草原生态补奖政策对牧户收入影响及补奖标准评价——基于祁连山北麓肃南县调研数据的研究

石贵琴 朱甄子 贾 伶 孙国军

（1.河西学院经济管理学院，甘肃 张掖 734000；2.西北师范大学旅游学院，甘肃 兰州 730070）

我国拥有天然草原约4亿公顷，占国土面积的41%，是我国面积最大的陆地生态系统，具有生产和生态的双重属性［1］.自20世纪80年代以来，由于自然和人为等因素的影响我国草原严重退化，生物多样性锐减，对生态安全造成严重威胁，保护草原生态环境刻不容缓.我国在2003年实施“退牧还草”工程，2011 年开始在主要牧业省份实施草原生态补奖政策，五年为一个周期，2011～2015 年实施了第一轮，2016～2020年为第二轮.草原生态补奖政策是一项补贴力度更大、内容更多、范围更广的综合政策，以禁牧和草畜平衡为主要方式的通过牧户减畜进而缓解草原承载压力，实现草地资源的可持续利用.草原生态补奖政策实施以来，取得了显著的生态、经济、社会成效，但是仍然存在很多问题，尤其是补奖标准偏低、多数牧户收入下降的问题［2］，所以补奖标准问题备受关注.补奖标准关系到补奖对象的切身利益，影响牧民参与政策的积极性，是政策能否顺利实施的决定性因素［3］.

祁连山是西北地区天然的生态保护屏障，位于青藏高原北部边缘，是黑河、石羊河、疏勒河三条大河的发源地，是河西走廊的“生命线”，近年来由于不合理开发等原因生态环境遭到严重破坏.肃南县作为祁连山自然保护区最大的资源主体，占祁连山北麓总面积的75%，县域面积的58.4%在祁连山自然保护区［4］，肃南县草原生态补奖政策的效果直接关系到祁连山生态恢复和牧区经济可持续发展.本文将基于对肃南县主要牧业乡镇的实地调研数据，首先分析在现行草原生态补奖标准下牧户收入变化，其次运用机会成本法和条件价值法估算禁牧和草畜平衡补奖标准，最后进行对比分析和讨论.

1 文献综述

我国自2011年实施第一轮草原生态补奖政策以来，便有学者对其内涵、主客体、补奖方式、补奖标准、补奖成效等要素进行研究，对补奖标准的研究为很多学者所关注.韦惠兰等［5］从成本有效的角度出发运用最小数据法测算了玛曲县禁牧草地在不同水源涵养供给量目标水平上需要的补偿价格标准，政府希望的水源涵养量越高，需提供更高的补偿标准，否则不能激励牧民自愿禁牧，认为在1751元/hm2的最佳补偿标准下99.99%的牧民自愿禁牧，在863.7元/hm2的平均机会成本标准下49.99%的牧民自愿禁牧，在现行300元/hm2的水平下仅有0.64%的牧民自愿禁牧.戴其文等［6］对甘南州草原生态补偿标准进行了研究，认为依据草地生态系统水源涵养服务量计算的4776.4元/hm2应为上限，以牧民减畜机会成本计算的621.3元/hm2为下限.巩芳等［7］运用机会成本法以全国城镇居民人均可支配收入为参考测算出内蒙古草原牧区牧民发展权受限的机会成本为35.4元/亩，再加上禁牧实施所产生的直接成本12.15元/亩，总机会成本为47.55元/亩.胡振通［8］基于对内蒙古、甘肃两省的调研运用机会成本法讨论了草畜平衡奖励标准差别化的必要性及差别化的依据.韦惠兰等［2］以机会成本法测算的玛曲县的草畜平衡理论平均补奖标准为330元/hm2，实际的补奖标准32.7元/hm2远小于理论值.张新华［9］基于新疆地区的问卷调查数据运用条件价值法评估牧民禁牧和草畜平衡的受偿意愿区间分别为947.10～1210.65元/hm2和508.8～650.4元/hm2，现行的112.42元/hm2和37.5元/hm2远低于此.周洁等［10］基于对新疆鄯善等地的调查运用条件价值法计算了牧民合意的草畜平衡标准为135元/hm2.

