政府与市场的关系可划分出政府主导、市场主导和两种并重型等模式[11]；根据流转对象又包含实物交易和土地发展权交易等方式[12]。本文采取城市规划区内、规划区外的范围划分标准，以“产权让渡”为对象，以“所有权、使用权、发展权”的三维视角展开模式分类与比较分析。这样的划分方式基于以下理由。第一，集体经营性建设用地入市改革实践主要以“产权让渡”和“收益分配”为两大着力点。产权能够帮助一个人形成与其他人交易时的合理预期[11]，亦构成流转收益分配的基础，不同的产权让渡将产生不同的利益分配主体和分配格局，本文采取“产权让渡下的权利流转”视角，由此，作为权利流转主要对象的所有权和使用权即被纳入考量范围。第二，集体经营性建设用地入市改革应当兼顾不同集体或区域间的公平，这主要通过土地发展权的产权让渡来实现[13]，实践中的“地票交易”“调整入市”“城乡建设用地增减挂钩”等均为土地发展权的交易形式。最终，集体经营性建设用地流转中的产权让渡(Q)呈现为所有权和发展权让渡、发展权和使用权让渡、使用权让渡3种类型(见表1)。

表1 不同流转模式特征比较

所有权和发展权让渡(Q1)。将建设用地复垦为耕地形成结余的建设用地指标(相当于土地发展权)，可以选择在区位较好的农村地区落地并对落地区域实施征收，转为国有后开展城镇化建设。该模式下，集体获得的土地出让收益较少[13]，流转收益的分配分为两种情形：其一，在集体土地转为国有后，由发展权转出方和转入方农民集体共同享有集体建设用地使用权，按照一定比例分取土地出让收益；其二，在集体土地被征收时，发展权转入方获得土地征收补偿，转出方取得发展权让渡收益，政府分取“剪刀差”收益。与传统征地方式不同的是，这种模式改变了原来零散征地的模式，通过发展权的转移实现了集中型、大规模征地的可能；且该种征地是基于农民和政府的协商自愿，并非以公权力强制实现，因而大部分土地流转收益可以返还给集体[14]。

发展权和使用权让渡(Q2)。将偏远农村地区建设用地复垦形成的结余建设用地指标在区位较好的农村区域落地，落地区域的集体经营性建设用地面积即相应增加，但建设用地的所有权仍然归转入方农民集体所有。集体建设用地的增量，是基于转出方建设用地指标的移转形成，同时，集体建设用地使用权的价值亦有转入方区位优势的贡献，因此，转入方和转出方的农民集体应当按照比例共同分享出让收益，或者转入方向转出方支付指标费用。这种模式维持了土地的集体所有属性，给予了区位不佳的村镇分享入市收益的公平机会，还实现了建设用地的集中利用，有利于规模效益的形成。

使用权让渡(Q3)，即集体经营性建设用地使用权的直接入市。在保持土地集体所有的前提下，允许集体经营性建设用地使用权直接入市流转[15]。这种模式一定程度上实现了农村资产的盘活，有利于区位较好的农村集体经济的发展，但却难以兼顾集体间区域发展的公平性，甚至可能扩大不同区位农村集体经济的发展差距。

②流转模式的演进逻辑

上述流转模式中，两条逻辑主线清晰可见：宏观上，土地发展权的引入，使不同区位的农民集体参与到流转收益的分配中，有利于实现区域间的公平发展和土地资源的优化配置[15]；微观上，市场机制的完善使得政府主导模式逐渐向市场主导模式转变，政府在流转机制构建中的作用逐渐弱化、参与增值收益的分配比例逐渐降低，由此，实现“土地流转收益向农民和集体倾斜”的改革目标。遵循上述发展逻辑，我国集体经营性建设用地入市流转的模式大体遵循以下演进逻辑。

在尚未建立集体经营性建设用地入市改革试点机制前，城镇化建设只能以国家征收为手段。许多地区为满足工业化发展的用地需求，形成了集体建设用地流转的隐形市场。隐形市场的流转主体混乱、土地价值扭曲，不仅削弱了政府对土地市场的调控能力，更严重侵害农民集体的权益。于是，政府展开以使用权流转为中心的试点实践以规制隐形市场，形成了使用权让渡模式(Q3)。然而，单一的使用权流转，难以实现城乡统筹及区域的公平发展，故引入了土地发展权的流转形式，形成了“所有权和发展权让渡”的流转模式(Q1)。此种模式下，集体土地所有权仍需收归国有，体现出较强的政府主导倾向。但随着市场机制的完善和深入，政府干预逐渐让位于市场机制，集体经营性建设用地流转也演变为规范市场下的“发展权和使用权让渡”模式(Q2)，即在不改变土地集体所有权属性的前提下，兼顾集体间区域发展的公平性，此种模式在逻辑推演下最为合理，应为集体经营性建设用地入市流转改革的最终趋势。

(2)保持“圈外”土地集体所有是改革理性的必要考量

第一，保持圈外土地集体所有属性不改变，是基于成本控制的最优选择。首先，若在土地征收的基础上完成集体经营性建设用地入市，需将土地转化为国有，因此，国家需要支付土地所有权的征收补偿。而在保持集体所有属性的基础上仅流转土地使用权，则仅需要支付建设用地使用权一定期限内的使用费，如此，极大地降低了用地成本和企业获取建设用地的难度，降低了城镇化建设的成本；其次，由于集体所有权性质保持不变，农民集体也将有权长期分享土地非农化后的级差收益[16]，这间接地拓宽了农民获得财产性收入的渠道。

第二，保留集体所有权属性是营建“集体经营性建设用地出让和国有土地出让有效互补的市场关系”的重要保障。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”“与国有土地享有平等权益”；党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革的重大问题的决定》进一步提出，“建立城乡统一的建设用地市场”“实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”；《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(2014年)按照十八届三中全会精神，对引导和规范集体经营性建设用地入市、深化农村土地制度改革进行了部置。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年)和《民法典·物权编》第353条、《土地管理法》第63条已经确定集体经营性建设用地入市是使用权的流转。由此可判定，集体经营性建设用地入市改革的目标，应当是在保留集体所有权的前提下，分离并转让建设用地使用权，形成与国有土地出让有效互补的市场关系[17]。

第三，集体所有属性不改变，是农民集体交易自决权的必然要求。构建统一的建设用地市场，必须增强集体经济组织(农民集体)在土地流转中的决策权和主动权，需要保证农民集体对集体经营性建设用地流转的交易自决权。由政府统一征购(征用)再进行出让的方式，实则剥夺了农民集体的市场主体地位，基层政府的介入也往往导致农地入市违背农民的意愿[18]。集体经营性建设用地流转应当取得集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，这是《土地管理法》第63条规定的要求，也与诸多试点地区的实践做法一致。

2.规划区内所有权国有化是宪法框架的约束结果

(1)维持“城市土地的一元所有制”格局具有正当性

针对集体经营性建设用地入市改革与《宪法》第10条之间的关系协调，学界主要形成了“修宪”和“释宪”两种观点。“宪法修改”是解决条款内在冲突和矛盾的一种方法，主张将《宪法》第10条第1款的相关规定修改为“城市市区的土地，除依法属于集体所有的以外，属于国家所有”[19]。另外一种观点则从“释宪”角度寻求出路，主张对“城市的土地”范围进行限缩性界定，实现其范围与边界的固定化，认为《宪法》第10条第1款规定的“城市的土地”仅指“1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建成的城市土地以及因既有的城市化扩张而被纳入城市范围内的集体土地”[20]。概而言之，“修宪”和“释宪”两种观点都主张构建“城市土地的多元所有制”。笔者认为两种路径皆不可取，集体经营性建设用地入市改革的实现必须维持“城市土地二元所有制”的基本格局。理由如下：