综上可以发现，草原生态补偿标准测算常参考的依据有三个：一是资源生态系统价值，依据此计算的补偿标准通常很高，一般作为补偿标准的理论上限；二是牧民参与政策的机会成本，因其既考虑到牧民的机会损失，也比较符合当期政府财政支付能力和我国生态环境保护所处阶段，所以为很多学者所使用；三是依据牧民期望的补偿水平，这是牧民心理意愿的表达.不同学者运用不同方法测算的各地草原生态补奖标准差异较大.现有文献对内蒙古、新疆、甘肃甘南等较大面积草场或者典型区域的研究较多，而对于草原种类多、地形复杂的祁连山北麓草原的研究较少.

2 材料来源及方法

2.1 研究区概况

肃南裕固族自治县地处祁连山北麓，地形狭长，东西长约650km，南北宽介于120～200km 之间，海拔在1327～5564m之间，平均海拔3200m，大部分地区属高寒半干旱气候，地形错综复杂，地势南高北低.2018年各类草原面积共2677.55 万亩，其中可利用草原面积2091.9万亩（牧户承包1592 万亩，其他方式承包499.9万亩），草原占肃南县土地总面积71.25%［11］.

作为甘肃主要草场之一，肃南县自2011年在国家和甘肃省第一轮草原生态补奖政策相关文件的指导下严格落实草原生态补奖政策.甘肃省将境内草原划分为青藏高原区、黄土高原区、西部荒漠区三种类型，并制定了参考补偿标准，肃南县被划入青藏高原区.肃南县又依据各乡镇和草场的区域位置、气候、海拔、植被情况将境内草原分为荒漠草原、山地荒漠草原、山地草原、高寒草原四类（表1），并结合经济、社会、人口等因素制定了不同的补奖标准［11］［12］（表2）.可以看出2016～2020 年的第二轮政策的补奖标准相比于第一轮有所提高.肃南县两轮草原生态补奖政策覆盖所有可利用草原，第一轮政策的禁牧区主要为所有山地荒漠草原即祁丰乡和白银乡，第二轮禁牧区中新增康乐乡5个村、大河乡9个村、马蹄乡部分地区，禁牧之外的地区均为草畜平衡区［11］［12］.肃南县采取按人口和草场面积相结合的补奖方式，实施了封顶保底，第二轮政策人均保底标准3353元，禁牧户人均38760元封顶，既有禁牧又有草畜平衡的混合型牧户人均28760元封顶.草畜平衡牧户不封顶，草原生态补奖方式为关于政策执行减畜的严格程度，在调研中了解到两轮政策对于禁牧区减畜执行非常严格，实现了该禁全禁，而对于草畜平衡区，在第一轮政策期间存在超载现象，可以认为执行并不十分严格，而在第二轮中严格执行并有效监督，在2018年底实现了无超载即草畜平衡的目标.

表1 肃南县草原类型划分

表2 肃南县两轮草原生态补奖政策补奖标准（元/亩）

2.2 数据来源及描述性分析

本研究的数据来自于2019年10～11月对肃南县6个主要牧业乡镇35个村230户的入户调查.调查样本的选取根据各乡镇总户数的一定比例确定样本数量，然后采取随机入户方式，样本的乡镇分布如图1所示.调查采取调研员与牧户主要家庭成员边谈话边记录的形式，对个人和家庭基本信息、养殖和减畜情况、补奖期望水平、草原生态补奖政策评价等方面进行调查.最后，剔除重要信息缺失的4个样本，剩余有效样本226 个. 在226 个样本牧户中，受访对象以户主优先，91.6%为男性；裕固族占到25.22%，藏族占到52.65%，总共占样本的将近80%；年龄在46 岁及以上的占67.26%，几乎为三分之二；受教育程度以小学、初中程度的居多.所有样本中纯禁牧户占20.80%，草畜平衡户占72.57%，还有6.64%的为既有禁牧也有草畜平衡的混合型牧户.三类牧户的户均草场面积分别为3491.87亩、2379.2亩、4073.25亩，禁牧户和混合型牧户户均草场面积大的原因是禁牧区多处在祁连山腹地或深处，具有草广人稀的特点.