第一，主张进行宪法解释的理由不成立。一方面，在宪法规定本身未作出特别限定的情况下，对“城市土地属于国家所有”的解释只能依据正常的文义理解，即所有城市土地(包括既有的城市土地和未来形成的城市土地)均属于国家所有。将“城市的土地”限定于规则制定时既有的城市范围内的土地，并非“城市土地”的应有之义，是对宪法条文的曲解[4]，亦不符合文义解释的基本方法。另一方面，《宪法》第10条规定的目的在于宣告与明确“城乡土地二元所有制”的基本格局，该条第1款规定的目的便是界定与确认整个城市土地的权属。在城镇化建设进程下，城乡结构在不断地调整与变化，“城市土地”也绝不可能是静止的，宪法实施时已经建成的城市土地的概念，其应是一个动态的、不断外扩的概念[19]。对“城市的土地”进行限缩性的宪法解释，实质上违背了宪法规则制定的原义。

第二，修改《宪法》第10条第1款的规定绝非最佳选择。其一，我国一直通过“旧城改造”的方式实施征收，通过对“城中村”局部或者整体有步骤地进行改造，更新其物质生活环境和公共设施，逐步实现城中村土地的国有化。而若打破现有城市土地的一元归属制度，将人为地制造大量的“城中村”，这是与当前城镇化的目标相背离的[21]。其二，“轻言修宪”也不利于维护宪法的权威。

第三，保持城市土地国有化，乃基于特殊的利益诉求。土地作为一种特殊的、有限的自然资源，也是一种不能再生产的、不可缺少的生产资料。只有维持土地的国家所有，才能保证土地得到有控制地合理利用，从而为整个社会服务。我国不实行农村土地国有制的根本原因在于，宪法制定时农业生产力极其低下，国家根本无力负载农民的社会保障，只能依靠农村土地为农民提供基本的生存保障[22]，这也是集体所有制本身的价值所在。只要集体土地仍旧为集体成员提供生存保障，集体所有制便具有存续的价值基础。但是，对于城市内的集体土地来说，农民已经摆脱了“依靠农业生产获取生存保障”的急迫需求，城市内的集体土地急需实现“土地作为自然资源的财产价值”，而集体经营性建设用地的入市恰好适应了该项需求。可以说，城市内的集体经营性建设用地入市成为解决“城中村”问题的关键节点。城市内的集体经营性建设用地入市的核心是利益问题[23]，入市获得的流转收益，应当用于提供集体成员的社会保障，助力原集体成员的市民化[9]。农民市民化的身份转变，使得集体所有制失去了存续的价值基础，集体所有权自应转化为国家所有权，该种入市的方式称为“转制入市”。最终，城市土地呈现出一元所有制的格局。

(2)城市规划区内的集体土地应当实现“概括国有化”

城市规划区内集体土地地权的法律处置，应该认识到问题的复杂性，而不应该简单地将农民的土地纳为国有[24]。实现城市规划区内集体土地国有化的路径有3个，即征收、征购和概括国有化。本文认为，城市规划区内的集体土地所有权的转化，只能以“概括国有化”的方式实现。

首先，城市化的集体土地所有权不应通过征收方式转变。集体经营性建设用地入市改革的目标在于，建立集体土地入市与土地征收“两条腿走路”的建设用地来源渠道，而不是将土地征收作为解决“城中村”问题的箩筐，征收只能出于发展公共利益的目的。只有在城市规划区内的集体土地经规划确定为公益性建设用地类型的情况下，才可以通过征收转变为国家所有。其次，城市规划区内的集体土地所有权不宜通过征购方式取得。有学者主张，应赋予国家强制征购权，对于不满足公共利益需要的用地可以公平市场价格实行土地征购[25]。然而，以征购方式实现城市规划区内集体土地所有权的国有化，缺乏现实基础：一方面，我国缺乏土地所有权的交易市场，难以评定土地所有权的市场价格；另一方面，若仅以有权利期限的集体经营性建设用地使用权的市场价格为标准进行价值评估，实质剥夺了所有权人的收回权以及用益物权、到期收回后的剩余收益权。

最后，城市规划区内集体土地所有权的转变应以“概括国有化”的方式实现。有学者曾言，概括国有化的正当性基础在于：其一，农民集体取得了经营性建设用地使用权，这是集体所有权中原本没有的权能，因而，可将其视为集体土地所有权国有化的对价；其二，经营性建设用地使用权的市场价值远高于土地的原有价值，农民得到了比原来拥有土地所有权更大的利益，因而，概括国有化的方式具有正当性[9]。然而，上述观点实质上有违权利产生的法理及逻辑。况且，不论土地发展权是经由国家的规划和用途管制而产生，还是原本就是土地所有权的一部分，都并不会影响集体经营性建设用地使用权的归属，因为集体经营性建设用地的规划用途一经确定，农民集体即享有获取建设用地使用权的权利预期。这是由土地发展权的产生逻辑决定的，也是由土地利用规划的效力决定的，与土地的所有权无关[26]。因而，农民集体应当享有集体经营性建设用地使用权(包括城市规划区内的集体经营性建设用地使用权)。上述“将集体经营性建设用地使用权的授予作为土地所有权的利益对价”作为概括国有化正当性的解读，实则是在“土地所有权转变”与“获取经营性建设用地使用权”两者之间构建了因果关系，有违集体经营性建设用地使用权产生的法理基础及逻辑，更可能造成城市规划区内外的农民集体之间权利的不平等。

四、城市规划区内外所有权的区分归属需基于共同的法理基础

集体经营性建设用地入市的改革目标在于实现“同地同权”，强调相同用途和相同性质的土地应有相同的法律地位或法律能力，不因主体不同而不同[5]。而集体经营性建设用地入市改革的同一事实，却产生所有权的双重归属结果，不免产生“剥夺农民集体权益、深化集体所有权和国家所有权矛盾、造成不同集体间权利不平等”的嫌疑。本文认为，所有权产权的区分归属机制本身便是基于集体经营性建设用地入市改革的目标而设定的，并不违背“同等入市、同地同权”的改革初衷。所有权产权的区分归属机制本身不仅仅是出于维持《宪法》第10条确立的“土地二元所有制”框架的需要，更是基于政策和制度价值之双重考量的结果，具备共同的法理基础。依据城市规划区内和规划区外的标准进行所有权的区分归属设置，在现实中具备充分的可行性。

1.集体所有权的存续依附于“农业、农村、农民”的紧密联结

(1)集体所有权承担对社会关系的调整功能

集体所有制是生产资料归劳动者集体共同占有的一种公有制形式。集体所有权作为集体所有制的实现形式，其公有制的意识形态亦构成集体所有权的政治基础，该政治伦理属性又使得集体土地所有权中始终渗透着传统社会主义的政治理想[27]。这决定着，集体所有权应当承担起对社会关系的调整功能，主要体现在“对社会结构的调整”和“对社会机能的承担”两个方面。

第一，对社会结构的调整。“集体所有”作为社会主义独特的资源分配形式，承担起“城乡二元土地结构”的支撑作用，主要体现在两个方面。其一，保障农民的土地公有制、消灭私有制。首先，必须防止农村土地的私有制。土地买卖必定造成农村财富的两极分化，甚至形成新的地主、雇农和贫农之间的社会阶级矛盾，因而，继新民主主义革命中通过土地改革实现农村土地私有制之后，便开展农业社会化改造、消灭了农村土地的私有制，并建立了农民的集体土地公有制。其次，农村土地制度改革需要维持并发挥集体所有制的统合功能。三权分置改革的推进要求“集体所有制”形成主体表达，充分发挥其作为土地规模化流转的服务主体和组织主体、集体产权代表主体和集体资产管理主体的功能，改变了单个农民在市场谈判中的弱势地位，也是抵御外部力量汲取农民集体资产的必然要求[28]。其二，构建城乡二元社会保障体系。宪法制定时中国工业起步较晚、发展缓慢，国家缺乏足够的财力构建起城乡一体化的社会保障体系；而在土地极度短缺、农业人口占据多数的中国社会，“由各个集体范围内的全体成员不可分割地共同拥有本集体范围的土地，成为保障占人口大多数的农民享有最基本的社会保障，使其住有所屋、耕有所田，而且终生享有，安居乐业”的唯一途径[29]。