图1 样本乡镇分布

对牧户“您认为减畜难度大吗？”的调查统计显示，63.4%的认为减畜难度大，26.7%的认为减畜难度中等，只有9.9%的认为减畜难度小；对牧户“您是怎么减畜的？”的调查统计显示，减少牲畜存栏量、舍饲养殖、租入草场三种主要方式都有60%以上的牧户选择；对牧户“您认为舍饲养殖的经济效益怎么样？”的调查统计显示，22.1%的认为效益好，46.7%的认为效益一般，31.2%的认为效益不好.对“您认为补偿标准水平怎么样？”的调查统计显示，72.6%的认为太低或偏低，只有27.4%的认为中等或高；对“草原生态补奖政策实施以来，您家庭收入变化怎么样？”的调查统计显示，54.8%的牧户认为收入下降，37.8%的认为变化不大，仅有7.4%的牧户认为收入增加.

2.3 研究方法

2.3.1 机会成本法

奥地利学者弗里德克·冯·维塞尔在《自然价值》中首次提出“机会成本”的概念.“机会成本”就是作出选择后不得不因此失去的其他利益，而资源供给的有限性和稀缺性是机会成本产生的根本原因［13］.在本文中，牧户参与草原生态补奖政策的方式是执行减畜，转变草地利用方式，放弃草地生产属性的价值.所以，牧户参与草原生态补奖政策的机会成本首先表现为减畜的收入损失.根据相关学者［7，8，13］提出的“补奖标准应该大于机会成本”以及草原生态补奖政策“牧民收入不下降”的原则，理应弥补牧户减畜形成的所有家庭纯收入下降.

牧户参与草原生态补奖政策的机会成本在本文用牧户“牧业收入变化”来表示，由草原生态补奖金额、畜牧业纯收入变化、畜牧业经营成本上升3项计算.畜牧业纯收入变化金额为牧户减畜形成的直接收入损失，政策实施前（2015年）的养殖规模采取牧民回忆法获得，当前（2019年）养殖规模通过调查获得.

牧业收入变化=草原生态补奖金额-畜牧业纯收入变化金额-成本上升

畜牧业纯收入变化金额=减畜数量×1羊单位纯收入

成本上升=2019年牧户买草买料租草成本×0.5

减畜数量（羊单位）=政策实施前的养殖规模-2019年的养殖规模

1羊单位的纯收入依据牧户2019年的畜牧业总收入和经营成本核算.通过对牧户生产经营情况的了解和相关文献的参考［8］，本研究畜牧业总收入和畜牧业经营性成本构成如表3所示.

1羊单位纯收入=1羊单位总收入-1羊单位经营性成本

1羊单位总收入=2019年畜牧业总收入/2019年养殖规模

1羊单位经营成本=2019年畜牧业经营性成本（总和）/2019年养殖规模

牧户草原生态补奖金额来自问卷“您家的草原生态补奖金额为多少？”.成本上升变量的引入是基于调研中有很多牧民说“现在买草买料比以前多，大概是以前的2倍左右”，所以牧户成本上升用2019年买草、买料、租草三项之和（其他成本项在政策实施前后变化不大，所以在成本上升中不考虑）的0.5倍表示，这是牧户因执行减畜政策而承担的成本，应当计入对当前收入的影响.