第二，对社会机能的承担。当时我国农业生产力极为低下，工业化发展也刚刚起步，只能建立城乡分割的二元经济结构和二元管理体制，借助工产品和工业品的价格剪刀差不断从农村转移财富，为工业化道路提供资金支持和原始积累[30]。国家将土地留给农民的关键因素在于，保留农村土地用以发展农业生产，最终保障工业化建设。缘于此，国家始终需要保障农地从事农业生产的社会机能实现，即便在集体土地由集体成员承包经营的情况下，国家依旧限制土地的农业用途，根据《土地管理法》第4条实行的农地用途管制制度，即为例证。

(2)“农业、农村、农民”的紧密联结构成农民集体存续的内在机理

农村土地“集体所有权”的确立，是出于依靠农村土地调整农村社会关系，使集体所有权承担起“调整社会结构”和“构建社会机能”的功能，但这仅是集体所有权构建的表层逻辑。深究其源，集体所有权之所以能够发挥对社会关系的调整功能，实则是基于“农业、农村、农民”之间的紧密联结，此乃集体所有权产生的内在机理及逻辑。首先，改革初期走“农业反哺工业”的发展路线，必须保障农村土地用于农业生产，而农业生产以农村土地为生产资料，农业生产者(农民)则必须占有农村土地，农民以农地为区域从事农业劳动和生活居住便会形成村落，也就是农村[9]，由此，集体所有权的最初确立需要建立“农业、农村、农民”之间的紧密联结。其次，农民集体是在“消灭私有制”理念下以村落为基础、由农业生产者(农民)聚集形成的组织。历史上以自然居住村落划分“农民集体”及其成员的做法来源于1962年“人民公社六十条”的规定。农民集体成员(农民)的一个重要特征就是居住在同一村落、共享土地利益[28]，这一点完全契合“农业、农民、农村”的紧密联结关系。我国确立的集体所有制是作为一定范围内的成员公有制，由相应地域范围内的农业劳动者集体(农民集体)享有农村土地的所有权具有正当性。由此，农民集体实质上也是基于“农业、农村、农民”3要素的紧密联结而产生的，反过来，农民集体所依附的“农业、农村、农民”的紧密联结关系构成集体所有权的主体基础，并在此基础上，集体所有制完成对农村社会结构和社会机能的塑造。

农地、农村、农民的任何一个要素发生改变，都会引发农民集体存续基础的实质性变化[9]。农民集体的存续直接决定着集体所有权的存续。若农民集体不复存在，集体所有权便因失去所依附的主体而消亡。就城市规划区内的集体土地而言，规划已然确定了城市化的集体土地为建设用地，农村土地不再从事农业生产，农民获得了非农化就业机会使其不再依靠农业生产作为自身的生存来源，再就业使农民脱离了农村土地，原集体成员分散到不同的用人单位从事不同的劳动，此时，农民集体已经失去了共同劳动、共同分配的基础，农民亦失去了对农业、农地、农村的依赖，造成农民集体存续基础的丧失，原集体成员也不得再以集体成员的身份享有集体所有权，土地集体所有权自应消亡。而城市规划区外的农村土地，不仅包含集体建设用地类型，还含有由集体成员经营的农业用地。经营性建设用地的存在以及集体经营性建设用地的入市，只是扩大了集体所有权的处分和收益权能，为本集体发展提供更多的财产性收入，以更好地发挥集体对成员的保障功能。这并未割断农村、农业和农民之间的依存关系，并不会导致农民集体存续基础的缺失，土地的集体所有权应得以继续维持。由此，以城市规划区内、规划区外范围的划分为标准来设置集体所有权的双重归属机制，并非是对《宪法》第10条第1款确定的“城市土地一元所有制”的妥协，而是基于社会主义国家性质下农村土地归属确定的共同依据，即作为集体所有权归属主体的农民集体一经改变，集体所有权亦应不复存在。