该方法的关键之处在于运用牧户投入产出计算每羊单位纯收入，由于政策实施几年后禁牧牧户难以对其成本、收入等进行还原，所以采用草畜平衡牧户的调查数据计算每羊单位纯收入.由于计算的是样本区平均的水平，所以涉及到的变量都是户均值.另外，养殖规模统一用羊单位表示，参考相关文献并结合肃南县具体情况本文一只大羊为1羊单位，一头成牛折合5个羊单位，一头幼牛折合2.5个羊单位，一只羊羔折合0.4羊单位［8］.

2.3.2 条件价值法（CVM）

条件价值法是当前世界上流行的估算环境物品非使用经济价值最主要的技术方法之一［14］，常用于缺少市场价格参考的评估中.该方法主要利用问卷调查方式直接考察受访者在假设性市场里的经济行为，包括对支付意愿WTP和受偿意愿WTA的调查.本文运用此方法对牧户草原生态补奖政策受偿意愿WTA进行调查和评价，受偿意愿期望值计算公式如下所示：

其中，E（WTA）为牧户受偿意愿期望值，n为样本数，Ci为牧户受偿意愿值.

3 结果与分析

3.1 牧户牧业收入影响

3.1.1 每羊单位纯收入

2019年户均养殖规模为349.07羊.依据牧户2019年畜产品销售数量和价格计算得户均畜牧业总收入152443.9元，户均畜牧业经营性成本48070.6元（表3），依公式算得2019年每羊单位纯收入为299元.

表3 2019年肃南县牧户畜牧业户均总收入、经营成本（单位：元）

3.1.2 牧户牧业收入变化

禁牧牧户当前基本都不再养殖，所以减畜数量等于政策前养殖规模482.5羊单位，减畜形成的畜牧业纯收入减少144267.5元，户均禁牧补奖金额62631元，成本增加0元，进而计算得户均牧业收入比之前减少81636.5元（表4）.

草畜平衡牧户政策实施前养殖规模为户均443.53羊单位，2019年养殖规模为349.07羊单位，户均减畜94.46羊单位，形成的畜牧业纯收入减少28243.5元，户均草畜平衡补奖金额16150元，成本增加12861.9元，进而计算得户均牧业收入比之前减少24955.4元（表4）.同理计算得混合型牧户户均牧业收入比之前减少2409.5元（表4）.可见，禁牧、草畜平衡、混合型三类牧户的家庭牧业纯收入均有下降，但是下降的幅度不一样.混合型牧户收入下降最少的原因是他们既可以和草畜平衡户一样依附于草场继续养殖获得牧业收入，同时能够获得比较可观的以禁牧补奖标准发放的补奖金额.

表4 禁牧、草畜平衡、混合型三类牧户纯收入影响

同时，统计禁牧、草畜平衡、混合型三类牧户对政策的满意度，“满意”的比例分别为25.0%、41.8%、66.7%，牧户对政策的满意度与其家庭收入变化密切相关，表现出了收入降幅越大满意度越低.

3.2 基于机会成本法的补奖标准测算

根据牧户牧业收入变化和户均草场面积计算得禁牧户每亩的补奖水平“缺口”为23.88元，所以应在现行补奖标准17.11元/亩的基础上提高23.38元至40.49元/亩.同理，草畜平衡户每亩的补奖水平应在2.08 元/亩的基础上提高10.49元至12.57元/亩.这样方可弥补牧户减畜形成的所有纯收入损失.

3.3 基于条件价值法（CVM）的补奖标准测算

通过直接询问牧户心目中合意的补奖标准，然后运用条件价值法期望计算公式计算牧户受偿意愿期望值.在所有禁牧补奖意愿值中，每亩受偿意愿最低值为18元，最高为300元，2.9%的牧户的意愿值在20 元以下，88.6%的意愿值在20～100 元，8.5%的意愿值在100 元以上，运用期望值计算方法求得禁牧的E（WTA）为42.11元/亩（表5）.在所有草畜平衡补奖意愿值中，每亩受偿意愿最低值为2.08元，最高的为100元，50%的牧户的意愿值在2.08～10元，50%的意愿值在10元以上且多集中在20～30元，可见分化较为明显，运用计算公式求得草畜平衡的E（WTA）为14.41元/亩（表5）.可见，运用条件价值法得出的禁牧和草畜平衡补奖标准远高于肃南县现行补奖标准.

表5 运用机会成本法、条件价值法计算的补奖标准和现行标准（元/亩）

4 讨论

以“牧户参与政策而减畜形成的纯收入损失”为依据计算草原生态补奖标准的方法即机会成本法为很多学者所支持和使用，计算结果具有一定的客观性和科学性.本文运用机会成本法计算的肃南县能够弥补牧户所有牧业纯收入损失的禁牧补奖标准为40.49元/亩，远高于肃南县多数区域现行的禁牧补奖标准17.11/亩，计算的草畜平衡补奖标准为12.57元/亩，远高于肃南县现行的2.08元/亩.需要说明的是这里没有考虑牧户禁牧或减畜后会从牧业解放出来一部分劳动力，可以进行其他劳动和工作获得非牧收入，如果对此加以考虑，基于机会成本的补奖标准应适当下调，下调的幅度参考非牧收入的增幅.

在调研中了解到，牧户心理意愿补奖标准水平的提出主要依据其维持家庭生计、保持生活质量相比于政策实施前不下降的收入需求，这与当前收入水平、当前消费物价水平直接相关，对于禁牧户来说，还会一定程度上参考当前牲畜价格，因为这会影响他们心中机会损失的大小.由于牧户的基本心理诉求是维持生活质量不下降，所以本文基于条件价值法得出的牧户心理补奖标准具有一定的合理性和现实性.本文运用条件价值法计算的肃南县牧户禁牧受偿意愿期望水平为42.11/亩，草畜平衡的为14.41元/亩，这个值略高于基于机会成本法估算的补奖标准.可见，运用条件价值法得出的结果具有一定的可靠性.

基于以上两种方法估算的补奖标准，可以认为肃南县牧区现行的补奖标准偏低.另外，问卷统计显示牧户普遍认为现行补奖标准偏低，对补奖标准满意度不高，究其原因有如下几个：一是居民消费物价是逐年上涨的，牧户养殖和生活成本上升，而现行草原生态补奖标准在一个政策周期内固定不变，并未建立动态调整机制，导致政策后期牧户会认为补奖标准偏低；二是与近年牲畜价格上涨较快有关，在调研中不少牧民表示实施草原生态补奖政策之初（2015、2016 年）活羊的价格在400～500 元左右，而今年（2019 年）在800～1200 元之间，这必然带来牧户机会成本的上升和补奖标准期望值的提高；三是牧户尤其是禁牧牧户离开草场后的转产再就业比较困难，增收途径非常局限，收入增长难以保障.

5 结论

依据草畜平衡牧户2019 年户均养殖规模、养殖收入、养殖成本核算得肃南县每羊单位纯收入为299 元，进而结合牧户减畜数量等变量计算得禁牧户的牧业收入下降81636.5 元，草畜平衡户的下降24955.4元，混合型牧户的下降2409.5元.在此基础上，基于机会成本理念即“草原生态补奖金额=牧户参与政策而减畜而形成的纯收入损失”计算得禁牧补奖标准为40.49 元/亩，草畜平衡补奖标准为12.57元/亩.其次，运用条件价值法计算出牧户禁牧受偿意愿期望值为42.11元/亩，草畜平衡受偿意愿期望值为14.41元/亩.相比较来看肃南县现行补奖标准明显偏低.最后，结合调研所了解的情况探讨了肃南县草原生态补奖标准偏低的原因.针对于此本文提出以下相关对策建议，一是在新一轮草原生态补奖政策机制设计中适当提高补奖标准；二是建立补奖标准年份动态调整机制，尤其应当考虑到消费物价和牲畜市场价格的变化；三是政府应采取多方措施促进牧民转产再就业，扩大牧民增收途径，保障牧户生计改善和收入增长；四是完善牧区养老、医疗等社会保障机制，切实解决牧民的后顾之忧.