2.农民集体群体性特质改变导致集体所有权缺失主体性基础

对农民集体特殊内涵的认识不足，是导致所有权归属困境的本质原因。集体土地所有权的主体具有一定的群体性[27]，这构成农民集体的特质，亦可称为集体所有权的主体性基础。农村土地集体化的过程本质上可以演化为消灭私有权的过程，农民个人把土地所有权交给集体换取集体成员身份，其可基于纯粹的集体成员身份公平地分享土地资源。集体成员权区别于股东的股权，因为在消灭私有制的考量下，为保障每个成员都能享有集体土地权益，防止“富者兼并土地、穷者失去土地”的两极分化现象，集体成员并没有确定的土地份额，也不存在入社财产价值的对价交换[31]，因而，集体土地所有权不可分割为单独的个人私有权，集体成员不能离开集体，更遑论转让自己的份额或者要求解散集体并分回土地。基于土地利用的不可分割关系，集体成员与农民集体之间构成紧密联结，形成农民集体的群体性特质。

然而，城市规划区内的集体经营性建设用地的入市流转，将使城市化的农民集体失去群体性，权利主体的改变导致城市规划区内的集体所有权消亡。建设用地使用权一经设定，便具有权利期限；在权利期限内，所有权受到用益物权的权能限定，期限届满方可发挥作用。城市规划区内的农民集体利用集体经营性建设用地的流转价值为集体成员提供社会保障条件和收益后，集体成员便完成了市民化。集体成员身份的市民化切断了集体成员与农民集体之间不可分割的紧密联系，农民集体也因此失去群体性的特质，保留城市规划区内的集体土地所有权便失去了主体性基础。待集体经营性建设用地使用权权利期限届满后，原农民集体早已分化，恢复原农民集体已不可能。由早已不再是原集体成员的集体行使集体土地所有权，不符合社会公平正义的要求[9]。

3.入市实现了城市规划区内集体所有权的功能属性转化

集体所有权作为民法与社会主义的制度设计产物[32]，与其明确的政治伦理价值相比，在民事主体意义上的概念不够清晰，使得集体所有权往往偏离民事权利的运行轨道，表现在集体所有权权能残缺和土地财产价值被严重压抑等方面。在改革开放时期，集体土地的主要功能在于提供农民的生存保障，通过承包经营权赋予基本能够实现集体所有权的该种价值目标。但随着“第二代农民”进城和集体土地流转市场的放开，农民集体所具有的传统农民共同劳动、共同生活的场景逐渐消失，土地在历史上具备的农村聚落治理功能和生活保障功能也逐渐式微，取而代之的是土地财产属性和交易价值的突显[33]，实现集体所有权财产性价值的期待与日俱增，集体土地所有权的价值功能也逐渐由“提供农民生存保障”向“实现所有权的收益权能”方向转变。

城市规划区内的集体经营性建设用地的入市流转，实现了入城农民对农村土地财产价值实现的期望，农民通过分取集体经营性建设用地入市的流转收益获得了集体土地增值收益的分配。换句话说，城市规划区内的集体经营性建设用地入市迎合了农民对入城土地的价值实现需求、实现了入城土地价值属性的转化——集体成员与农民集体之间的利益联结由原来的“公平配给土地承包经营权”转向“分享土地财产价值”，即由享有土地使用权转变为土地收益权的实现，体现在集体所有权的功能实现层面，即表现为由“过去通过土地使用权的分配为农民提供生存保障”转向“通过土地收益权的实现完成集体土地增值收益的分配”。追根溯源，集体所有权的权利价值仍旧是通过“保障集体成员从集体获取收益”的路径来实现的。基于上述分析，城市规划区内集体经营性建设用地使用权入市交易取得的市场价格，应优先用于实现“农民的市民化”，购买农民所需的养老、医疗、就业保险等社会保障公共产品；关于增值收益的分配，也应按照股份制的形式分配给原农民集体成员，以“提高农民在土地增值收益中的分配比例，平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

综上，城市规划区内的集体经营性建设用地入市流转，实为城市化的集体土地所有权转归国有的“催化器”；集体经营性建设用地入市流转释放了入城土地的财产价值，使得城市化的农民集体能够负载其成员的生存保障，实现了入城土地集体所有权所负载的政策功能，此乃城市规划区内集体土地实现概括国有化的作用机理。此种意义上，城市规划区内集体所有制的改变乃是基于政策考量的结果。

五、结语